CC BY
17Земельное право; природоресурсное право; экологическое право; аграрное право
DOI 10.47643/1815-1329_2022_5_70 УДК 342
К ВОПРОСУ О РЕФОРМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ TO THE QUESTION OF LOCAL SELF-GOVERNMENT REFORM
ВОРОНИНА Ирина Аркадьевна, кандидат юридических наук,
доцент кафедры теории государства и права и конституционного права, заведующая кафедрой, Оренбургский государственный университет. 460018, Россия, Оренбургская обл., г. Оренбург, пр. Победы, 13. E-mail: [email protected]; КРИВОЛАПОВА Людмила Валентиновна, кандидат юридических наук,
доцент кафедры теории государства и права и конституционного права,
Оренбургский государственный университет.
460018, Россия, Оренбургская обл., г. Оренбург, пр. Победы, 13.
E-mail: [email protected];
Voronina Irina Arkadyevna,
candidate of legal sciences,
head of the department, associate professor of the department of state and law and constitutional law of the Orenburg State University.
13 Pobedy Ave., Orenburg, Orenburg Region, 460018, Russia. E-mail: [email protected]; Krivolapova Lyudmila Valentinovna, candidate of legal sciences,
associate professor of the department of state and law and constitutional law of the Orenburg State University.
13 Pobedy Ave., Orenburg, Orenburg Region, 460018, Russia. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: в статье сделан анализ изменений законодательства, связанных с организацией и деятельностью органов местного самоуправления. Авторы приходят к выводу, что новеллы в законодательстве о местном самоуправлении являются новой вехой развития местного самоуправления в Российской Федерации и важным шагом для укрепления института публичной власти.
Abstract: The article has been an analysis of changes in legislation related to the organization of a single-level system of local self-government bodies. The authors conclude that the novels in local government legislation are a new milestone development of local self-government in the Russian Federation and an important step to strengthen the Institute of Public Power.
Ключевые слова: органы местного самоуправления; государственные органы; органы публичной власти; городской округ; муниципальный округ.
Keywords: local governments; municipal authorities; state bodies; Institute of Public Authority, Single Level System of Local Self-Government.
Для цитирования: Воронина И.А., Криволапова Л.В. К вопросу о реформе местного самоуправления // Аграрное и земельное право. 2022. № 5(209). С. 70-74. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_4_70.
For citation: Voronina I.A., Krivolapova L. V. To the question of local self-government reform // Agrarian and Land Law. 2022. No. 5(209). pp. 70-74. http://doi.org/10.47643/1815-1329_2022_4_70.
Статья поступила в редакцию: 27.03.2022
Российская Федерация взяла курс на централизацию публичной власти. Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» [1] - это продолжение замысла Президента по укреплению института публичной власти, встраивание системы местного само-
управления в иерархию публичной власти.
Законопроект разработан в развитие норм обновлённой Конституции Российской Федерации [2] и направлен на совершенствование организации местного самоуправления.
Рассмотрим основные предложения об изменении российской модели местного самоуправления, в первую очередь, реформирование территориальной организации местного самоуправления.
Действующим законодательством, исходя из анализа главы 2 ФЗ № 131«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[3] принципами территориальной организации местного самоуправления является территориальная организация местного самоуправления, представляющая собой пространство территорию, на основе которой образуются и функционируют органы местного самоуправления.
В целом, существовало восемь видов муниципальных образований. Муниципальные образования различались как муниципальные единицы низового и более высокого уровня. К муниципальным образованиям низового уровня относятся сельские поселения, городские населения, внутригородские районы, внутригородские территории городов федерального значения. Население и органы местного самоуправления указанных муниципальных образований вправе решать только вопросы местного значения. Муниципальный район, муниципальный округ и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня, поскольку помимо решения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов РФ. Есть так называемые «матрёшечные» — это муниципальный район, в который входят городские и сельские поселения и городской округ, разделённый на внутригородские районы.
Законопроектом, в результате введения одноуровневой системы местного самоуправления при организации местной власти приоритетом становится не территория, а "привязка" к населению. Следовательно, в основу реформы заложен переход от территориального принципа формирования муниципалитетов к принципу «привязки к населению» (округа образуются исходя из численности и плотности населения). Муниципальное образование не является административно-территориальной единицей», то есть в субъектах РФ отменяется их нынешнее деление. Такой вывод можно сделать из анализа ст. 4 законопроекта «Принципы правового регулирования местного самоуправления».
Законопроект упраздняет муниципалитеты первого уровня - городские и сельские поселения. Документ относит к видам муниципальных образований только городской округ, муниципальный округ и внутригородскую территорию города федерального значения. При этом критериями разделения на городские и муниципальные округа, выступают действующие в настоящее время требования к доле населения, проживающего в городах и (или) иных городских населенных пунктах, и площади территории городского округа, а также к плотности населения на территории городского округа.
Следует подчеркнуть, что при этом, население не останется без внимания. Все сегодняшние «сельсоветы» останутся на местах в виде территориальных подразделений администрации округа. Для организации взаимодействия органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта при решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения в сельском населенном пункте, расположенном в городском округе или муниципальном округе, может назначаться староста сельского населенного пункта (ст.50 законопроекта «Староста сельского населенного пункта»).
Принятие нового закона позволит убрать большую армию местных депутатов и глав муниципальных образований. В результате преобразований предполагается сокращение не меньше чем в два раза количества муниципальных образований. «Впрочем, это будет решаться законами субъектов РФ», — утверждает один из
разработчиков закона, Крашенинников. Сейчас, по его словам, более 20 тысяч муниципалитетов. «Однако сегодня не хватает не только финансов, но кадров и для эффективного решения вопросов на местах. В подавляющем числе случаев администрации поселения всё равно переадресуют вопросы на уровень выше, а муниципальный район также часто не горит желанием взваливать на себя дополнительные полномочия и ответственность», - пояснил Крашенинников.
Как отмечают депутаты, некоторые муниципалитеты неспособны самостоятельно выполнять весь объем возложенных полномочий. Как правило, такая ситуация складывается в сельских поселениях. Отчасти её удавалось урегулировать передачей многих полномочий на районный уровень, но требовались и дополнительные решения. Кроме того, в некоторых районных центрах действовали и продолжают действовать одновременно две администрации, два Совета депутатов, два главы и главы администрации по причине существования и районной, и городской муниципальной власти. «Такая структура была нужна в период формирования муниципальной ветви власти как таковой в середине двухтысячных, но на данный момент потеряла актуальность, - подчеркнула депутат Мурманской области Ирина Просоленко. О том, что время изменений пришло, говорили и постепенные преобразования районов в округа. Это происходит и в Мурманской области, последний пример - Печенг-ский округ». Участниками обсуждения было отмечено - необходимость принятия этого закона давно назрела. Переход на одноуровневую модель местного самоуправления позволит повысить эффективность управления муниципальными образованиями, сконцентрировать финансовые ресурсы в одном бюджете с целью их справедливого распределения по территории [4].
Администрации и депутатские советы городских и сельских поселений прекратят существование, а сами территории войдут в состав городских или муниципальных округов. Такой вывод можно сделать из анализа ст. 88 законопроекта «Вступление в силу настоящего Федерального закона».
Изменение границ муниципальных и городских округов осуществляется с согласия населения муниципальных и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных и городских округов (ст. 11 законопроекта «Границы муниципальных образований).
В настоящее время, в системе российского местного самоуправления остро стоят вопросы, связанные с отсутствием четкого разделения полномочий, как между различными уровнями публичной власти, так и различными уровнями муниципалитетов.
Проект уточняет компетенцию органов местного самоуправления, что позволит покончить с путаницей при распределении полномочий между субъектом РФ и муниципалитетом. За городскими и муниципальными округами закрепляется идентичный объем неотъемлемых полномочий, направленных на непосредственное решение местных задач. Полномочия органов местного самоуправления, устанавливаемые законом, должны быть подкреплены достаточными собственными финансовыми ресурсами. Если регион понимает, что полномочия в рамках местного бюджета органы местного самоуправления выполнить не в состоянии, передавать их нельзя. И с этой точки зрения концепция законопроекта соответствует положениям «Европейской хартии местного самоуправления»[5].
Прерогативой субъекта РФ становится и определение круга полномочий органов местного самоуправления: региональная власть будет самостоятельно решать, передавать ли на муниципальный уровень управление в сфере коммунальных услуг, общественного транспорта, дошкольного и школьного образования, планирования застройки, ремонта дорог, а также многие другие функции, или осуществлять их централизованно. Это повлечет за собой необходимость изменения бюджетного законодательства, при сокращении полномочий уменьшится и объем доходов местного бюджета.
Законопроект устанавливает закрытый перечень из 27 неотъемлемых полномочий местного самоуправ-
ления и перечень тех полномочий, которые могут быть перераспределены на региональном уровне муниципального округа.
Общая структура органов местного самоуправления, исходя из норм законопроекта, остаётся неизменной. Она состоит из представительного органа муниципального образования (например, Совета депутатов), главы муниципального образования, местной администрации. Также в муниципалитете может быть создан, к примеру, контрольно-счётный орган.
Законопроектом предусмотрено закрепление трех альтернативных вариантов избрания главы муниципального образования (на муниципальных выборах, представительным органом муниципального образования из своего состава или из числа кандидатов, представленных высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации).
Следует подчеркнуть, что субъекты Федерации после принятия закона смогут дать муниципальным депутатам право назначать главу муниципалитета, выбирая из двух кандидатур, представленных главой субъекта. Предполагается, что такой порядок обеспечит активное взаимодействие исполнительной власти с муниципальными администрациями. Однако в юридической литературе высказано мнение о том, что прямое назначение на должность главу муниципалитета высшим должностным лицом субъекта РФ не обеспечивает самостоятельное осуществление органами местного самоуправления от имени народа вопросов своей компетенции (ч.2 ст.3 Конституции РФ).
По мнению Афанасьева А.А., к таким случаям может относиться только действие (бездействие) соответствующего должностного лица при объявленной на основе законодательства, на территории чрезвычайного положения или чрезвычайной ситуации. В остальных случаях замена должностных лиц местного самоуправления должна осуществляться в рамках устава муниципального образования без участия органов государственной власти [6].
Представляется, что в данном случае следует обратить внимание на одно из безусловных достоинств законопроекта предусмотренного главой 5 «Непосредственное осуществление населением местного самоуправления и участие населения в осуществлении местного самоуправления». Ее положения, посвященные и довольно детально регламентирующие такие важные для местного самоуправления институты как, территориальное общественное самоуправление, инициативные проекты, староста сельского населенного пункта должны решить вопросы привлечения народа к компетенции вопросов местного самоуправления. Особенно важным представляется предложение по закреплению организационно-правовой формы территориального общественного самоуправления в качестве юридического лица в виде некоммерческой организации.
Важно, что в соответствии с принципом единства системы публичной власти глава муниципального образования, возглавляя местную администрацию, одновременно замещает государственную должность субъекта Российской Федерации и муниципальную должность. Статус главы местной администрации также предлагается укрепить - законопроектом предусматривается, что он замещает муниципальную должность.
Ответственность глав муниципалитетов и глав местных администраций перед губернатором усиливается. Законопроект предусматривает ответственность глав муниципалитетов за неэффективную деятельность органов местного самоуправления. Согласно законопроекту губернаторы получат право увольнять мэров за ненадлежащее исполнение обязанностей. В числе оснований, чтобы отправить главу муниципального образования в отставку, - систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления, которые закреплены указами Президента РФ. Представляется, что, требуется уточнить в законопроекте, что подразумевается под словом «систематическое».
С такой инициативой губернатор вправе обратиться к местным депутатам. Также он может вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципалитета и руководителю местной администрации, если полномочия исполняются плохо или в неполном объёме.
Если в течение месяца глава местной администрации или глава муниципалитета не примет меры для устранения причин, которые послужили основанием для выговора, то глава субъекта вправе отрешить от должности такого руководителя. Если глава муниципалитета избран представительным органом из своего состава и является его председателем, то их сроки полномочий синхронизируются. Соответственно, при досрочном прекращении полномочий Совета такой глава также уходит в отставку.
Предполагается, что основная часть положений законопроекта вступит в силу с 1 января 2023 года. При этом до 1 января 2028 года устанавливается переходный период. В переходный период (с 2023 по 2028 год) новые выборы главы, депутатов представительного органа поселений, муниципальных районов не назначаются и не проводятся (ст. 88 «Вступление в силу настоящего Федерального закона»).
Следует отметить, что положения законопроекта базируются на конституционных основах единства публичной власти в России и направлены на создание условий для комплексного, устойчивого социально-экономического развития страны в интересах граждан, общества и государства.
С учетом изложенного, новый законопроект должен закрепить и усилить интеграцию систем государственного и муниципального управления. Фактически речь идет о создании особой модели самоуправления, серьезным образом отличающейся от привычной модели, западной. В ее рамках муниципальные органы власти будут полностью встроены в вертикаль управления.
Библиография:
1. Законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти» // Федеральный портал проектов нормативных правовых актов.
2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ, от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ) // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.- № 237.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131 ( с изменениями от 1 июля 2021 г.)» // Российская газета. 2003. 8 октября.
4. Мурманский вестник. 2022. 07 февраля.
5. Европейская хартия местного самоуправления. Принята Конгрессом местных и региональных властей Совета Европы 15 октября 1985. Ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -1998. - № 36.- Ст.4466.
6. Афанасьев А.А. Местное самоуправление и конституционная реформа - 2020.// Конституционное и муниципальное право. 2021. № 5. С. 69-71.
7. Дуброва Д.С. Реформирование системы местного самоуправления в России: проблемы и перспективы // Инновационное развитие современной науки: проблемы, закономерности, перспективы: сб. ст. X Межд. науч.-практ. конф. 2019. (г. Пенза, 20 января). -Пенза, 2019. - С. 1б9-171.
References:
1. Draft Law No. 40361-8 "On the general principles of the organization of local self-government in the unified system of public authority" // Federal Portal of Draft Regulatory Legal Acts.
2. The Constitution of the Russian Federation. Adopted by popular vote on December 12, 1993 (subject to amendments made by the Laws of the Russian Federation on Amendments to the Constitution of the Russian Federation No. 6-FKZ of December 30, 2008, No. 7-FKZ of December 30, 2008, No. 2-FKZ of February 05, 2014, No. 11-FKZ of July 21, 2014, dated March 14, 2020 No. 1-FKZ) // Rossiyskaya Gazeta. -1993. - December 25.- № 237.
3. Federal Law "On the General Principles of the Organization of Local Self-Government in the Russian Federation: Federal Law No. 131 of October 6, 2003 (as amended on July 1, 2021)" // Rossiyskaya Gazeta. 2003. October 8.
4. Murmansk Bulletin. 2022. February 07.
5. The European Charter of Local Self-Government. Adopted by the Congress of Local and Regional Authorities of the Council of Europe on October 15, 1985. Ratified by the Russian Federation by Federal Law No. 55-FZ of April 11, 1998 // Collection of Legislation of the Russian Federation. -1998. - No. 36.- Article 4466.
6. Afanasyev A.A. Local self-government and constitutional reform - 2020.// Constitutional and municipal law. 2021. No. 5. pp. 69-71.
7. Dubrova D.S. Reforming the system of local self-government in Russia: problems and prospects // Innovative development of modern science: problems, patterns, prospects: sat. art. X International Scientific and Practical Conference 2019. (Penza, January 20). - Penza, 2019. - p. 1 b9-171.
