CC BY
49
Костюченко Николай Иванович
доктор юридических наук, доцент, Краснодарский университет МВД России (e-mail: nikiv1948@gmail.com)
Проблема обеспечения конституционных прав и свобод граждан Российской Федерации как проблема теории и практики управления социальными системами
В статье автор рассматривает проблемы конституционного права в контексте обеспечения прав и свобод человека, связанных с проблемами теории и практики управления государства как разновидности социальной системы. На основе системно-функционального и диалектического подходов автор обосновывает, что проблемы правоприменения конституционных норм связаны с нарушением законов управления социальными системами в части обеспечения процессов реализации функций государства и формирования структурных органов, которые должны их обеспечивать.
Ключевые слова: конституция, конституционное право, система государства, функции государства, структура государственного управления, система управления, правоприменение.
N.I. Kostiuchenko, Doctor of Law, Assistant Professor, Krasnodar University of the Ministry of the Interior of Russia; e-mail: nikiv1948@gmail.com
The problem of provision of the citizens' constitutional rights and freedoms of the Russian Federation, as a problem of management theory and practice of social systems
In the article the author examines the problems of constitutional law in the context of human rights and freedoms connected with the problems of theory and practice of state management as a variety of social system. On the basis of system-functional and dialectical approaches the author proves that problems of law-enforcement of constitutional norms are connected with violation of the management laws of social systems, mainly in the part concerning provision of the processes of state functions realization and formation of structural organs that must provide them.
Key words: constitution, constitutional law, state system, state functions, management state structure, management system, law enforcement.
Одной из основных задач в деятельности любого государства является обеспечение прав и свобод граждан, закрепленных Конституцией. Основным законом РФ определено, что важнейшей задачей социальной политики государства является обеспечение прав и свобод граждан, благосостояния человека и общества, равных и справедливых возможностей для развития личности.
Процессы решения этих задач постоянно находятся в поле зрения Президента РФ как гаранта конституции. Однако, как показывает практика правоприменения конституционных норм, их решение в ряде случаев оставляет желать лучшего.
Вопросы о наличии проблем правоприменения конституционных норм неоднократно озвучивались на разных форумах, где отмечалось, что в некоторых случаях эти проблемы решаются недостаточно эффективно. Анали-
зируя эти проблемы, можно утверждать, что основной причиной их возникновения является «односторонний» подход к их разрешению, который предполагает исследование только юридических аспектов правоприменения конституционных норм.
При этом вне поля зрения остается управленческая деятельность государственных органов - конкретных институтов государства (министерств, ведомств, учреждений, организаций и т.д.), которые в процессе своей деятельности призваны решать и задачи правоприменения норм, регламентирующих государственную деятельность в сфере конституционного права.
В результате основные усилия государственных органов в части правоприменения сводятся только к контролю и выявлению фактов нарушения правовых норм, установленных Конституцией.
240
С учетом вышеизложенного можно утверждать, что рассмотрение обозначенных проблем правоприменения только на основе анализа юридических аспектов этой деятельности вряд ли позволит обеспечить их разрешение.
В связи с этим обратимся к управленческой составляющей правоприменения конституционных норм, реализацию которой призваны обеспечить государственные органы.
Говоря о государственном управлении, необходимо отметить, что в теории и практике социального и государственного управления существует множество нерешенных проблем, которые существенным образом влияют на эффективность управленческой деятельности, в том числе на деятельность в сфере обеспечения применения правовых норм.
Вследствие этого решение проблемы правоприменения конституционных норм во многом зависит от разрешения проблем теории и практики государственного управления.
В качестве иллюстрации справедливости этого тезиса можно привести неоднократно упоминаемую ситуацию, связанную с нерешенными проблемами в области экономических реформ. Так, по общепризнанному мнению экономистов, цены на товары общепотребительского спроса стали близки к мировым, а оплата труда граждан Российской Федерации осталась неизменной, и по «размеру» она намного ниже мирового уровня.
Поскольку указанная ситуация управления экономикой государства непосредственно связана с правоприменением конституционных норм, рассмотрим проблему взаимосвязи и взаимозависимости правоприменения конституционных норм и государственного управления на примере правоприменения ст. 37 и 41 Конституции РФ [1].
В ст. 37 законодатель определил, что: 1) труд свободен; каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; 2) принудительный труд запрещается; 3) каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы.
Статья 41 закрепляет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответ-
ствующего бюджета, страховых взносов, других поступлений.
Как видно, государством гарантируется защита прав граждан на труд и охрану здоровья. Однако эти конституционные нормы, равно как и любые другие правовые нормы, не могут реализоваться сами по себе.
Для того чтобы они были реализованы наиболее эффективно и в полном объеме, необходимо целенаправленное управленческое воздействие государственного аппарата. Такое воздействие в теории социальных систем и теории управления определяется как «государственное управление»: «Воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качеств, специфики, совершенствования и развития есть свойство любого общества, вытекающее из его системной природы, общественного характера труда, необходимости общения людей в процессе труда и жизни, обмена продуктами их материальной и духовной деятельности» [2].
Таким образом, с учетом приведенного определения можно говорить, что статьи Конституции с точки зрения теории управления и теории социальных систем определяют основные цели государственной деятельности в рамках конституционного права. Причем именно деятельность государственного аппарата должна обеспечить реализацию конституционных прав граждан.
Иными словами, правоприменение конституционных норм возможно только в случае целенаправленных действий соответствующих органов государства как структурных элементов государственной системы.
Такие действия в теории управления социальными системами определяются как функции: «Функции государства - основные направления его деятельности, выражающие сущность, социальное назначение, цели и задачи государства по управлению обществом в присущих ему формах и свойственными ему методами». К внутренним функциям государства относятся «экономическая, социальная, обеспечения прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, стимулирование научно-технического прогресса...» [3].
В результате можно утверждать, что конституционные права граждан, закрепленные в статьях Конституции РФ, должны подкрепляться процессами реализации одноименных функций государства, обеспечивающих «право на труд», «защиту от безработицы», «охрану здоровья и медицинскую помощь», право на образование и т.д.
241
При этом необходимо отметить, что особая роль функций в государственном управлении отмечалась многими учеными. Например, В.Д. Перевалов полагал: «Функции государства за своей сутью объективны. Они, по общему правилу, предопределяются жизненными нуждами общества, которые и задают основные направления внутренней и внешней деятельности государства. Поэтому государство не имеет выбора, выполнять их или не выполнять. Невыполнение государством той или другой функции неизбежно вызывает цепную реакцию негативных (кризисных) последствий в общественной жизни. Если, например, государство прекратит выполнять функцию обеспечения правопорядка, то рано или поздно общество будет дестабилизировано, наступит анархия, хаос, которые ведут к его разрушению» [4]. Полностью разделяя мнение В.Д. Пе-ревалова, необходимо подчеркнуть объективный характер функций, который обусловлен законами диалектики - функции государства как элементы социальной системы объективны и существуют независимо от осознания их присутствия субъектами управления.
Таким образом, в случае отсутствия реализации соответствующих функций государства вряд ли удастся обеспечить надлежащее правоприменение конституционных норм.
Опираясь на сказанное, можно утверждать, что в настоящее время отсутствует координация государственной деятельности по вопросам правоприменения конституционных норм и государственного управления. В результате системно-функциональный подход в государственном управлении относительно правоприменения конституционных норм права полностью отсутствует. Как следствие, вопросы исследования проблем реализации «функций» государства, призванных обеспечить конституционные права граждан, в науке никогда не рассматривались. Кроме того, эта ситуация усугублена существованием и в теории, и в практике государственного управления комплекса проблем, связанных с понятием «функция» государства как элемента социальной системы.
Большинство ученых полагают, что функции являются основным элементом социальных систем и систем управления. Так, Ю.П. Алексеев, А.Н. Алисов, Ю.Н. Барышников считают, что «комбинация функций лежит в центре системы управления» [5, с. 85].
В то же время в теории социального и государственного управления в последнее время появилось много работ, в которых понятие
«функция» вообще не упоминается. Например, Л.А. Бурганова в учебном пособии «Теория управления» вообще не рассматривает понятие «функция» и его содержание как элемента системы управления и приводит определение этого понятия только в глоссарии: «Функция управления - определенный вид управленческой деятельности, объективно необходимый для обеспечения установленного воздействия субъекта управления на объект управления» [6, с. 156].
Такое «устранение» из системы управления одного из их основных элементов - «функции» исключает возможность формирования определения понятия «функция» и, как следствие, решения проблем правоприменения любых правовых норм государства, в том числе и конституционных.
«Отсутствие» в понятийном аппарате государственного управления понятия «функции» приводит к «устранению» целенаправленной деятельности, направленной на правоприменение конституционных норм, т.е. к исключению реализации функции «обеспечения прав и свобод человека и гражданина» [3] из процесса управления.
Отрицание существования функций как элементов системы государства приводит к возникновению еще одной, причем более серьезной проблемы - исключению возможности формирования органов государства как структурных элементов социальной системы. Отсутствие таких органов в государстве, в свою очередь, исключает возможность достижения целей системы государства в части обеспечения прав и свобод граждан.
В справедливости этих тезисов можно убедиться, обратившись к общепринятым положениям теории социального управления, которые в последнее время остаются невостребованными.
Как известно, неотъемлемым условием обеспечения успешного государственного управления в разных сферах жизнедеятельности государства является «участие» в процессе управления таких взаимосвязанных элементов социальных систем, как цели, задачи, функции и структура системы.
Общепринятое научное мнение полагает, что достижение целей любой социальной системы обеспечивается взаимосвязанной реализацией элементов социальных систем: цель -задача - функция - структура [7, с. 144-145; 5, с. 57-58].
В нашем случае целью государства является «обеспечение права на труд». Решение задач, которые позволят достичь желаемой цели,
242
может быть обеспечено за счет реализации функции «обеспечение прав и свобод человека и гражданина». При этом реализацию этой функции должен осуществить структурный орган (подразделение), созданный на основе реализации этой функции. Поскольку в настоящее время в теории управления существуют научные мнения, отрицающие факт существования функций, создание такого подразделения остается под вопросом. В результате достижение цели «обеспечение конституционных права граждан» становится маловероятным.
Для наглядности рассмотрим еще один пример, связанный с нарушением законов управления, которое приводит к проблемам обеспечения конституционных прав граждан.
Как мы видели, основными причинами возникновения проблем, существующих в теории управления, которые не позволяют решить проблемы правоприменения конституционных норм, являются устранение из теории управления понятия «функция» и нарушение общепринятой детерминации элементов системы управления государством.
Недопустимость нарушения упомянутой детерминации отмечалась многими учеными. Например, Н.И. Глазунова указывала, что «цели (задачи) организации обуславливают функции, а функции определяют структуру органа: "цели -функции - структуры". Обусловленность структуры функциями, а не наоборот, как это порой бывает: создаем структурную единицу - должность, а то и целое министерство, а потом "придумываем" виды занятий» [8]. Автор полностью разделяет обоснованность этих мнений, однако они остаются не востребованы практикой управления государством.
Субъекты управления в силу исключения из теории управления социальными системами понятия «функция» фактически не могут следовать мнению, озвученному Н.И. Глазуновой и другими авторами. Нет функции - нет структуры.
В результате системно-функциональный подход предан забвению, а органы государства (структурные подразделения) создаются вопреки науке на эмпирической основе.
Наглядным примером такой ситуации является реализация функции здравоохранения в части сельской медицины. Как известно, в последние годы проблемам сельской медицины не уделялось должного внимания. По этой причине вопросы о ее «восстановлении» подняты на уровне Президента и Правительства РФ.
В течение ряда лет основное внимание в сфере здравоохранения было сосредоточено на создании специализированных медицин-
ских центров и клиник. Эта задача здравоохранения, безусловно, имела важное значение. Однако в силу ограниченных возможностей бюджета сельская медицина осталась без финансирования. По сути, она была ликвидирована вместе с «Санавиацией».
Рассматривая эту проблему с точки зрения теории и практики управления, можно утверждать, что в системе управления произошло нарушение порядка реализации (детерминации) элементов системы здравоохранения как подсистемы государства.
Структура здравоохранения в части сельской медицины была реформирована без учета функций системы здравоохранения. В результате из поля зрения субъектов управления здравоохранением «выпала» функция медицинского обеспечения, призванная обеспечить территориальный принцип ее реализации для малых районов и населенных пунктов.
Как результат была ликвидирована большая часть сельских медучреждений, а значительная часть сельского населения осталась без медицинского обеспечения.
Другими словами, были нарушены конституционные права части населения Российской Федерации, а основной причиной произошедшего явилось отсутствие государственного управления в части обеспечения реализации правоприменения конституционных норм.
Такой ситуации можно было бы избежать, если бы формирование системы здравоохранения рассматривалось на основе «системно-функционального подхода» [9], как подсистема государства, т.е. как системное явление.
В этом случае неминуемо возник бы вопрос о функционально-территориальной проблеме обеспечения конституционного права «на охрану здоровья и медицинскую помощь», и в соответствии с теорией управления реализация функции предопределила бы сохранение в том или ином виде медучреждений на селе.
Возвращаясь к вопросу правоприменения ст. 37 Конституции РФ (право на труд), можно видеть, что структурный орган государства, призванный реализовать эту функцию и на этой основе обеспечить правоприменение положений Конституции относительно права граждан на труд, вообще отсутствует. Это полностью противоречит положениям теории социального и государственного управления.
Таким образом, на основе рассмотрения взаимосвязи и взаимозависимости правоприменения конституционных норм и положений теории управления государственного и социального управления можно сделать следующие выводы:
243
проблема теории и практики государственного управления и проблемы реализации норм конституционного права неразрывно связаны и взаимообусловлены;
правоприменение положений конституционного права в отрыве от управления государством невозможно;
исключение понятия «функция» государства и управления является одной из причин возникновения проблем правоприменения конституционных норм;
1. Конституция РФ: принята всенародным голосованием 12 дек. 1993 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Рос. газ. 1993. 25 дек.
2. Философский энциклопедический словарь / гл. ред. Л.Ф. Ильичев, П.Н. Федосеев, С.М. Ковалев, В. Г. Панса. М., 1983.
3. Перевалов В.Д. Теория государства и права: учеб. для бакалавров. 3-е изд., исп. и доп. М, 2013.
4. Теория государства и права: учеб. / отв. ред. В.Д. Перевалов. 3-е изд., перераб. и доп. М., 2008.
5. Алексеев Ю.П., Алисов А.Н., Барышников Ю.Н. и др. Теория управления: учеб. М., 2003.
6. Бурганова Л.А. Теория управления: учеб. пособие. URL: www.infra-m.ru
7. Костюченко Н.И. Особенности соблюдения прав и свобод человека, связанные с проблемами теории и практики управления социальными системами // Права и свободы человека в контексте развития современного общества: тез. выступлений на Всерос. науч.-практ. конф., 9 дек. 2016 г.
8. Глазунова Н.И. Государственное управление: учеб. для вузов. М., 2004.
9. Костюченко Н.И. Классификация функций социальных систем: теоретические и правовые основы. Краснодар, 2016.
нарушение детерминации элементов системы государства как вида социальных систем приводит к возникновению проблем правоприменения и реализации норм конституционного права;
решение этих проблем возможно на основе применения системно-функционального подхода, одновременно следует уделять внимание вопросам оптимизации структуры государственных органов и правоприменения положений конституционного права.
1. Constitution of the Russian Federation: adopted by national vote on Dec. 12, 1993 (as amended on July 21, 2014) // Russian newsp. 1993. Dec. 25.
2. Philosophical encyclopedic dictionary / chief ed. L.F. Ilyichev, P.N. Fedoseev, S.M. Kovalev, V.G. Pansa. Moscow, 1983.
3. Perevalov V.D. Theory of state and law: textbook for bachelors. 3rd ed., corr. and augm. Мoscow, 2013.
4. Weory of state and law: textbook / resp. ed. V.D. Perevalov. 3rd ed., rev. and augm. Мoscow, 2008.
5. ^ekseev Yu.P., Msov А.N., Baryshnikov Yu.N. et al. Theory of management: textbook. Мoscow, 2003.
6. Burganova L.A. Management theory: textbook. URL: www.infra-m.ru
7. Kostiuchenko N.I. Peculiarities of human rights and freedoms compliance, connected with problems of management theory and practice of social systems // Human rights and freedoms in the context of the development of modern society: thesis of report at the All-Russian sci.-practical conf. Dec. 9, 2016.
8. Glazunova N.I. State management: textbook for high schools. Мoscow, 2004.
9. Kostiuchenko N.I. Classification of social systems functions: theoretical and law fundamentals. Krasnodar, 2016.
244
