CC BY
38
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
собой самообъяснение и дальнейшее самовоспроизводство с помощью всего арсенала идеологических, политических, экономических и правовых средств. Но легитимация как процесс самообоснования государственной власти, выраженного в правовой идеологии и политике, а также в правотворчестве, еще сама по себе не обеспечивает обретения легитимности государственной властью.
3. Идеальным случаем является совпадение легитимности и легальности государственной власти. Но в таком случае проблема легитимности вообще не возникает, так как государственная власть воспринимается обществом как полностью соответствующая своему социальному предназначению. Проблема легитимности возникает при несовпадении содержательной легитимности и легальности; государственная власть может носить легальный характер и, в то же время, быть нелегитимной.
4. Обретение и использование государственной власти даже в соответствии с установленны-
ми и принявшими форму права правилами еще не является прочной и стабильной основой для того, чтобы государственная власть могла считаться легитимной, потому что сам установленный властью порядок обретения легитимности еще нуждается в оправдании и принятии обществом. Государственная власть становится легитимной только в том случае, когда установленные законом правила обретения государственной власти и распоряжения ею получили обоснование в общественном сознании.
1 Ильин И.А. Путь к очевидности. М.: Республика, 1993. С. 252.
2 Шабров О.Ф. Пространство легитимности и специфика легитимации политической власти в России // Материалы XXXIII Международной конференции «Информационные технологии в науке, социологии, экономике и бизнесе». М., 2006. С. 133.
3 Ушаков Н.А. Суверенитет и его воплощение во внутригосударственном и международном праве // Московский журнал международного права. 1994. № 2. С. 8.
УДК 34 ББК 67
СОВРЕМЕННОЕ ПОЛИЦЕЙСКОЕ ПРАВО В КОНТЕКСТЕ ПРАВОВОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ (В ТРЕХ ВЫПУСКАХ). ВЫПУСК ВТОРОЙ. ПОЛИЦЕЙСКОЕ ГОСУДАРСТВО КАК УЧЕНИЕ И ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРАКТИКА (В ДВУХ ЧАСТЯХ).
ЧАСТЬ ВТОРАЯ. СОВРЕМЕННЫЙ КОНТЕКСТ КОНСТРУКЦИИ ПОЛИЦЕЙСКОГО ГОСУДАРСТВА
ВЛАДИМИР ИВАНОВИЧ ЧЕРВОНЮК,
доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя Е-таИ. [email protected]
Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства; история правовых учений Сиайоп-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Обоснован принципиально новый подход к пониманию полицейского права в качестве: (1) крупной нормативной общности, представленной как отдельными отраслями права, так и комплексными правовыми институтами и иными структурно упорядоченными нормативными образованиями внутригосударственного и трансграничного действия и предназначенной исключительно или главным образом для целей правоохраны; (2) науки о правоохране. Представлен анализ полицейского государства как типа государства, отчуждающего право от управления полностью или оставляющего для него локальные сферы действия, устанавливающего государственные порядки, основанные на умалении гражданских
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
прав и свобод и даже их подавлении. Доказывается, что конструкция современного правового государства предполагает осуществление эффективной правозащитного характера полицейской функции современного государства, значение которой в современных условиях возрастает как в связи с необходимостью установления контроля над преступностью, так и для обеспечения безопасности от возрастающих террористических угроз. В этой связи, по мнению автора, конституционно значимой задачей является определение на основе широкого дискурса оптимальной формулы соотношения свободы и безопасности (конституционных свобод и конституционной безопасности), нормативное уточнение их пределов и механизмов обеспечения.
Ключевые слова: полицейское государство как тип государственности, полицейское государство как политическая форма империи, титульные характеристики полицейского государства, «отчуждение» государства от права, населения от власти, несвязанность государства правом, правовой нигилизм населения, избыточность правового регулирования, избыточность функций и громоздкость аппарата государства, огосударствление общественной жизни, локализация сфер действия права, государственный патернализм, деформация силовой составляющей государства; виды полицейского государства: умеренное, (авторитарное), абсолютистское, умеренно-абсолютистское, тоталитарное; полицейский и конституционный режимы.
Annotation. Fundamentally new approach to the understanding of police law is founded. Police law is considered as:(1) major set of regulations, presented as the separated branches of law and the complex legal institutions and other structurally ordered legal formations of domestic and cross-border actions and intended exclusively or mainly for the purposes of law enforcement; (2) the science of law enforcement. The analysis of the police state as a type of state, which isolates the law from governing completely or which leaves only local scope of law, is set. Also this work analyses the police state as the state which establishes the state rules based on the diminution of civil rights and freedoms and even its suppression. It is proved that the system of the modern legal state implies effective realization of the human rights protection as one of the modern state police functions. The importance of this function is increasing in modern conditions in connection with the need to establish the crime control, and to assure the safety from the increasing terrorist threats. In this connection, according to the author, the constitutionally important task is to determine the optimum formula of the relations between Freedom and Security (constitutional freedoms and constitutional security) on the basis of the discourse. Also one of the state functions is to regulate limits and clarification of their mechanisms.
Keywords: police law, the police law as the set of regulations in the structure of modern law, law enforcement as a criterion of police las systematization, system of police law, police law as a general theory of law enforcement
Принципиально изменившийся государственно-правовой облик современного мира не означает, что полицейское государство, пусть и претерпев существенную модификацию, осталось исключительно достоянием правовой памяти. Задачей государство-ведения является осмысление не только того, что запечатлела конституционная история ушедших от нас эпох, но и проанализировать современный контекст проблемы.
То обстоятельство, что полицейское государство, возникшее несколько столетий назад, имеет реальные проявления в современной политической практике, ставит исследователя перед проблемой анализа его современного контекста. Как представляется, постулирование современного контекста государства предполагает выяснение таких его составляющих, как: (1) конституционная природа силы, мощи государства, легитимность (и конститу-
ционность) избираемых для достижения его целей юридических средств; (2) социальная основа государства; (3) рациональная организация его структуры и эффективности деятельности государственных институтов; (4) связь с правом, правами и свободами человека. Каждой из этих составляющих соответствует определенное качество государства — сильное государство; социальное государство; эффективное государство; правовое государство. Соответственно, определение действительной ценности или антиценности полицейского государства, его социальной допустимости или вредности применительно к современной государственности и на этой основе констатация его (полицейского государства) способности обеспечивать стабильность и устойчивость развития общества или способствовать его дезорганизации, росту социальной напряженности и конфликтности становится возможным
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
при сопоставлении его с внешне сходными, однако противоположными по сути, государствоведчески-ми понятиями — «социальное государство», «сильное государство», «эффективное государство» и, в особенности, «правовое государство».
Сильное и полицейское государство. В истории правовой мысли чрезмерную концентрацию силы полицейского государства, сопряженную с применением насилия, связывают с его целью: идея достижения «благополучия всех» предопределяла неограниченные полномочия полицейского государства; государство, с точки зрения данной логики, рассматривалось единственным гарантом и носителем социального порядка и прогресса. Подчеркнуто жесткое поведение государства при обеспечении устанавливаемых им порядков (по словам современного американского историка Андре Уэйкфилда, «беспорядка») для осуществления защитно-охранительных функций в целях сохранения (консервации) таких порядков, а вместе с этим традиционной для данной страны общественной структуры выступало титульной характеристикой полицейского государства. Этому назначению государства соответствовала и его структура (силовая составляющая) сил обеспечения порядка — подчеркнуто демонстрируемая правящими элитами чрезмерная активность «сил порядка», обусловленное этим доминирование в государственном управлении исключительно запретительных, силовых, централизованных методов управления, игнорирование ресурсов общества и его институтов. Понятно, почему ядро государственной системы образуют силовые органы и структуры, а само государство приобретает расширенные функции (в том числе хозяйственную, воспитательную и т.п.).
Трансформировавшееся в первой трети ХХ в. и в последующие периоды полицейское государство стали связывать исключительно с его карательно-репрессивной мощью. Именно таким предстало нацистское государство Германии 30—40-х гг. ХХ в., еще ранее установившийся в Италии репрессивный режим во главе с дуче (в рамках которого государство почему-то именовалось корпоративным, извратив тем самым вообщем-то прогрессивную идею корпоративного представительства).
Понятно, что в этой связи полицейское государство неоправданно соотносят с феноменом сильно-
го государства, которое в доктрине западных стран и в отечественной литературе (как и в среде политиков) чрезмерно политизировано1. В этой связи распространено мнение о том, что полицейское государство, «как правило, есть реализация одной из парадигм «сильного государства»».
В самом общем виде современное государство следует квалифицировать сильным при условии, что оно способно обеспечивать суверенитет нации и государства, достигать цивилизованными инструментами поставленных целей, т.е. это одновременно и эффективное государство.
Дихотомия сильное-слабое государство утверждается в политическом лексиконе в то время, когда философия монетаризма приходит на смену кейн-сианской модели взаимосвязи государства и экономики. Исторически же сильные и слабые государства существовали всегда. Однако, в их современное звучание политологи, юристы или экономисты вкладывают разные смыслы.
В классическом либеральном (и в современном монетаристском) его понимании сильное (понимаемое как «сверхсильное») государство — это государство, характеризующееся разветвленными государственными структурами, многочисленной и могущественной бюрократией, стремящейся подчинить государственные интересы собственным (интересам элиты). Сильное (читай: «сверхсильное») государство объективно не уживается с сильным («развитым») гражданским обществом. Гражданское общество подавляется государством, подчиняется ему. Поэтому несформированность гражданского общества, неразвитость его институтов — объективная основа для укрепления могущества аппарата государства, обособления его интересов и деятельности в противовес интересам населения страны. Сильное государство возлагает на себя задачи, которые в иных условиях (при ином государственном режиме) не являются характерными для государства; оно пытается решать все вопросы в экономике, социальной сфере, духовно-культурной области. Государство, проще говоря, кормит, учит, воспитывает и т.п. Огосударствление общественной жизни объективно связано с непомерным разбуханием госаппарата (объективно не соответствующего потребностям обслуживания интересов общества). Соответственно увеличиваются
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
государственные ассигнования на его содержание, что влечет повышение размеров взимаемых с населения налогов и их численности. Таким образом, разветвленный госаппарат с многочисленной армией бюрократии — главный отличительный признак «сверхсильного» государства.
Сторонники данного подхода обращают внимание на принципиальное отличие между государством сильным и государством правовым. Общая позиция такова, что правовое государство одновременно не может быть «сильным» государством. Оно (правовое) отрицает последнее. Как отмечают западные исследователи, «парадигма сильного государства не очень способствует установлению плюралистической демократии». Как видно, сторонники данного взгляда отнюдь не оригинальны, по сути своей смешивая сильное государство с полицейским.
Если же оценивать сильное государство с иных методологических позиций, с позиции научных школ, не абсолютизирующих либеральную идеологию (хотя и не являющихся ее противниками), то можно сказать, что вектор представлений о сильном государстве не имеет устойчивого положения. Сильное государство характеризуется:
а) с точки зрения токвелевской характеристики государства с абсолютистскими притязаниями;
б) с учетом гегелевского восприятия мощного государства, навязывающего свой порядок и свои рациональные ценности всему обществу;
в) с позиции веберовской модели рационального и легитимного государства.
О первой модели понимания сильного государства речь шла выше. Тем не менее, в современной западной литературе распространен взгляд на государство, которое «стремится взять под свой контроль проблемы социального страхования, равно как и проблемы, порождаемые постоянным экономическим интервенционизмом и такими сопутствующими ему явлениями, как попытки планирования экономики или прямого вмешательства в дела частных предприятий»2. Аналогия с социальным государством здесь просматривается достаточно очевидно, как и очевидны симпатии указанных авторов к несильному государству.
Антиподом сильного государства является слабое государство, т.е. гипердецентрализованное, не
способное в данных условиях выполнить свое социальное предназначение. Ослабление государства (государственной власти) ведет к утрате им способности оказывать управляющее воздействие на общество. По оценкам отечественных и западных экономистов, именно ослабление институциональной инфраструктуры стала тем фоном, на котором произошли гигантское увеличение масштабов теневой экономики, падение доли государственных доходов в ВВП, неспособность государства выполнить свои обязательства по перераспределению материальных благ, накопление неплатежей по заработной плате, «долларизация», бартеризация, криминализации и пр. Напротив, опыт Китая, Вьетнама доказывает, что впечатляющих результатов реформирования экономики можно добиться только при сохранении сильных рычагов власти3.
Слабое государство так же нежелательно, как и государство сверхсильное: ослабевшую государственную власть могут подчинить своему влиянию определенные политические силы, используя государство для достижения своих целей. По этой причине слабое (в указанном смысле) государство нельзя представлять в духе современных монетаристов — как государство, в наибольшей мере отвечающее потребностям рыночной экономики, правам и свободам граждан.
Небезынтересные суждения относительно появления новых форм (видов) слабого государства в ХХ! в., принципиально отличающих от его более ранних аналогов, высказывает грузинский исследователь Д. Апрасидзе. К таковым автор относит «бюрократическо-патримониальное», формирующееся на постсоветском пространстве, в частности, в Грузии после так называемой «Революции роз». Такое государство нестабильно. В нем изначально заложена мина замедленного действия, так как его единственный гарант — не сильные формальные институты, а окрепшая в слабых формальных институтах сеть личных (патримониальных) связей. Наряду с исчерпанием государственных ресурсов растет недовольство среди разных единиц системы, персональные контакты теряют силу, формируются автономные государству группировки4. В западной литературе в этой связи отмечается, что, для предотвращения распада системы лидеры африканских стран в свое время преднамеренно противостояли
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
укреплению государственных институтов и создавали новые, чтобы с их помощью сбалансировать усиление прежних структур, часто меняли ключевые персоналии и т.д.5. Аналогичные процессы наблюдались и в Грузии: реформы не доводили до конца, строительство вооруженных сил не поддерживали адекватным финансированием, создавали новые органы в сфере безопасности, поощряли коррупцию, одни и те же функции распределяли между разными институтами.
Нечто похожее, происходившее в ХХ в. в африканских государствах, в ХХ! в. в Грузии, наблюдается в современной Украине: системный кризис усиливается стараниями патримониальной бюрократии: неформальные и незаконные структуры противостоят государству в разных сферах — в экономике, политике, в обеспечении правопорядка и даже в военной области. Получается так, что новая украинская власть старательно использует опыт африканских государств6. Как и в Грузии ранее, внешнее управление в Украине — еще одно весьма колоритное свидетельство слабости государства.
Очевидно, если утверждения, что «лишь сильное государство обеспечивает свободу своим гражданам» (Ж.-Ж. Руссо) и «чем меньше государства, тем больше свободы гражданам» (кредо сторонников философии монетаризма) считать крайностями, то между ними лежит «золотая середина». Объективно современное цивилизованное государство не должно быть ни сверхсильным, ни слабым. Оно должно выступать государством в собственном смысле слова (аналогия с известным ленинским высказыванием здесь не применима), т.е. государством, которое в данных исторических условиях наиболее приемлемо для гражданского общества, служит ему, обеспечивает его целостность, интегрирует общественные структуры в целях их прогрессивного развития. Именно в этом значении, как представляется, в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ говорится о «сильном, независимом государстве»7.
Таким образом, у полицейского и современного сильного государства сходство есть, но оно имеет по большей части внешний характер; в сущностном значении — это различные по своей природе государственные системы, их сосуществование невозможно. Гипотетически можно предположить, что
при определенных обстоятельствах (резком снижении экономического роста и даже стагнации экономики, затяжном кризисе финансовых институтов, значительном ослаблении воздействия гражданского контроля над публичной властью, парламента в отношении правительства, а равно в ситуации, когда вследствие длительного нахождения страны или большей части ее территорий в условиях исключительных правовых режимов и т.д.) государство при определенных условиях может перерасти в полицейское государство, в частности, государственный режим может приобрести черты авторитарного. Этому может также способствовать отсутствие или значительное ослабление гражданского контроля над властью, силовыми структурами государства; в этой ситуации сила государства, персонифицируемая в значительной мере и с деятельностью полиции, превращается в насилие по отношению к гражданам, сопряженное с осуществлением постоянного полицейского контроля над гражданами. Именно в этом случае оказывается достаточно высоким риск превращения такого государства в полицейское и даже в так называемое «государство-дистопию»8.
Социальное и полицейское государство. Идеи «общего блага», «общей пользы», казалось бы, сближают полицейское и социально государство, что с позиции доктрины и практики современного конституционализма не отвечает действительности.
Социальное государство — это фундаментальный конституционный принцип, или одна из конституционных основ, относящаяся к конституционно-правовому статусу государства, предполагающая конституционное гарантирование экономических и социальных прав и свобод человека и гражданина и соответствующие обязанности государства. Консти-туирование социального государства — это закономерность, вызванная качественными изменениями в общественном бытии, которые сопровождаются уточнением государственных функций. Как результат развития цивилизации, социальное государство получает широкое распространение, в том числе получая признание в основных законах многих государств. Социальное — это государство, политика и деятельность которого направлены на создание реальных стандартов материального благосостояния, здравоохранения, образования, а в конечном счете — на минимизацию фактического социально-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
го неравенства, создание общесоциальной системы защиты населения. Социальным, в самом его общем виде, является государство, которое обязано и фактически занято социальным обслуживанием населения. Оно регулирует условия общественной солидарности. В принципе назначением социального государства является воплощение в реальной жизни идей социальной справедливости и равенства.
Конституционная доктрина исходит из того, что социальное государство представляет собой государство с социально ориентированной экономикой, создающее фактические и юридические условия, обеспечивающие достойную жизнь и свободное развитие человека, осуществляющее комплекс мер по поддержанию социально неимущих групп населения. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 7) социальное государство есть принцип, или социальная основа конституционного строя России, означающая что государство возлагает на себя обязательства гарантировать закрепленные в Конституции РФ социально-экономические и культурные права граждан и в этой связи осуществлять активную социальную политику: обеспечивать охрану труда и здоровья, устанавливать гарантированный минимум оплаты труда, оказывать государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства, развивать систему социальных служб, осуществлять иные меры в социальной сфере9.
Полицейское государство — это государство патерналистское, сферами деятельности которого выступают все области общественной жизни. Соответственно диапазон его активности, осуществляемые им функции носят достаточно обширный характер. Это обстоятельство объективно влияет на объем свободы граждан, поскольку «чем значительнее объем и шире диапазон действия государственной власти, тем меньшей свободой располагают индивиды и их объединения» (В. Гумбольдт). Назойливая опека над подданными — одна из титульных характеристик патерналистского (полицейского) государства. Заявляемая цель такого государства состоит в достижении «народного благоденствия», «народного счастья». Известны слова Фридриха Великого: «Народу, как больному ребенку, следует указывать, что ему есть и пить». По мнению российских мыслителей, «регулярное государство», взяв на себя функции опеки и попечительства по
отношению к обществу, в свою очередь, стало активно пропагандировать и распространять идеи полицеизма... Государственное попечительство стало рассматриваться как «благо» и обязанность властей перед обществом (народом). Патернализм, порождая иждивенческие настроения в обществе и приучая его к пассивному выжиданию, ослаблял и парализовывал самостоятельную энергию частных лиц, вносил однообразие в проявление общественной и умственной деятельности, и этим подрывал жизненные силы нации и государства10.
Как следует из отмеченного, между социальным и полицейским государством существуют различия принципиального свойства и никакое сближение между ними невозможно. Социальная политика современного государства должна учитывать это обстоятельство; подмена социальной деятельности государства государственным патернализмом чревата серъезными последствиями, в том числе для реализации социальных прав граждан, в конечном счете, создает риски государственному единству, способствует не единению, а напротив, разобщению нации, дезинтеграции общества.
Полицейское и эффективное государство. Длительное время даже либеральная философско-правовая мысль рассматривала полицейское государство как инструмент успешного развития общества. Так, в Германии философ Гегель, в России государствовед Б.Н. Чичерин поставили в тесную связь эти понятия, указав, что правовое государство и гражданское общество не смогут чувствовать себя нормально без эффективно действующего, но подчиненного закону полицейского аппарата11. В новейшей литературе, в среде политиков также наблюдается смешение полицейского и имеющего распространение в политической практике феномена эффективного государства.
На первый взгляд, полицейское государство добивается поставленных целей, пусть и с использованием силового инструментария. Однако, его нельзя квалифицировать государством эффектив-ным12, имеющим рациональную организацию, качественное законодательство и правоприменение. Полицейское государство обладает разветвленным (значительным по численности персонала) аппаратом управления и армией служащих, имеющих тенденцию к росту. Громоздкость аппарата полицей-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
ского государства вполне объяснима: чем большим является вторжение государства в общественную жизнь (в экономику, науку, культуру, здравоохранение, искусство), тем большее число функций (объективно не присущих) такое государство вынуждено осуществлять; соответственно, неоправданно растет численность персонала (служащих). «Забота» полицейского государства о благе общества («общей пользе») превращается в тяжелое для него бремя: растут число и размер налогов (очевидно, в той пропорции, в какой растет численность персонала государственного аппарата), значительный объем бюджета страны расходуется на содержание аппарата страны и пр. Полицейское государство — это, следовательно, обуза для самого общества, его «оковы».
К титульным характеристикам полицейского государства относят многопредметность административной деятельности, детальную, до мелочей, регламентацию всех сторон общественной жизни, Все, что важно для государства, входит в орбиту административной деятельности и не может быть предоставлено свободному усмотрению и самостоятельности индивида. Государство полицейское стремилось стать эффективной организацией управления всем обществом. Однако, методология и технология «успешного государства» были явно неэффективными. Отсюда особое внимание уделялось всеобъемлющей регламентации деятельности каждого бюрократа и казенного места. Жесткий порядок делопроизводства и взаимоотношений между органами власти в идеологии полицейской государственности рассматривался как единственный способ достижения регулярности, а следовательно, максимальной эффективности в управлении. Современный американский историк камерализма (теории, фетишизирующей полицейское государство) Андре Уэйкфилд полицейское государство квалифицирует как «беспорядочное (а точнее: разупоря-доченное, лишенное порядка) полицейское государство»13. Особенность правопорядка полицейского государства — стремление урегулировать все аспекты жизни каждого подданного или корпорации. При этом даже в отраслях управления традиционной доминанты частной инициативы — торговля, мелкотоварное производство вводятся четкие государственные правила-предписания обязательных ор-
ганизационно-правовых форм субъектов, способов производства и сбыта, условий купли-продажи от мелочных изделий до оптовых партий14.
Избыточность функций (соответствующая ей многопредметность деятельности), с одной стороны, и объективная невозможность их реализации вследствие ограниченности ресурсов, — с другой, детерминируют асимметрию структуры полицейского государства: всякое полицейское государство отличается чрезмерной, в сравнении с регулятивно-управленческими структурами, силовой направленностью: армия, полиция, разведка, тюрьмы, иные силовые структуры занимают привилегированное положение в аппарате государства. При этом очень часто на силовые структуры государство возлагает выполнение функций, которые не обусловлены природой государственных организаций (решение экономических, социальных и других проблем)15. В частности, наполнение государственного бюджета для такого государства не означает необходимости рационализации экономической деятельности, создания наиболее благоприятных и защищенных авторитетом государства благоприятных условий для инвестиций в промышленность, строительство, развитие высокоточных технологий, создание льготных условий для развития малого и среднего бизнеса; в реализации эффективной экономической политики отдается предпочтение преимущественно использованию не отвечающих требованию конституционности фискальным мерам — увеличению налогов и сборов, жесткому администрированию таможенной политики и т.п., что, в свою очередь, возлагает дополнительное бремя для налогоплательщика.
Полицейское и правовое государства. Суть полицейского государства в его противоположности государству правовому — реальной функциониру-щей демократической системе публичной власти; правовое государство: отрицает полицейское государство, есть принципиально новое качество государства. Организация власти в полицейском государстве не приемлет принципы конституционного правления: разделение властей и соответствующая ему система «сдержек» и «противовесов» либо не признается, либо же имитирует такую организацию, в действительности концентрируя власть на одном полюсе. Характерно и неконституционное отношение публичных властей к принципу народовла-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
стия в том случае, если формально-юридически он декретирован. Отчуждение личности от власти и укоренившийся взгляд на нее как на объект власти, ограниченный характер непосредственных форм волеизъявления либо же их декоративный характер, игнорирование гражданского контроля над публичными интересами — типологические признаки такого отношения. В полицейском государстве власть, отличаясь надзаконным и внезаконным характером, находится вне контроля населения, напротив, частные лица, их объединения находятся в полной зависимости от дискреции публичной администрации. Если правовое государство устанавливает контроль над преступностью, то полицейское государство в форме полицейского надзора и опеки устанавливает жесткий контроль в отношении всего населения страны, в тоталитарных разновидностях такого государства устанавливается репрессивный контроль в отношении граждан и их объединений.
В условиях полицейского государства взаимоотношения личности и государства носят «секундар-ный», односторонний характер: государство возлагает на индивидов обширный круг обязанностей, не обременяя себя какими-либо обязательствами или игнорируя их в том случае, если они конституционно установлены. Права и свободы личности носят декларативный характер и не обеспечиваются со стороны государства необходимыми механизмами их реализации; распространенной является практика их незаконного ограничения, или умаления. Если исторически полицейское государство связано с уровнем развития политических свобод в стране, предопределено (или рождено) им, можно сказать, что существует некий закон соотношения политической свободы и степени трансформации полицейского государства: сопряженное с умалением ограничение политических свобод одновременно означает усиление полицейских начал государства; напротив, расширение нормативного объема прав и свобод, некоторое усиление их гарантий (Россия периода принятия первой Конституции 23 апреля 1906 г., Германия после принятия Веймарской Конституции 1919 г.) цивилизует полицейское государство.
Полицейское государство характеризуется специфическим отношением к праву, правовому регулированию в целом; государство, государственная власть становится единственным источником
(«производителем», «нормодателем») права, а нормативный правовой акт вследствие этого — важнейшей формой (источником) действующего права; санкции (принуждение) признаются приоритетным средством обеспечения действия правовых норм. Значительный пласт общественных отношений регулируется не с помощью закона (общих норм), а посредством индивидуальных команд и приказов. По этой причине сфера правового регулирования характеризуется мелочной опекой и зарегулирован-ностью. Сферы действия права в условиях полицейской государственности локализуются, вследствие чего право действует исключительно на локальном уровне. Фетишизация средств регулирования, безудержная вера в возможности обеспечения эффективного управления посредством «добрых законов» порождает желания законодателя дать предписания субъектам регулируемых отношений на все случаи жизни. Абсолютизируется роль охранительно-принудительных мер, которые признаются «панацеей от всех бед», напротив, значение регулятивного потенциала права намеренно снижено. В последнем случае приоритетными способами регулирования становятся позитивные обязывания; в механизме государственного регулирования соотношение используемых нормотворческими органами запретов и дозволений таково, что доминируют первые.
Своеобразными для каждого из этих государств являются структуры права, соотношение: между регулятивными и охранительными их составляющими; дозволительных и разрешительных типов регулирования; позитивного поощрения и негативных стимулов правового поведения и деятельности и др. Отсюда между правовым и полицейским государством — дистанция огромных размеров, преодоление которой обычным эволюционным способом оказывается невозможным.
Полицейское государство рождает особую среду жизнедеятельности людей16. Страх, растерянность и так называемый «синдром тревожного ожидания» становятся характерными как для общества в целом, так и для каждого отдельного человека.
Таким образом, применительно к современным условиям полицейское государство не является социально оправданной формой организации публичной власти. Господствующий в специальной литературе взгляд, основанный на сделанных
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
в работах дореволюционных юристов (в основном полицеистов и государствоведов) вывод, согласно которому якобы «полицейское государство подготовило почву для правового государства», нельзя признать истинным. В контексте доктрины конституционализма правовое государство, напротив, является отрицанием тех характеристик, которые органично присущи государству полицейскому. Правовое государство основывается на верховенстве закона, соответственно в механизме правотворчества законодательная деятельность является приоритетной, закон, удельный вес законов в правовой системе значительный; полицейское государство может формально провозглашать верховенство закона, но в реальной юридической политике отдает предпочтение доминирующим подзаконным актам. Позитивистский тип правопонимания формирует официальную правовую идеологию и служит вектором правовой политики полицейского государства; идеология правового государства основывается на социогуманитарном правопонимании.
Таким образом, современное государство — это демократическое социально-правовое и эффективное государство, связанное правом, правами и свободами человека, основами конституционного строя и действующее эффективно, использующее для достижения конституционно поставленных целей исключительно цивилизованные (правовые) средства. Правовое государство основывается на идеологии, применительно к современной России концентрированно выраженной в конституционной формуле: «Человек, его права и свободы признаются высшей ценностью» (ст. 2 Конституции), «права и свободы человека и гражданина выражают смысл и содержание деятельности законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием» (ст. 18 Конституции). Соответствие организации и деятельности современного Российского государства, всей системы публичной власти, качества ее персонала этой генеральной конституционной формуле, собственно говоря, и есть главная «прививка» (конституционная гарантия) от возрождения полицейского государства в каком-либо из возможных его проявлений, что специально прозвучало в Послании Президента РФ 3 декабря 2015 г.
Декретируемая полицейским государством прогрессивная идея «общей пользы» носит иммитаци-
онный характер, противоречит его смыслу, вследствие чего отчуждается массовым правосознанием, ибо, как справедливо заметил Б.А. Кистяковский, «всякое полицейское государство естественно и в силу внутренней необходимости всегда приводит к анархии... Ни правопорядок, ни государственный строй не могут быть долговечны, если они не находят себе опоры в общественном правосознании»17. Понятно, что идеология государства должна иметь реальное обоснование в его деятельности, рождающей доверие населения к власти и государственным институтам.
В отличие от современного демократического правового государства, генетически связанного с обеспечением действия права, прав и свобод и в силу этого признанием его в качестве одной из важнейших конституционных ценностей, полицейское государство существует в той конкретно-исторической среде, в которой отсутствуют устойчивые политические и правовые традиции, что, в свою очередь, стимулирует (точнее сказать, провоцирует) действия властных структур на использование неоправданно жестких, т.е полицейских, методов, а граждан и их объединения вынуждает действовать в обход закона. При этом такие действия представляют обычную для такого государства практику деятельности властных структур и граждан. В современных условиях неправовые действия государственных структур, граждан возможны, однако они не принимают характера явления. Отсутствие устойчивых политических и правовых традиций — это тот вакуум, который объективно вводит государство и его структуры в особый режим функционирования.. Экономическая, социальная деятельность государства, борьба с преступностью и др. — на всем этом лежит отпечаток полицейской природы государства18. С этой точки зрения полицейское государство характеризуется не только тем, что оно делает, но, главным образом, тем, как оно это делает.
Вместе с тем, конечно, следует помнить, что полицейское государство не кануло в Лету. При определенных социально-экономических, политических и иных обстоятельствах, очевидно, вполне возможно его возрождение, пусть даже и в своеобразных (может быть, причудливых) формах. Гипотетически можно предположить, что полицейское государство может предлагаться как альтернатива для разре-
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
шения острых межнациональных, миграционных проблем, как наиболее радикальный инструмент борьбы с преступностью, и иными угрозами современному обществу. Присущий государственно-правовой ментальности тех стран, где взгляд на «голую» силу (насилие) воспринимается как способ чудодейственного решения государством самых сложных социальных, экономических, политических и иных задач, создает благоприятную почву для «преобразования» государства в Левиафана.
1 Обоснование и описание конструкции сильного государства см.: ЧервонюкВ.И. Теория государства и права. Учебник для вузов. M.: ИНФРА-M, 2006. С. 214—217.
2 См.: Бади Б., Бирнбаум П. Переосмысление социологии государства. // Mеждунaродный журнал социальных паук. 1994. № 4. С. 12—13.
3 Слабая властная система создает благоприятную почву для произвола со стороны госорганов и чиновников и, соответственно, для коррупции и мздоимства. Ф. Бем, известный на Западе представитель социального рыночного хозяйства, не без оснований называл государство, поддающееся давлению отдельных заинтересованных групп в ущерб другим интересам «слабым». По его мнению, когда государство стоит над законом, неизбежно наступает «дикая феодализация», в условиях которой правительству становится практически невозможно править «нейтрально». Результатом оказывается «слабое», во все вмешивающееся государство, которое станет игрушкой в руках организованных групп интересов, ручное государство с необычайно хорошими социальными намерениями» (Беф Ф. Свобода конкуренции и свобода картелей // Концепция хозяйственного порядка: Учение ордолиберализма. M., 1977. С. 299).
4 См.: Апрасидзе ДБюрократическо-патримониальное государство в Грузии: новые шансы после «Революции роз» // Центральная Азия и Кавказ. 2004. 1. С. 48—55; см. также: Бо-чанов М.А. «Цветные революции» как фактор трансформации внешнеполитических стратегий государств на постсоветском пространстве: Автореф. дис. ... капд. полит. паук. M., 2009.
5 См.: Migdal J.S. Strong Sozieties and Weak States. State-cociety Ralations and State Carabilities in Third World,. Princeton, 1998. P. 214—236.
6 Erdman G. Neopatrimonialer Herschaft — oder, Warum es in Afrika so viele Hybridregime gibt // Demokratie und Staatlichkeit | Petra Bendel u.a. (Hrsg). Opladen, 2003/ S. 334—337.
7 См.: Путин В.В. Mbi пе имеем права быть уязвимыми: Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. 2015. 4 декабря. № 275 (6846). С. 2.
8 В зарубежной литературе такое государство обозначают «ночным кошмаром» анархии (Kunkel B. Dystopia and the End of Politics // Dissent. 2008, Fall. Vol. 55. № 4. P. 89—98. P. 90), а его крайние проявления связывают с «инвазивным (захватническое) государством» (Brettschneider C.L. When the State Speaks, what Should it Say? How Democracies Can Protect Expression and Promote Equality. Princeton (New Jersey, USA): Princeton University Press, 2012. 216 p. P. 10—11).
Отмеченная проблема отнюдь не является исключительно российской. Так, из компетентных источников следует, что если в США в 1994 г. мепее чем в 1% контактов с гражданами полиция применяла силу, а в 2008 г. уже примерно в 1,4% случаев зафиксировано применение силы или угрозы, что статистически пе отличается от данных в 2002 г. (1,5%) и 2005 (1,6%), то уже в 2011 г. в 2,5% контактов между полицейскими и гражданами зафиксировано применение силы (см.: Durose, Eith, 2011;
International Association of Chiefs of Police, 2011 // Цит. по: Сер-гевнин В.А. Использование сотрудниками правоохранительных органов США силы: нормативная база и практика применения // История государства и права. 2015. № 12).
9 О конструкции социального правового государства см.: Червонюк В.И. Червонюк В.И. Конституционное право России : Общая и Особенная части: Учебник для магистрантов. 2-е изд., пересм., перераб. и доп. / В.И. Червонюк [Текст; Электронная версия]. М.: ИРЭ 2015. С. 345—349.
10 См.: Лубский Р.А. Российская государственность как социальная реальность: методология многомерного исследования, типы, специфика развития: автореф. дис. ... д-ра филос. наук. Ростов-на-Дону, 2015.
11 См.: Моль Р. Наука полиции по началам юридического государства. С. 7 15; Гегель Г.Ф. Философия права. М. С. 293; Чичерин Б.Н. История политических учений. М., 4.4. XIX век. М., 1877. С. 587—588.
12 Концептуальный анализ категории «эффективное государство» представлен автором в работе: Червонюк В.И. Публично-правовая ответственность в современном праве и эффективное государство / В.И. Червонюк [Текст; Электронная версия]. М.: ИРЭ 2015. 512 с.
13 WeakfieldA. The disordered police state. Chicago: The University of Chicago Press, 2009.
14 Медведев В.В. Формирование и эволюция полицейского государства в России (XVIII — первая половина XIX вв.): автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2009.
15 См.: Червонюк В.И. Конституционный статус вооруженных сил и полиции в зарубежных странах // Конституционное право зарубежных стран. 2-е изд., обновл. и доп. М., 2011. С. 217—226; Червонюк В.И. Конституционное право зарубежных стран зарубежных государств: учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» / В.И. Червонюк, К.К. Гасанов, Е.Н. Хазов. М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 45—46, 72—76, 101—103, 127—129, 151—154, 187— 188, 226, 247—248, 291—293, 320—321,357—360, 410—411, 449—451.
16 Правовая политика полицейского государства сводилась к консервации культурных, политических, идеологических ценностей. Борьба с инакомыслием и гарантии благочиния оказываются приоритетными направлениями полицейской деятельности. Повсеместно организованные органы городской и сельской полиции пресекали любые проявления вольнодумства во всех сферах общественной жизни. Контрольные функции все отчетливее концентрировались в руках государственных структур, что создавало трещину между государством и обществом. Все очевиднее становилась разница целей общественного и казенного развития (Медведев В. В. Формирование и эволюция полицейского государства в России (XVIII — первая половина XIX вв.): автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2009).
17 Однако, известно, что в массовом сознании (деформированном правосознании) россиян глубоко укоренилась вера во всесилие полицейского ресурса государства при решении любых, сколько-нибудь значимых публичных проблем. Вера в сильного царя в Российской империи, Сталина — в современной России, можно сказать, титульное свойство российской политико-правовой ментальности.
18 В истории Российской империи известен период приобщения страны к европейским культурным ценностям: просветительская функция государства осуществлялась посредством запретительных мер и позитивных обязываний. Претворение в жизнь юридических велений вызвало понятные протесты и недоумение в обществе, а выстроенная законодателем в данной сфере громоздкая система контроля за законностью, обеспеченная внушительными санкциями не достигла желаемого результата — перевоспитание подданных, напротив, обернулось эффектом бумеранга: вызвало в разных слоях общества протесты и полное их неприятие и отторжение.
