CC BY
122
8.4. ПРОБЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕНОВАЦИИ В Г. МОСКВЕ
Акаёмова Нина Васильевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры экономики и управления недвижимым имуществом
Место работы: Государственный Университет Правосудия
Чейшвили Манана Зурабовна, Адвокат, член Московской коллегии адвокатов «ИнтерполКриминалЦентр» Место работы: Московская коллегия адвокатов «ИнтерполКриминалЦентр»
Аннотация: данная статья посвящена пробелам и проблемам правового регулирования гарантий прав граждан и иных собственников жилых помещений в многоквартирных домах, вошедших в программу реновации, при замещении объектов, находящихся в их собственности или пользовании.
В статье исследуются спорные вопросы правового регулирования гарантий прав собственников и пользователей жилого помещения при реновации в г. Москве, а также проблемы определения волеизъявления гражданина на равноценную замену объекта жилого назначения, определения размера денежного возмещения, проблемы равноценности объектов в сносимых домах и вновь построенных.
Анализ законодательства о реновации свидетельствует о наличии существенных пробелов и противоречий в правовом регулировании, устранение которых возможно посредством отдельной регламентации порядка реализации положений закона через подзаконные акты и устранение противоречий путем внесения изменений.
Ключевые слова: реновация, жилое помещение, многоквартирный дом, право собственности, денежное возмещение, равноценная замена, рыночная стоимость.
GAPS IN LEGAL REGULATION OF RENOVATION IN MOSCOW
Akayomova Nina V., PhD at law. Position: Associate professor. Department: Economics and Realty Management chair Work place: Russian state University of Justice
Cheyshvili Manana Z., position: Lawyer
Work place: «InterpolCriminalCenter» Moscow lawyers' bar
Annotation: This article is devoted to the gaps and problems of legal regulation of rights guarantees of citizens and other owners of residential premises in multiquarry houses, included in the renovation program, with the replacement of objects that are in their ownership or use.
The article explores the controversial issues of the legal regulation of owners and users of residential premises rights guarantees during renovation in Moscow, as well as the problems of determining the will of a citizen for an equivalent replacement of a residential purpose, determining the amount of monetary compensation, the problem of equivalence of objects in demolished homes and newly built ones.
An analysis of the renovation law proves that there are significant gaps and contradictions in the legal regulation, which can be eliminated through a separate regulation of law implementing provision methods through sublegislative acts and the elimination of contradictions by making changes.
Keywords: renovation, residential premises, multiquarry house, ownership right, monetary compensation, market price.
С 2017 года в г.Москве начался процесс реновации. Что такое «реновация» - такое популярное слово среди жителей Москвы и юристов по жилищным вопросам? Это 5144 многоквартирных дома, которые будут снесены, более 350 тыс. квартир, в которых проживает более одного миллиона москвичей, чьи права на квартиры в снесенных домах будут аннулированы, и чьи права в новых квартирах должны быть оформлены в порядке, который на сегодня пока не установлен.
Реновация - это совокупность мероприятий, направленных на обновление среды жизнедеятельности и создание благоприятных условий проживания граждан, общественного пространства в целях предотвращения роста аварийного жилищ-
ного фонда в городе Москве, обеспечения развития жилых территорий и их благоустройства.
Правительством Москвы была принята Программа реновации1, рассчитанная до 2032 года, что позволит устранить накопленный за последние десятилетия дисбаланс развития городской среды и не допустить массового появления в ближайшие 10-15 лет аварийного жилищного фонда в городе Москве.
1 Постановление Правительства Москвы от 01.08.2017 № 497-ПП (ред. от 12.12.2017) «О Программе реновации жилищного фонда в городе Москве»
Акаёмова Н. В., Чейшвили М. З.
ПРОБЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕНОВАЦИИ В Г. МОСКВЕ
Кроме того, в целях реализации программы реновации и, учитывая особенности этого процесса, которым предусмотрено замещение одного объекта собственности или пользования, создание новых объектов прав и ряд других, Федеральным законом от 01 июля 2017 года2 внесены изменения в ряд законодательных актов3. Также к правовым основам реновации относится Закон г.Москвы от 17 мая 2017 года о гарантиях субъектам реновации их прав4.
Правовую основу обеспечения дополнительных гарантий жилищных и имущественных прав физических и юридических лиц при осуществлении реновации составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, Гражданский кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, иные федеральные законы и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, настоящий Закон и иные нормативные правовые акты города Москвы5.
Одним из основополагающих принципов реновации является предоставление собственникам и нанимателям жилых помещений предварительного и равноценного возмещения. Для целей реализации указанного принципа нормативно-правовой базой реновации предусмотрена возможность реализации указанного права двумя способами, один из которых, в свою очередь, реализуется в двух формах:
- предоставление взамен освобождаемого жилого помещения равнозначного жилого помещения;
- предоставление взамен освобождаемого жилого помещения равноценного возмещения в денежной или натуральной формах.
2 Федеральный закон от 01.07.2017 № 141-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования отдельных правоотношений в целях реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве»
3 Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1 (ред. от 31.12.2017) «О статусе столицы Российской Федерации», Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О пожарной безопасности», Федеральный закон от 16.07.1998 № 102-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об ипотеке (залоге недвижимости)», Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 18.04.2018) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», «Земельный кодекс Российской Федерации» от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 31.12.2017), Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О техническом регулировании», Федеральный закон от 11.11.2003 № 152-ФЗ (ред. от 25.11.2017) «Об ипотечных ценных бумагах», Федеральный закон от 29.12.2004 № 189-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «О введении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ (ред. от 28.02.2018) «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации», Федеральный закон от 30.12.2004 № 214-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 22.07.2008 № 159-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ (ред. от 03.04.2018) «О государственной регистрации недвижимости»
4 Закон г. Москвы от 17.05.2017 № 14 «О дополнительных гарантиях жилищных и имущественных прав физических и юридических лиц при осуществлении реновации жилищного фонда в городе Москве»
5 Ст.2 Закон г. Москвы от 17.05.2017 № 14 «О дополнительных гаран-
тиях жилищных и имущественных прав физических и юридических лиц
при осуществлении реновации жилищного фонда в городе Москве»
За исключением предусмотренных законодательством случаев, а именно, наличие прав несовершеннолетних физических лиц в отношении объекта, подлежащего изъятию, наличие обременений объекта недвижимости, подлежащего изъятию, выбор способа реализации права на получение предварительного и равноценного возмещения производится субъектом, чье жилое помещение подлежит освобождению и передаче в собственность г. Москве, свободно без каких-либо ограничений.
Во избежание затягивания процесса, вопрос о выборе способа должен быть разрешен соответствующим субъектом в предусмотренные законом сроки.
В общем, такое регулирование правового положения собственников и пользователей жилых помещений, подлежащих изъятию, можно было бы назвать достаточной и справедливой, если бы предусмотренная система гарантий не являлась в большей части декларативной и, по сути, не обеспеченной ни определенным нормативным порядком исполнения, ни судебной защитой. Надо отметить, что одновременно, в таком регулировании прослеживается определенное противоречие с положениями Гражданского Кодекса.
Анализ специального нормативно-правового регулирования реновации в г. Москве показал, что достаточно определенно регулирует лишь одну гарантию, которая в случае несогласия с таким способом обеспечения права собственниками или пользования жилого помещения превращается не в право и способ его обеспечения, а в обязанность собственника или пользователя принять объект - это предоставление равнозначного жилого помещения. Оставшийся способ - равноценное возмещение, денежное или натуральное - не определен ни по порядку реализации, ни по возможности защиты. Область правовой неопределенности правового регулирования гарантий прав собственников и пользователей жилого помещения можно обозначить как «проблему определения волеизъявления, проблему определения размера денежного возмещения, проблему равноценного объекта».
Законодательство о реновации не предусматривает порядка урегулирования вопроса волеизъявления на способ замещения объектов жилищных прав в случае, когда имеет место совместная собственность, и собственники не имеют единой позиции по вопросу выбора формы замещения. При этом каждый из собственников может реализовать свое право на выбор способа возмещения , и этот выбор может не совпадать.
Видится также противоречие в положении Закона г.Москвы о статусе столицы6 положениям Гражданского Кодекса в части положений о наследовании7. Так, принятое наследство принадлежит наследнику с момента открытия наследства смертью наследодателя , независимо от момента фактического принятия и государственной регистрации. При этом законодательство о реновации лишает такого субъекта права выбора способа замещения изымаемого объекта недвижимости, предоставляя право на выбор доверительному управляющему, назначаемому нотариусом.
Другой вопрос, также оставшийся за пределами оспаривания - это размер возмещения в денежной форме. Учитывая положения законодательства о том, что проект договора подготавливает город Москва в лице уполномоченных органов, то и
6 Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1 (ред. от 31.12.2017) «О статусе столицы Российской Федерации», ст.7.3
7 «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть третья)» от 26.11.2001 № 146-ФЗ (ред. от 28.03.2017), ст.1152
стоимость возмещения в денежной форме будет определяться этим субъектом. В данном случае речь идет об оценке, которая должна производиться независимыми оценщиками, а будет производиться оценщиками, предоставляющими свои услуги на основании муниципального контракта с городом Москвой. При этом законодательство реновации не предусматривает возможности оспаривания цены договора, например, через урегулирование разногласий, а устанавливает предельные сроки по истечении которых не подписанный договор квалифицируется, как незаключенный и влечет опять же специально предусмотренные последствия прямо определенный в законе исчерпывающим образом - незаключение договора в течение 90 дней является основанием для обращения в суд с иском с требованием одновременно о понуждении указанного собственника жилого помещения к заключению договора, предусматривающего переход права собственности на жилое помещение, об освобождении жилого помещения в многоквартирном доме, включенном в программу реновации, и о передаче его в собственность города Москвы, а также о государственной регистрации перехода права собственности на соответствующее жилое помещение.
Юридическая конструкция правовой нормы свидетельствует о том, что законодатель скорее вывел отношения, связанные с реновацией, из общего поля способов защиты прав, предусмотренных Гражданским Кодексом, отдельно и специально, обозначив ее в общегражданском смысле, только как уклонение от заключения соответствующего договора, и проигнорировав тот факт, что незаключение договора не во всех случаях является уклонением, а, зачастую, является следствием разногласий при определении условий договора. Таким образом, в настоящий момент во всех случаях, когда стороны не смогли договориться в течение 90 дней , - закон предусматривает одно последствие - понуждение к заключению договора, но не урегулирование разногласий.
Между тем представляется правильным с точки зрения соблюдения прав собственников объектов недвижимого имущества, а также положений Гражданского Кодекса РФ, возможность разрешения преддоговорного спора в судебном порядке рассмотрения разногласий. Например, по аналогии правовое регулирование и сложившаяся практика по применению Федерального закона о выкупе имущества субъектами малого и среднего предпринимательства8, предусматривают возможность урегулирования в судебном порядке разногласий по представленному проекту договора.
Можно предположить, что существует иной способ защиты -это использование права на оспаривание сведений, содержащихся в отчете об оценке9, однако, законодательство не предусматривает обязанность уполномоченного органа предоставить такой отчет гражданину для ознакомления. Таким образом, права граждан, чье жилое помещение подлежит передаче в связи с реновацией, в части избрания в качестве способа возмещения денежную выплату, так как фактически
8 Федеральный закон от 22.07.2008 № 159-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
9 Федеральный закон от 29.07.1998 № 1Э5-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об оценочной деятельности в Российской Федерации», ст.13
отсутствует возможность оспаривания ее размера в связи с недостоверностью.
Еще один вопрос, оставшийся за пределами правового регулирования порядка его реализации, касается такого способа возмещения, как предоставление равноценного объекта, взамен изымаемого жилого помещения и граждане, которые изберут такой способ реализации своего права фактически будут делать выбор вслепую и без права его изменения в случае, если предложенный равноценный объект таковым по мнению гражданина не является. В данном случае представляется правильным предварительное ознакомление с возможным перечнем иного равноценного предоставления в натуральной форме до выбора гражданином способа замещения своей недвижимости. Между тем действующее законодательство о реновации такого порядка не предусматривает.
Кроме того, стоит выделить еще одну проблему, заключающуюся, по своей сути, в том, что можно назвать «социальным неравенством» по отношению к большинству граждан Москвы, чьи дома не попали в программу реновации, а именно, в возможности повторного участия в приватизации, если следовать буквальному толкованию специального нормативно-правового регулирования реновации в г. Москве.
Так, Закон г. Москвы о статусе столицы предусматривает возможность получения на праве собственности жилого помещения, предоставляемого взамен изымаемого жилого помещения, находящегося в найме у граждан вне зависимости от использования права на приватизацию.
Анализ законодательства о реновации свидетельствует о наличии существенных пробелов и противоречий в правовом регулировании, устранение которых возможно посредством отдельной регламентации порядка реализации положений закона через подзаконные акты и устранение противоречий путем внесения изменений. Игнорирование же поднятых вопросов будет свидетельствовать об отсутствии реальной возможности реализовать предусмотренные права для граждан, а, следовательно, об отсутствии так называемых гарантий, а также может привести к произвольному, по усмотрению отдельных чиновников, применению его положений и, как следствие, умалению прав граждан, социальной напряженности.
Таким образом, хотелось бы остановиться на следующих выводах и предложениях по внесению изменений в существующее законодательство по реновации.
1. Освещенные вопросы неопределенности правового регулирования или его отсутствия существенны, поскольку составляют основу правового регулирования реновации, являющейся способом изъятия имущества в пользу муниципального образования. Именно обеспечение гарантий справедливости и четкого следования закону может быть противопоставлено изъятию собственного имущества граждан, а равно прекращения права пользования для муниципального жилья. Поскольку под обеспечением понимается фактическая возможность реализации прав, то законодательство о реновации, затрагивающее столь важные вопросы конституционных прав граждан -право собственности, право на жилище - должно быть предельно ясным, разумно сбалансированным и соответствующим основному закону страны - Конституции РФ, а также нормативно-правовым актам большей юридической силы.
2. При этом наиболее сложным с точки зрения правового регулирования представляются вопросы о выборе способа замещения взамен изымаемой собственности при наличии нескольких собственников. Так, регулирование вопроса выбора
Акаёмова Н. В., Чейшвили М. З.
ПРОБЕЛЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ РЕНОВАЦИИ В Г. МОСКВЕ
способа замещения в таких ситуациях демократическим способом - условно, посредством голосования иного способа выявления воли каждого собственника и, учитывая воли большинства - представляется сомнительным, поскольку право каждого собственника должно защищается равным образом. В то же время возникает проблема учета голосов - по количеству собственников или по доле в праве; проблема учета мнения собственника, не выразившего свою волю голосованием; организация такого голосования или иного способа сбора волеизъявления собственников. Идеальной конструкцией, способной разрешить вопрос с соблюдением прав всех субъектов правоотношения представляется правовое регулирование, предоставляющее возможность каждому собственнику индивидуально определиться со способом замещения изымаемой
доли и это положение должно быть прямо указано в ст.7.3
10
Закона г. Москвы о статусе столицы .
3. Кроме того, порядок предоставления возмещения сособ-ственникам, выбравшим разные способы реализации своих прав, должен быть урегулирован на уровне подзаконного нормативно-правового акта, которым должны быть предусмотрены варианты получения возмещения в натуральной форме с доплатой, если на долю собственника приходится часть жилого помещения, подлежащего изъятию, не соответствующая по размерам предоставляемому жилому помещению, а также порядок определения размера доплаты.
4. Относительно вопроса о возможности оспаривания достоверности величины рыночной стоимости, подлежащей выплате при выборе способа возмещения в виде денежного эквивалента, полагаем необходимым привести эти положения Закона г. Москвы о статусе столицы в соответствии с положения Гражданского Кодекса РФ, предусмотрев право на рассмотрения разногласий по условиям договора в порядке преддоговорного спора в суде11, исключив в качестве единственного последствия - заключение договора на предоставление равноценного жилого помещения. Кроме того, собственнику в обязательном порядке должен быть предоставлен отчет о величине рыночной стоимости для того, чтобы собственник мог реализовать свои права на оспаривание. Это положение должно по нашему мнению быть предусмотрено в подзаконном нормативно-правовом акте, определяющим реализацию гарантий, который упомянут выше.
Этим же нормативно-правовым актом должен быть предусмотрен порядок и сроки утверждения органами власти перечня для целей реализации способа возмещения в виде предоставления равноценного жилого помещения, который должен включать предварительное, до решения вопроса о реализации такого способа возмещения, право собственников жилого помещения на ознакомление с ним и достаточное время для принятия решения о получении возмещения взамен изымаемого помещения иного равноценного жилого помещения.
5. Вопросы выбора способа возмещения в случае, если «реновационные» отношения связаны с наследованием, не должны оставаться на усмотрение доверительного управляющего, даже в случае, если между наследниками имеется спор или их круг не определен. «Реновационные» отношения не могут
10 Закон РФ от 15.04.1993 № 4802-1 (ред. от 31.12.2017) «О статусе столицы Российской Федерации», ст.7.3
11 «Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая)» от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 23.05.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 03.06.2018), ст.ст.445, 446
иметь преимущества перед отношениями собственности, в связи с чем представляется правильным исключение этого положения из Закона г. Москвы о статусе столицы с предоставлением права на решения вопроса о выборе способа возмещения наследникам, а в случае спора - после определения круга наследников - в порядке, аналогичном для единоличной собственности или совместной собственности, то есть возможность самостоятельной реализации каждому собственнику право на выбор.
6. Относительно возможности повторного участия в приватизации, как это следует из Закона г. Москвы о статусе столицы, полагаем, что такое положение вступает в явное противоречие с действующим специальным законодательством о приватизации и должно быть исключено, либо предусмотрено в виде возможности возмездной приватизации, то есть выкупу по цене, определяемой в порядке, установленном подзаконным нормативно-правовым актом, о котором упомянут выше по аналогии.
Статья проверена программой «Антиплагиат». Оригинальность 79,71%.
Список литературы:
1. Конституция Российской Федерации.
2. Жилищный кодекс
3. Градостроительный кодекс РФ.
4. Гражданский кодекс РФ.
5. Земельный кодекс РФ.
6. Семейный кодекс РФ.
7. Закон г. Москвы от 17.05.2017 № 14 «О дополнительных гарантиях жилищных и имущественных прав физических и юридических лиц при осуществлении реновации жилищного фонда в городе Москве».
8. Федеральный закон от 29.07.1998 № 135-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «Об оценочной деятельности в Российской».
9. Федеральный закон от 22.07.2008 № 159-ФЗ (ред. от 01.07.2017) «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
10. Федеральный закон от 01.07.2017 № 141-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации «О статусе столицы Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления особенностей регулирования отдельных правоотношений в целях реновации жилищного фонда в субъекте Российской Федерации - городе федерального значения Москве».
11. Федеральный закон от 16.07.1998 № 102-ФЗ (ред. от 31.12.2017) «Об ипотеке (залоге недвижимости)».
12. Федеральный закон от 21.12.1994 № 69-ФЗ (ред. от
29.07.2017) «О пожарной безопасности».
13. Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от
18.04.2018) «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
14. Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ (ред. от 03.04.2018) «О государственной регистрации недвижимости.»
15. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О техническом регулировании».
16. Федеральный закон от 11.11.2003 № 152-ФЗ (ред. от 25.11.2017) «Об ипотечных ценных бумагах».
17. Постановление Правительства Москвы от 01.08.2017 № 497-ПП (ред. от 12.12.2017) «О Программе реновации жилищного фонда в городе Москве.»
РЕЦЕНЗИЯ
на статью «Пробелы правового регулирования реновации в г. Москве» авторов Акаёмовой Н.В, кандидата юридических наук, доцента кафедры экономики и управления недвижимым имуществом Государственного Университета Правосудия иЧейшвилл Мананы Зурабовны, Адвоката, члена Московской коллегии адвокатов «ИнтероолКриминалЦентр» Данная статья посвящена актуальной теме в сфере жилищного права - вопросам, связанным с правовым регулированием реновации в г. Москве, а именно правового регулирования гарантий прав граждан и иных собственников жилых помещений в многоквартирных домах, вошедших в программу реновации, при замещении объектов, находящихся в их собственности или пользовании.
В статье исследуются вопросы правового регулирования гарантий прав собственников и пользователей жилого помещения при реновации в г.Москве, а также проблемы определения волеизъявления гражданина на равноценную замену объекта жилого назначения, определения размера денежного возмещения, проблемы равноценности объектов в сносимых и вновь построенных многоквартирных домах.
Авторы делают вывод о наличии существенных пробелов и противоречий в правовом регулировании реновации в г. Москве, устранение которых возможно посредством внесения изменений в положения Закона о реновации через подзаконные акта, так как затрагиваемые вопросы станут особенно острыми при оформлении прав собственности граждан на замещаемые квартиры в построенных многоквартирных домах.
Таким образом, статья Акаёмовой Н.В. и Чейшвили М.З. посвящена актуальной проблеме, представляет научный интерес, соответствует предъявляемым требованиям и рекомендуется к публикации.
Рецензент:
Кандидат юридических наук, преподаватель кафедры правового обеспечения рыночной экономики Института государственной службы и управления ФГБОУВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»
Отарова К.Г.
