CC BY
214
ПРИВАТИЗАЦИЯ: ПОНЯТИЕ, ТИПОЛОГИЯ И ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
В.А. Шебеко
Кафедра теории и истории государства и права Российский университет дружбы народов Ул. Миклухо-Маклая, 6, 117198 Москва, Россия
В статье рассматривается один из интереснейших процессов становления и развития нового института частной собственности в рамках переходной экономики постсоветского периода. Подробно анализируется типология приватизации, ее сущность и понятие. Учитывается специфика и особенности реализации, характерные для Российской Федерации.
Я рассчитывал, что процесс пойдет намного быстрее...
Даже не представлял себе, как сложны будут проблемы, связанные с приватизацией, и каким упорным будет сопротивление со стороны государственных предприятий.
Вацлав Гавел [1, с. 5]
За время построения демократического общества мы привыкли к деловым отношениям, к частной собственности, к частичной или полной свободе действий на коммерческом поле.
Привыкли мы и к слову «приватизация».
Сейчас уже не для кого не секрет, что с самого начала приватизация в России затевалась на лжи, обмане, красивых посулах и заведомо несбыточных перспективах, которые не сбылись и не могли сбыться в принципе.
Какие же цели, по мнению идеологов перестройки, преследовала приватизация государственного и муниципального имущества? Создание широкого слоя собственников? Повышение эффективности экономики? Повышение наполняемости бюджета за счет продажи госпредприятий?
Более двух веков назад известный английский экономист Адам Смит анализировал преимущества приватизации государственных (коронных) земель и утверждал: «В каждой великой монархии в Европе продажа земель, принадлежащих короне, могла бы принести очень значительную сумму денег. Эта продажа, если принять во внимание покрытие государственных долгов, дала бы значительно больший доход по сравнению с залоговыми операциями... Когда коронные земли станут объектом частной собственности, они в течение нескольких лет будут улучшены и хорошо культивированы» [6, с. 177-178].
Очевидно, что это самый поверхностный и формальный критерий, который позволяет любой акт продажи (передачи) государственного имущества в частные руки в любую историческую эпоху отнести к приватизации.
Реально же мир заговорил о приватизации в современном ее понимании только в конце 1970-х — начале 1980-х гг. Очевидно, что за современным понятием приватизации стоят совсем иные социально-экономические процессы и отношения, чем это имело место в Древнем Египте или Англии XVIII в. Гораздо важнее для понимания современной природы приватизации наличие общего и особенного в развертывании приватизационного процесса.
В 1980-е гг. в целом ряде государств (Центральная и Восточная Европа, Балтия) развернулся процесс приватизации государственной собственности, и к середине 1990-х гг. более восьмидесяти развитых и развивающихся стран приняли национальные программы сокращения государственного сектора и осуществления процесса приватизации. Бесспорным лидером выступила Великобритания (в 1970-1980-х гг.), которая последовательно осуществила приватизацию большей части принадлежавшей государству собственности [7, с. 45].
В современном мире можно выделить, по меньшей мере, два типа приватизации, различие между которыми обусловлено наличием (отсутствием) системных преобразований с точки зрения перехода от одной конкретной системы хозяйства к другой.
Первый тип приватизации связан со структурной перестройкой отношений собственности в пределах существующего социально-экономического уклада: в рамках уже существующей рыночно-конкурентной среды при наличии (доминировании) частного сектора и в ходе поступательного эволюционного развития экономики либо в рамках подавляющего господства государственной собственности и административно-командной системы управления экономикой. В контексте этого процесса (перестройка отношений собственности) практически во всех странах Запада произошла серьезная переоценка места и роли государственной собственности и государственного предпринимательства в экономике, нашедшая свое выражение в процессах приватизации 1980-1990-х гг. Это явление стало характерным не только для большинства стран Западной Европы с традиционно высоким уровнем экономического развития (Англия, Франция), но и для таких стран, как США, Япония, Швейцария, в которых удельный вес государства в масштабах экономики был сравнительно невелик.
Второй тип приватизации связан с распадом мировой социалистической системы и с начавшимися системными преобразованиями в экономике бывших социалистических стран, в первую очередь в России и в странах Восточной Европы. Основное содержание этого процесса составил переход от административно-командной (плановой) системы хозяйства к системе, основанной на рыночных принципах хозяйствования (децентрализация управления, частная собственность, конкуренция).
В рамках этого типа приватизация играет совершенно иную роль. Здесь ей отводится место своеобразного «рычага реформ», способного создать условия для качественного скачка в иной общественно-экономический уклад.
Хорошо известно определение приватизации как процесса продажи (передачи) частному сектору (физическим и негосударственным юридическим лицам) полностью или частично имущества (активов) госпредприятий. В определенном смысле близким для такой трактовки приватизации является понятие «денационализация».
Некоторые исследователи в понятие «приватизация» также включают и процесс модификации управленческой модели госпредприятия без отчуждения имущественных прав на основе подряда, аренды, контрактов, полного либо частичного изменения юридического или финансового статуса госпредприятия. Близким такой трактовке в значительной мере является понятие «разгосударствление».
Такая, более широкая, трактовка, скорее, типична для приватизационной техники стран Запада и не принимается всерьез (как метод приватизации) российскими идеологами. Вместе с тем можно с определенной степенью условности говорить
о наличии такого «разгосударствления» в России уже начиная с 1987-1988 гг.
Если же рассматривать приватизацию как важнейший элемент системных преобразований в переходной экономике, то такого определения будет недостаточно. Представляется необходимым ввести «системное» определение приватизации как относительно длительного (сопоставимого по времени со всем периодом перехода) системообразующего явления, для которого принципиальны два параллельных процесса.
С одной стороны, происходит постепенное самоустранение государства от тех функций субъекта (регулятора) отношений собственности, которые несвойственны ему в системе рыночно-конкурентного хозяйства. Соответственно, происходит сужение или изменение возможностей государства как субъекта имущественных отношений по экономической реализации соответствующих прав.
С другой стороны, это созидательный процесс формирования новых экономических и правовых механизмов и институциональных структур, без которых невозможна в полной мере экономическая реализация института частной собственности. В первую очередь, это частный и частно-корпоративный секторы экономики; устоявшаяся система корпоративного контроля (управления), прямо связанная со сложившейся и стабильной структурой собственности; рынок ценных бумаг как важнейший механизм перераспределения прав собственности и мобилизации инвестиционных ресурсов; система институциональных негосударственных инвесторов.
Очень важно иметь в виду, что этот созидательный процесс в условиях переходной экономики (на первых этапах ее развития) может развиваться только как вторичное явление вслед за самоустранением государства. Другими словами, образующиеся институты на первых порах лишь пассивно заполняют ниши, которые оставляет государство.
В современной литературе нередко можно встретить точку зрения, в соответствии с которой «приватизация открыла путь к свободному предпринимательству, а значит, дала потенциальную возможность каждому гражданину реализовать себя в сфере экономической деятельности» [3, с. 52].
В общем случае сущность приватизации заключается не только в изменении формы собственности и субъекта права собственности на то или иное имущество. Приватизация представляет собой процесс реформирования государственной собственности путем передачи государственного имущества в собственность граждан и юридических лиц (частную собственность) в целях формирования слоя новых собственников в новой системе хозяйственных и социальных отношений.
Отечественной правовой науке понятие приватизации не было известно до конца 1980-х гг. Практика отчуждения государственного имущества в частную собственность существовала издавна, однако особым правовым режимом такое отчуждение не наделялось. Например, Петр I одним из своих указов передал в частные руки около 30 промышленных предприятий, и такого рода «передачи» имели место от случая к случаю вплоть до 1917 г. [4, с. 157].
Такие исследователи, как В.А. Виноградов, С.Я. Веселовский, под приватизацией предприятия понимали не только «инициированный государством и оформленный соответствующими законодательными актами процесс ограничения правомочий государства как субъекта собственности, хозяйствования и/или управления», но и «происходящий в рамках национальной хозяйственной системы процесс со-
кращения масштабов государственного сектора, а также структурное перераспределение прав собственников в пользу частного капитала» [2, с. 14-15].
В мировой практике термин «приватизация государственного имущества» традиционно использовался и используется для обозначения передачи в частную собственность имущества государственных (муниципальных) предприятий, несмотря на то что объектами приватизации являются и иные виды государственного имущества (жилье, земельные участки и др.).
Понятие «приватизации» в качестве юридического термина появилось в Законе РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации» от 3 июля 1991 г. № 1531-1 [9, ст. 927]. Под приватизацией, согласно ст. 1 указанного Закона, понималось приобретение гражданами, акционерными обществами (товариществами) у государства в частную собственность предприятий как имущественных комплексов, а также иных объектов: цехов, производств, участков, оборудования, зданий, сооружений, материальных и нематериальных активов предприятий, долей (паев, акций) государства в капитале акционерных обществ (товариществ) и др.
Приведенное понятие содержало в себе ряд недостатков, среди которых можно выделить следующие:
- неоправданное ограничение круга лиц, являвшихся приобретателями государственного имущества;
- использование неюридической терминологии в определении объектов приватизации (цех, участок и т.п.);
- отсутствие указания на возмездность отношений собственности, связанных с приватизацией государственного имущества.
В ст. 217 Гражданского кодекса РФ [8, с. 87] 1994 г. под приватизацией государственного и муниципального имущества понималась передача имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, его собственником в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации государственного и муниципального имущества. Данное понимание приватизации, устраняя ряд юридических недостатков терминологии, все же требовало дополнительной детализации в специальном законодательстве. Развитие законодательства о приватизации, начавшееся в 1997 г., изменило и легальное определение приватизации. Закон 1991 г. утратил силу в связи с принятием Федерального закона «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. № 123-Ф3 [10, ст. 1], существенно изменившего понятие и условия приватизации. Указанный Федеральный закон в ст. 1 закреплял, что «под приватизацией государственного и муниципального имущества понимается возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и юридических лиц» [10].
Действующее в настоящее время законодательство понимает под приватизацией государственного и муниципального имущества возмездное отчуждение находящегося в собственности Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований имущества (объектов приватизации) в собственность физических и/или юридических лиц (ст. 1 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ) [11].
Развитие приватизационного законодательства в наибольшей степени зависит от ситуации в стране; от экономических целей, которые преследует государство,
отчуждая свое имущество. И способы осуществления такого отчуждения (т.е. способы приватизации) неразрывно связаны с целью приватизации.
Ситуация, в которой проводилась приватизация в России, кардинально отличалась от тех процессов и условий, в которых приватизация осуществлялась в развитых государствах (например, в Великобритании в 1980-х гг.). Поэтому мировые стандарты неприменимы к России 1990-х гг. и позже, даже несмотря на тот факт, что в российской приватизации активное участие принимали специалисты Всемирного банка и Международного валютного фонда (американцы А. Шлейфер, Р. Вишна и швед А. Ослунд) [1, с. 252].
Принято думать, что «приватизация по-русски» — это детище правительства и, в частности, Ельцина, которое увидело свет в 90-х гг.
Но это мнение ошибочно. Проблема изменения экономической системы назрела еще в конце 60-х гг. Но все попытки реформирования были обречены на провал. Ведь для каких-либо изменений надо было реформировать полностью не только лишь один бюрократический аппарат, но и всю политическую систему в целом. А этого не мог (или не хотел) делать никто. Эти мизерные попытки продолжались до тех пор, пока к власти не пришел в 1985 г. М.С. Горбачев. Это был энергичный реформатор, но именно необдуманность его решений привела к провалу перестройки.
Первое, положившее начало приватизации, событие произошло в 1989 г., когда Съездом КПСС был утвержден Закон «О приватизации и денационализации государственной собственности». Но, опять-таки, из-за огромного бюрократического аппарата ничего не получилось: в частное владение перешло очень малое количество государственных предприятий. Но в 1991 г., благодаря известным событиям, все резко переменилось. Россия встала на демократический путь, путь реформ и превосходства человеческих прав над общественными. А всякое демократическое государство основывается на превалировании частной собственности, переход к которой от государственной возлагает на себя правительство, выполняющее всю программу приватизации. Причем с завершением приватизационной программы реформа частной собственности не завершается, но получает мощный старт, потому что только после первичной приватизации начинается формирование системы прав собственности и открываются возможности, чтобы реализовать экономически эту систему.
При анализе особенностей приватизации в России следует исходить из того, что она представляет собой не просто процесс перехода собственности на активы существующих государственных предприятий, финансовых ресурсов в частный сектор, но и создание условий для возникновения частных капиталов, для увеличения всеми возможными способами (как официальными, так и неофициальными) доли частного сектора в совокупных активах и национальном продукте страны.
Сказанное в полной мере относится и к приватизации муниципальной собственности, составляющей важное направление и структурную часть общего приватизационного процесса.
Вместе с тем процессу приватизации еще очень далеко до завершения. Цели, которые преследовались авторами концепции приватизации, не были достигнуты даже по формальным показателям [5, с. 3].
С натяжкой можно сказать, что завершился только один из этапов приватизации, на котором закончилось формирование ее материальной основы и относительно «пригодной» правовой базы.
С самого начала одним из необходимых условий успеха проводимых преобразований являлась их легитимность, которая должна была лечь в основу своеобраз-
ной системы мер, предполагающих, во-первых, законность в принятии политических решений о приватизации; во-вторых, наличие стабильной и внутренне непротиворечивой системы нормативных актов, регулирующих процесс приватизации, основанной на признании верховенства закона; в-третьих, строгое следование предписаниям правовых норм субъектами приватизации.
Но, увы, всего этого не было.
Итогом приватизации «по-русски» на настоящем этапе стало развитие не классической частной собственности и уж тем более не современной частной собственности с определенными социальными коррекциями, характерными для ряда развитых европейских стран, а становление собственности, имеющей номенклатурнокорпоративное содержание, с большой долей государственного вмешательства в процесс и являющейся частной лишь по форме.
ЛИТЕРАТУРА
1 .Бунич А.П. Осень олигархов: история приватизации и будущее России. — М.: Яуза: Эксмо, 2005. — 443 с.
2. Виноградов В.А., Веселовский С.Я. Приватизация в глобальном контексте: опыт критического исследования. — М.: РАН ИНИОН, 1998. — 120 с.
3. Емельянов A.B. Приватизация и свобода предпринимательства // Гражданин и право. — 2006. — № 2.
4. Законодательство Петра I / Под ред. Клеандрова В.М. и др. — М.: Юридическая литература, 1997. — 878 с.
5. Комарицкий С.И. Приватизация: правовые проблемы: Курс лекций. — М., Статут, 2000. — 91с.
6. Петти В., Смит А., Рикардо Д. Классика экономической мысли. — М., ЭКСМО-пресс, 2000. — 894 с.
7. Основы экономической теории / Под ред. Николаевой И.П. — М.: ЮНИТИ, 2001, —231 с.
8. Гражданский кодекс Российской Федерации: часть первая от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ, часть вторая от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ и часть третья от 26 ноября 2001 г. № 146-ФЗ (с изменениями от 26 января, 20 февраля, 12 августа 1996 г., 24 октября 1997 г., 8 июля, 17 декабря 1999 г., 16 апреля, 15 мая, 26 ноября 2001 г., 21 марта, 14, 26 ноября 2002 г., 10 января, 26 марта, 11 ноября, 23 декабря 2003 г., 29 июня, 29 июля, 2, 29, 30 декабря 2004 г., 21 марта, 9 мая, 2, 18, 21 июля 2005 г., 3, 10 января, 2 февраля, 3, 30 июня, 27 июля 2006 г.). — М.: ПРОСПЕКТ, 2006.
9. Закон РФ «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 3 июля 1991 г. № 1531-1 // Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР. — 1991. — № 27.
10. Федеральный закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. № 123-Ф3 (с изменениями от 23 июня 1999 г., 5 августа 2000 г.) // Собрание законодательства РФ. — 1997.
11. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (с изменениями от 27 февраля 2003 г., 9 мая, 18 июня, 18 июля, 26, 31 декабря 2005 г., 5 января, 17 апреля, 27 июля 2006 г.) // Собрание законодательства РФ. — 2002.
PRIVATIZATION: CONCEPT, TYPOLOGY AND FEATURES OF REALIZATION IN MODERN RUSSIA
V.A. Shebeko
The Department of Theory and History of State and Law Peoples’ Friendship University of Russia Miklukho-Maklaya st., 6, 117198 Moscow, Russia
In given article is considered one of the most interesting processes of becoming and development a new private property institution within the limits of the post Soviet period. Also are analyzed the typology of privatization, its essence and concept, its specificity and features of realization, typical for Russian Federation.
