CC BY
168
ПРОБЛЕМЫ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ И ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА_________
УДК 330.111.62
Н.В. Мухаровский
Омский государственный университет
ПРИВАТИЗАЦИЯ И ТРАНСФОРМАЦИЯ ОТНОШЕНИИ СОБСТВЕННОСТИ
В ПЕРЕХОДНЫЙ период
This article is about transformation of relation property in Russian.
К концу 1930-х гг. в СССР сформировалась плановая экономическая система, основу которой составила государственная собственность, которая объявлялась общественной (общенародной). Другой формой собственности явилась колхозно-кооперативная. Имела место и личная собственность граждан, которая, впрочем, не включалась в экономическую систему.
Таблица 1
Основные фонды по формам собственности (на конец года в сопоставимых ценах), % [1]
Виды основных фондов 1980 г. 1990 г.
Все основные фонды (включая скот) 100 100
В том числе: а) государственная собственность 86,9 88,7
б) колхозно-кооперативная собственность 8,9 8,4
в) личная собственность 4,2 2,9
Таким образом, государственная собственность безраздельно господствовала в плановой экономике. Объектом государственной собственности были все природные ресурсы: земля, реки, озера, леса и т. д., почти все основные производственные фонды. Плановая, регулирующая роль в экономике принадлежала государству как субъекту государственной собственности. На протяжении всего периода существования командно-административной системы государственная собственность наращивала свой потенциал, усиливала свое монопольное влияние на все сферы жизни общества, постепенно огосударствляя экономическую систему. Доходы от всех видов деятельности концентрировались в руках государства, которое затем предоставляло каждому «служащему Системы» определенную долю в соответствии с его местом в сложившейся иерархии социально-политических отношений, хотя внешне это камуфлировалось провозглашаемым принципом «каждому - по труду». Вся экономика страны представляла собой одну гигантскую монополию, работники которой были служащими одного собственника - государства. Это положение подтверждает и социальный состав населения страны.
Таким образом, социальная основа государственной и колхозно-кооперативной собственности в 1939 г. составила уже 97,4 %, а в 1987 г. - 100 %, в том числе государственной - соответственно 50 и 88 %.
В управлении собственностью функционировали два типа органов, разделивших функции собственников, с одной стороны, и управляющих текущими процессами - с другой. А поскольку собственностью «корпорации» была вся страна, то и эти органы образовывали две соответствующие вертикали, пронизывающие всю систему сверху донизу. Общенадзирающие функции собственника осуществлялись партийной вертикалью, начиная с Политбюро и ЦК КПСС и далее через обкомы и райкомы партии к парткомам предприятий. Функции оперативного управления взяла на себя хозяйственная вертикаль, начиная с администрации предприятий и кончая уровнем Совета Министров СССР.
Государство как истинный собственник практически всех значимых ресурсов страны проявлялось во всем. Экономика работала в соответствии с директивами пятилетних планов, принимаемых на партийных съездах. Только после этого решения спускались «к исполнению» в государственные органы, осуществлявшие непосредственную управленческую деятельность.
© Н.В. Мухаровский, 2003
111
Н.В. Мухаровский
Социальный состав населения, % [2]
Таблица 2
Социальный состав населения 1913 1939 1970 1987
Все население (включая неработающих членов семей) 100 100 100 100
а) рабочие и служащие, 17 50,2 79,5 88,0
из них рабочие 14,6 33,7 57,4 61,8
б) колхозное крестьянство и кооперированные кустари - 47,2 20,5 12,0
в) крестьяне-единоличники и некооперированные кустари 66,7 2,6 0,0 0,0
г) буржуазия, помещики, торговцы и кулаки 16,3 - - -
Степень рациональности предпринимаемых действий оценивались в такой системе, прежде всего исходя из определенных политических приоритетов (достижение военного паритета с США, покорение космоса и т. д.), поэтому можно сказать, что критерии экономической эффективности отступали на второй план.
Однако справедливости ради следует отметить, что, по нашему мнению, роль государственной собственности в обществе в условиях трансформации российской экономики неоднозначна. Это тем более необходимо подчеркнуть, поскольку в большинстве исследований превалирует критический аспект в отношении к государственной собственности [3].
Государственная собственность является основой государственного регулирования экономики, обеспечения общей пропорциональности и сбалансированности экономического развития и создания единого экономического пространства. Доля государственной собственности в экономике промышленно развитых странах колеблется в зависимости от варианта смешанной экономики, но в среднем отмечают 20-30 %-ную долю. Последнее обстоятельство и обусловило у нас возникновение дискуссии (особенно в парламенте) на предмет, какова же должна быть у нас эта доля. Как правило, называют 30 %. Видимо, следует отметить, что эта доля зависит от конкретных условий. Так, если брать промышленно развитые страны, то эта доля мала потому, что регулирование экономики осуществляет налаженный рыночный механизм. Государство регулирует лишь нежелательные последствия рыночного регулирования через экономические рычаги - кредит, налог, цену, процент. У нас же сегодня (в переходный период) такого механизма нет, поэтому на плечи государства ложатся более масштабные задачи, что и предопределяет в этот период более высокий удельный вес государственной собственности в экономике, т. е., по нашему мнению, примерно 50-60 %.
Отпускать государственную собственность нужно, видимо, постепенно, т. е. по мере налаживания рыночного механизма.
Следует запомнить исторический опыт, показавший, что как игнорирование (занижение) роли государственной собственности в становлении новых структур, так и досрочная социализация наносят одинаково большой вред общественному развитию. В первом случае становление новых структур проходит для общества с большими экономическими и социальными издержками, а при досрочной социализации неизбежно следуют процессы национализации и огосударствления экономики (Англия -1950-60-е гг., Россия - до 1989 г.). Громоздкость аппарата, рост бюрократии, медлительность, запаздывание реализации государственного механизма на запросы рынка ведут к снижению эффективности общественного производства. В этой связи государственная собственность должна рассматриваться, видимо, в двух аспектах.
1. Государственная собственность может быть эффективна, так как по сравнению с другими формами имеет ряд относительных преимуществ:
- способность централизованно, оперативно мобилизовать ресурсы для решения общенациональных задач;
- формировать стратегию развития страны в целом, обеспечивать сбалансированность развития народного хозяйства по отраслям и сферам производства;
- обеспечивать эффективное решение внешнеэкономических, экологических, оборонных и других общенациональных задач.
2. Государственная собственность может функционировать менее эффективно по сравнению с другими формами. Это обусловлено тем, что:
- государственная собственность функционирует в отраслях с низкой рентабельностью;
- государственные решения в конкретных экономических процессах, как правило, запаздывают по сравнению с рыночным механизмом, который более оперативно улавливает запросы рынка и воздействует на процессы непосредственно при возникновении проблем;
112
Приватизация и трансформация отношений собственности...
- усиление централизации в управлении и национализации ведет к огосударствлению экономики, государственному монополизму, что снижает эффективность народного хозяйства.
Именно эти негативные стороны наиболее четко проявились в советской системе.
Наиболее уязвимой стороной хозяйственного механизма, основанного на государственной собственности, было отсутствие реальных отношений присвоения результатов производства непосредственными работниками. В лучшем случае они выступали как соприсваивающая сторона в отношениях пользования и распоряжения объектами собственности. Внутренние источники развития, основанные на экономическом интересе работника, были заменены внешними, основанными на силе административной власти. В результате постепенно снижались темпы экономического роста и производительность общественного труда.
В последующие годы (1991-1998) тенденция снижения экономических показателей резко усилилась и вылилась в экономический кризис [4].
Партия-государство постепенно стала утрачивать имевшиеся ранее возможности по управлению собственностью. Такая ситуация провоцировала у непосредственных управленцев чувство бесконтрольности, возможности использовать служебное положение в собственных интересах. Поэтому советская система управления собственностью начала давать сбои и контроль собственника за состоянием производства постепенно утрачивался.
Все это привело к тому, что к середине 1980-х гг. в советской экономической системе возникло много проблем, которые нужно было решать. Все более тяжелой становилась проблема ресурсов, что требовало перехода к экономической оценке хозяйственной деятельности.
Таблица 3
Среднегодовые темпы прироста основных показателей экономического и социального развития СССР, % [5]
Показатели 1961-1965 1971-1975 1981-1985
Валовой общественный продукт 6,5 6,3 3,5
Произведенный национальный доход 6,5 5,7 3,6
Продукция промышленности 8,6 7,4 3,7
Производство средств производства (группа А) 9,6 7,8 4,9
Производство предметов потребления (группа В) 6,3 6,5 3,9
Валовая продукция сельского хозяйства 2,2 2,5 1,0
Продукция растениеводства 2,0 1,7 0,5
Продукция животноводства 2,5 3,2 1,5
Капитальные вложения 5,4 6,7 3,7
Производительность общественного труда 6,1 4,5 3,1
Реальные доходы на душу населения 3,6 4,4 2,1
Реформирование началось с предоставления большей хозяйственной самостоятельности директорам предприятий. Важнейшим шагом на этом пути стало принятие в 1987 г. Закона СССР «О государственном предприятии (объединении)», который предоставил первичным хозяйствующим субъектам широкие полномочия, что нанесло ощутимый удар по системе управления собственностью в стране. Более того, предусматривалась возможность для трудового коллектива выбирать руководителя, что лишало партийные органы важнейшего рычага власти. Место в управлении мог занять выдвинутый «низами», но неугодный «верхам» человек.
Начали вызревать мысли о необходимости коренного пересмотра отношений собственности в стране. Простое признание права мелкой частной (кооперативной) формы собственности все более становилось для многих условием необходимым, но недостаточным. К концу 1980-х гг. большое распространение получили кооперативы, но они не стали реальной альтернативой государственному сектору. В своем большинстве они только укрепляли монополию госсектора, так как более 80 % кооперативов было образовано при госпредприятиях [6, с. 26]. Число занятых в таких квазигосударственных предприятиях превышало 90 % от общего числа занятых в кооперативном секторе [7]. Через кооперативы было легче переводить прибыль и другие ликвидные активы предприятий в частную собственность. Издержки производства несло общество (предприятие), а выгоды от производства становились частными.
Рычаги управления стали подхватывать не собственники, а управляющие собственностью - от руководителей предприятий до министерских чиновников. Особенностью того периода было также то,
113
Н.В. Мухаровский
что большинство отечественных экономических управленцев уже не только стремились закрепить достигнутые результаты в возможностях самостоятельного распоряжения находившейся в их власти собственностью, но и избавиться от остатков ответственности перед становящимся все более и более номинальным собственником. Создание кооперативов на рубеже 1980-90-х гг. при государственных предприятиях с одним и тем же менеджментом стало началом спонтанной приватизации в России.
К 1990 г. стало ясно, что система «двух вертикалей» более существовать не может: КПСС не могла больше справляться с функцией собственника. Мысль о приватизации все сильнее выходила на первый план. Но подходили к ней по-разному. Одни во главу угла ставили проблему эффективного распоряжения собственностью [8]. Они считали, что с положением, при котором огромным как бы государственным имуществом оперируют управленцы, не неся при этом никакой ответственности за результаты своих решений, необходимо покончить как можно скорее. Для этого предприятия следует продавать (пусть даже за чисто символическую цену) новым владельцам, оговаривая такую продажу комплексом жестких условий по развитию данного производства, социальным гарантиям работающим на нем людям, финансированию программ по созданию рабочих мест для высвобождающихся в результате реорганизации работников и т. д. Таких взглядов придерживались Е. Гайдар, А. Чубайс и их единомышленники. Лауреат Нобелевской премии по экономике М. Фридман, ратовавший за широкомасштабную приватизацию как один из ключевых моментов рыночных реформ, акцентировал внимание на проблеме эффективности и особо подчеркивал, что следует избегать «передачи заводов в собственность тем, кто на них трудится. Собственность создавалась за счет всех членов общества, и никакие привилегированные группы не должны ничего получать бесплатно». Те же позиции изначально защищали Г. Явлинский и С. Шаталин [8]. Авторы программы «500 дней» делали акцент на то, что «в возвращении собственности народу проявится в первую очередь социальная ориентация экономики», что «программа предоставляет равные шансы всем». С одной стороны, они провозгласили: «Принципиально важным является то, что государство не может и не должно бесплатно раздавать свое имущество. Собственность необходимо зарабатывать, ибо в даровое имущество человек плохо верит и мало его ценит». Но, с другой стороны, признавали, что «часть государственного имущества следует считать заработанной людьми, и оно может быть предоставлено им бесплатно или за символическую плату» [8]. Правда, это касалось не средств производства, а в первую очередь давно занимаемых квартир с минимальным метражом на человека, небольших садовых участков и т. п. Имелись и другие подходы.
Первоначально развитие современного приватизационного процесса было связано со сдвигами в воспроизводственном механизме и начавшейся со второй половины 1970-х гг. структурной перестройкой экономики развитых стран Запада, которые потребовали значительного пересмотра сложившейся в 1950-60-е гг. структуры государственного регулирования экономики. В контексте этих процессов практически во всех странах Запада произошла серьезная переоценка места и роли государственной собственности и государственного предпринимательства в экономике, нашедшая свое выражение в процессах приватизации 1980-90-х гг. Это явление стало характерным не только для большинства стран Западной Европы с традиционно высокой ролью государства в экономике, но и для таких стран, как США, Япония, Швейцария, где государственный сектор и так был относительно невелик. Неоконсервативные сдвиги в идеологии, общеэкономической теории и экономической политике промышленно развитых стран были затем экспортированы в развивающиеся страны как через распространение идей в мировом научном сообществе, так и посредством прямого давления Запада через условия помощи. На рубеже 1980-90-х гг. свыше восьмидесяти промышленно развитых стран Запада и развивающихся стран Азии, Африки и Латинской Америки осуществили или пытались осуществить различные программы приватизации государственной собственности.
Системные преобразования в бывших социалистических странах, прежде всего в России и странах Восточной и Центральной Европы, начались позднее, чем в развитых государствах Запада и в развивающихся странах, примерно с 1988 г. В контексте перехода от командно-административной (социалистической, плановой, централизовано планируемой) системы хозяйства к системе хозяйства, основанной (по крайней мере, в соответствии с экономической теорией) на рыночно конкурентных принципах, приватизации отводится особое место. Практически во всех странах с переходной экономикой необходимо отметить такие проблемы, как связь приватизации с изменением властных отношений в обществе; масштабы приватизации; отсутствие рациональной рыночно-конкурентной среды; огромные технические сложности; необходимость идеологического выбора; отсутствие на стартовом этапе необходимой институциональной инфраструктуры; высокий уровень коррупции, иных криминальных явлений и т. д. В каждой из стран с переходной экономикой существовали свои особенности приватизационной политики, связанные с национальными условиями, однако во всех случаях переход
114
Приватизация и трансформация отношений собственности...
активов в частный сектор носил системообразующий характер с точки зрения движения к рыночной экономике.
Что касается сущности процессов приватизации и разгосударствления, то здесь нет особых проблем. Здесь мы разделяем точку зрения по этому вопросу А. Радыгина [9, с. 65]. В узком смысле понятие приватизации представляет собой процесс продажи (передачи) имущества (активов) госпредприятий частному сектору (физическим и негосударственным юридическим лицам) полностью или частично. Синонимом такой трактовки приватизации является понятие «денационализация». В широком смысле, включается и процесс модификации управленческой модели госпредприятия без отчуждения имущественных прав на основе подряда, аренды, контрактов полного либо частичного изменения юридического или финансового статуса предприятия.
Синонимом такой трактовки является понятие «разгосударствления», то есть не только собственно приватизация, но и передача части прав пользования, владения и распоряжения объектом государственной и муниципальной собственности другим субъектам. Разгосударствление может осуществляться и без изменения субъекта собственности. Данный подход характерен для «технической» приватизации. «Системная» приватизация связана с экономической реализацией формальных имущественных отношений между субъектами, возникших в результате «технического» акта приватизации. В этом смысле речь идет о приватизации как об относительно длительном системообразующем явлении, для которого принципиальны два параллельных процесса. С одной стороны, происходит постепенное самоустранение государства от функций субъекта (регулятора) отношений собственности, несвойственных ему в системе рыночно-конкурентного хозяйства. Другими словами, идет процесс исправления диспропорций в этой области, характерных для переходной экономики. Одновременно происходит сужение возможностей государства как субъекта имущественных отношений по экономической реализации соответствующих прав.
С другой стороны, это созидательный процесс формирования новых экономических и правовых механизмов, а также институциональных структур, без которых невозможна экономическая реализация института частной собственности.
В первую очередь речь идет о частном и частнокооперативном секторах экономики, устоявшейся системе корпоративного контроля (управления), прямо связанной со сложившейся структурой собственности, о рынке ценных бумаг как важнейшем механизме перераспределения прав собственности и мобилизации инвестиционных ресурсов, о системе институциональных негосударственных инвесторов. Этот процесс в условиях переходной экономики может развиваться только как вторичное явление вслед за самоустранением государства. То есть, образующиеся институты на первых порах пассивно заполняют ниши, которые оставляет государство [9, с. 63].
В этой связи выделяют несколько этапов приватизации [Там же].
Первый этап - «техническая приватизация». Как правило, уже до начала официальной «технической» приватизации и в ходе нее идет спонтанный процесс приватизации как в легальных, так и в чисто криминальных структурах. Первичная приватизация лишь блокирует спонтанный процесс в его наиболее криминальных формах и легализует прежние неформальные права. Импульсом для начала первого этапа служит политическая воля государственной власти. Для первого этапа характерно интенсивное количественное формирование новых институтов. В связи с этим, критерием его завершения можно считать замедление процесса количественных преобразований и появление первых качественных сдвигов в сформировавшихся институтах и в их отношениях.
На втором этапе происходит интенсивное перераспределение прав собственности после первичной «технической» приватизации, упорядочение пока что хаотичного вмешательства государства. Критерий завершения - стабилизация системы новых прав собственности (имущественных, юридических отношений), а также качественная и количественная стабилизация новой системы экономических механизмов и типов институциональных структур как предпосылка для последующей экономической реализации новых отношений собственности.
Для третьего этапа должны быть характерны полноценная экономическая реализация новых отношений собственности, условием которой является и полностью завершенный комплекс прочих элементов системных преобразований; стабильное самовоспроизводство этих отношений через новую систему хозяйства и новую институционально-правовую среду.
Таким образом, цель реформы собственности (более узко - приватизация) как фундаментального элемента системных реформ в переходной экономике заключается в обеспечении базовых условий для нормального функционирования и самовоспроизводства будущей рыночной системы.
115
Н.В. Мухаровский
Именно в ходе трансформации отношений собственности в масштабах страны возможно формирование новых мотиваций хозяйствующих субъектов и предпосылок для рационального изменения структуры производства как ключевых условий повышения эффективности производства и роста национального дохода. В целях данного подхода конечная цель приватизации как элемента системных преобразований - это прежде всего стабильность новой системы отношений собственности; создание условий для самовоспроизводства данной системы; экономическая эффективность на макро- и микроуровнях.
В России процесс приватизации начался отнюдь не сразу, ему предшествовала целая серия подготовительных мер идеологического и правового характера.
После того как попытка проведения хозяйственной реформы 1960-х гг. несколько взбодрила экономику за счет усиления инфляционных факторов в 1970-х гг., когда реформа была свернута, начался медленный спад. Видимо, официальная статистика, систематически приукрашавшая показатели роста, поддерживалась «дождем» нефтедолларов, которые позволяли, не задумываясь о будущем, закупать зерно, пополнять прилавки импортными товарами, а также осуществлять разорительные для страны проекты [10]. На деле же производство многих видов продукции уже тогда стало сокращаться, и, что более существенно, уменьшилось разнообразие продукции, ухудшилось качество. Гасли темпы научно-технического прогресса. Можно, конечно, объяснить этот процесс некомпетентностью руководства, его неспособностью поддерживать исполнительскую дисциплину и проявлять требовательность к нижестоящим уровням управлениям, столь важную для административной системы, склонностью заигрывать с экономическими стимулами. Однако слабость и некомпетентность руководства, снижение дисциплины, коррупция являются объективно необходимым продуктом самой административной системы на определенном этапе ее развития. А попытки усилить командный нажим с определенного момента становятся безрезультатными. Начало перестройки также ознаменовалось усилением административного давления с целью добиться устранения негативных тенденций и ускорения экономического развития. И эта попытка также не дала эффекта. Сейчас многие считают причиной экономического кризиса перестройку, начатые радикальные реформы хозяйственного механизма [11]. На самом деле они только подтолкнули процесс распада, ускорили наступление кризиса, но никоим образом не были его главной причиной. Кризис является следствием разложения административно-командной системы. Он обусловлен также созданной этой системой структурой производства, в которой имел место перекос в сторону тяжелой и оборонной промышленности при слабом развитии отраслей, производящих потребительские товары, что явилось причиной низкого уровня благосостояния народа. Поэтому и без реформ, только изменением конъюнктуры на мировом рынке энергоносителей и соответствующего сокращения потребительского импорта, - аварии в Чернобыле хватило для того, чтобы вывести экономику из искусственного равновесия. Конечно, при проведении экономической реформы можно было избежать ряда серьезных ошибок, и тогда положение в экономике, возможно, оказалось бы не столь тяжелым.
Начало приватизации в России следует отнести к 80-м гг. ХХ в. В 1986 г. принят Закон СССР «Об индивидуальной трудовой деятельности», а в 1988 г. - Закон СССР «О кооперации в СССР». Этот закон внес изменения в уже существовавшие отношения: разрешалось применение наемного труда в кооперативах, новые кооперативы получили режим свободного ценообразования. Этим была создана возможность масштабного преобразования государственной собственности в частную. Одновременно начался процесс перераспределения экономической власти под юридической формой государственной и кооперативной собственности. Конверсией государственной собственности в кооперативную была подготовлена социальная и экономическая основа для приватизации. В 1988 г. был принят Закон СССР «О государственном предприятии (объединении)». В 1989 г. принят ряд нормативных актов об аренде. Их увенчал закон «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик об аренде», который содержал правовую основу для перераспределения прав собственности и для изменения их форм. В нем разрешалось заключать договор аренды с правом выкупа трудовыми коллективами арендованного имущества.
В 1990-1991 гг. в СССР была создана законодательная база для перераспределения прав собственности и преобразования прав собственности. Был принят ряд законов и нормативных актов, направленных на развитие рыночных отношений: Закон «О собственности в РСФСР», 24 декабря 1990 г.; Закон РФ «О предприятиях и предпринимательской деятельности», 25 декабря 1990 г.; Закон РФ «О конкуренции и ограничении монопольной деятельности на товарных рынках», 22 марта 1991 г.; Закон СССР «Об основах разгосударствления и приватизации в СССР», 1 августа 1991 г. и др.
116
Приватизация и трансформация отношений собственности...
Однако вплоть до 1992 г. приватизация в России осуществлялась спонтанно. К лету 1992 г. более 2 000 предприятий были приватизированы стихийно. Приватизация в этот период не регламентировалась никакими документами и представляла собой разгосударствление государственной собственности, поэтому нужно было взять этот процесс под контроль и выработать нормативную базу. К началу 1991 г. в руках государства продолжало оставаться примерно 90 % основных средств [12, с. 10].
Только в 1991 г. началась разработка законодательства о приватизации. В кратчайшие сроки была разработана и утверждена правовая база для осуществления процесса приватизации, которая включала в себя Закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» от 3 июля 1991 г., государственные программы приватизации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и распоряжения Госкомимущества России. Формы, конкретные пути и варианты приватизации были определены Государственной программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации на 1992 г. Эта программа провозглашала следующие цели [13, с. 70-71]:
1) повышение эффективности деятельности предприятий путем их приватизации;
2) создание конкурентной среды и содействие демонополизации народного хозяйства;
3) привлечение иностранных инвестиций, социальная защита населения;
4) содействие процессу финансовой стабилизации РФ.
Согласно законодательно принятой программе малые предприятия с числом занятых до 200 человек и балансовой стоимостью основных фондов на 1 января 1992 г. менее 1 млн руб. приватизировались посредством аукционов и конкурсов или могли быть напрямую проданы частным лицам, работающим на этих предприятиях. Крупные предприятия с числом занятых свыше 1 000 человек и стоимостью основных фондов свыше 50 млн руб. должны были быть обязательно акционированы до приватизации. Все остальные предприятия могли использовать любые методы приватизации согласно программе.
Программа приватизации устанавливала ограничения на приватизацию, обязательные для всех органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления, при этом запрещая введение дополнительных ограничений этими органами и расширенного толкования ограничений. При рассмотрении вопроса о приватизации объектов и предприятий Правительство РФ, Г оскомимущества и его территориальные органы имели право запретить приватизацию путем преобразования предприятия либо в акционерное общество открытого типа с закреплением 100 % акций в государственной собственности, либо в государственное (казенное) предприятие, финансируемое за счет государственных источников [13, с. 81-82].
При приватизации все объекты государственной и муниципальной собственности были разделены на определенные группы:
1. Объекты и предприятия, приватизация которых запрещена. Это недра, водные ресурсы, воздушное пространство, исторические и культурные памятники, предприятия по производству наркотических и ядовитых веществ и др.
2. Предприятия, приватизируемые по решению Правительства РФ. Эта группа включала объекты и предприятия по изготовлению и ремонту систем и элементов любых видов вооружений, производству боеприпасов, предприятия атомного машиностроения, топливно-энергетического комплекса, коммерческие банки и др.
3. Объединенные объекты и предприятия, приватизируемые только по решению Госкомимущества России с учетом мнения отраслевых министерств. Сюда входили предприятия всех отраслей, занимающие доминирующее положение на федеральных или местных рынках товаров, работ, услуг, крупнейшие предприятия с численностью работников более 10 тыс. человек, предприятия железнодорожного, авиационного, морского и речного транспорта, высшие и средние учебные заведения и т. д.
4. Предприятия, приватизируемые только в соответствии с местной программой: городской пассажирский транспорт, банки, прачечные, аптеки.
5. Объекты, подлежащие обязательной приватизации: предприятия оптовой и розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания, строительства, пищевой и легкой промышленности.
В случае принятия решения о приватизации, способы ее проведения в каждом конкретном случае определяла рабочая комиссия по приватизации соответствующего комитета по управлению имуществом. Предприятия со стоимостью активов на 1 января 1992 г. не более 1 млн руб. попадали под так называемую малую приватизацию через аукцион или конкурс. Объекты нежилого фонда, сданного ранее в аренду, объекты незавершенного строительства, имущество ликвидируемых или действующих
117
Н.В. Мухаровский
предприятий также приватизировались через аукцион. Предприятия-должники не акционировались до специальных указов Президента РФ.
Основная же масса предприятий должна была быть в процессе приватизации превращена в акционерные общества открытого типа (АООТ). Для них предусматривались следующие формы приватизации [Там же]:
1) закрепление пакета акций (в том числе и «золотой» акции) в государственной или муниципальной собственности;
2) льготная продажа и передача акций членам трудового коллектива приватизируемого предприятия;
3) выкуп имущества арендными предприятиями по договорам аренды;
4) продажа акций на чековом («ваучерном») аукционе;
5) продажа акций по конкурсу.
Закон «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации» рассматривал приватизацию не просто как переход от одной формы собственности к другой, а как смену собственника, создание нового носителя отношений собственности.
Если говорить в целом, то нормативная база приватизации была принята в кратчайшие сроки и поэтому не могла быть достаточно взвешенной.
Чековый этап, который проходил с июня 1992 г. по 1 июля 1994 г., был массовым и осуществлялся в сжатые сроки. Основными целями чекового этапа приватизации были [13, с. 71-78]:
- массовое разгосударствление российской экономики и закрепление прав частной собственности в российском обществе при минимуме социальных конфликтов;
- формирование слоя частных собственников;
- повышение эффективности функционирования российских предприятий;
- создание необходимых законодательных и организационных условий и механизмов для перехода прав собственности от одних лиц к другим;
- содействие процессу стабилизации финансового положения в России;
- создание конкурентной среды и обеспечение условий для демонополизации народного хозяйства;
- расширение инвестиционной базы российских предприятий и привлечение иностранных инвестиций в российскую экономику.
Избранный вариант экономической реформы требовал незамедлительного разгосударствления и высоких темпов проведения приватизационных процессов, что с учетом российской экономики вело к организационным и иным проблемам. Тем более, что Россия не располагала квалифицированными кадрами, имеющими соответствующий уровень подготовки для быстрого и качественного решения различных задач по поводу приватизации государственной собственности. Для выполнения задач приватизации были необходимы финансовые средства, которые совершенно отсутствовали, как и платежеспособный спрос населения (либерализация цен в начале 1990-х гг. привела к обесцениванию сбережений населения). Исходя из того, что в РФ насчитывалось более 240 тыс. государственных и муниципальных предприятий, нужно было разрабатывать стандартные типовые процедуры приватизации, позволяющие в короткие сроки провести разгосударствление. А иностранные инвесторы не проявляли большого интереса к приватизации в России.
Исходя из перечисленного выше, можно отметить следующие характерные черты российской модели приватизации на первом этапе:
1) массовый характер приватизации обеспечивался за счет применения жестких стандартных процедур, которые мог легко контролировать работник государственных органов среднего уровня квалификации;
2) отсутствие необходимых финансовых средств должно было быть компенсировано отчасти путем бесплатной раздачи государственной собственности (или за приватизационные чеки), а в остальном - путем продажи по минимальным ценам.
Основным инструментом приватизации на первом этапе были приватизационные чеки, выданные всем российским гражданам вне зависимости от пола, возраста, места жительства и характера занятости. Стоимость ваучера была 10 тыс. руб. в ценах 1990-х гг. Каждый владелец приватизационного чека мог:
- использовать свой чек при закрытой подписке на акции своего предприятия (в ходе такой подписки было принято почти 26 млн чеков) [14, с. 34];
- участвовать в чековом аукционе;
118
Приватизация и трансформация отношений собственности...
- купить акции чекового инвестиционного фонда (таких фондов было создано 640, они собрали свыше 60 млн ваучеров) [15].
Около 40 млн граждан России стали акционерами созданных в ходе приватизации акционерных обществ или чековых инвестиционных фондов [14, с. 34]. Если рассмотреть структуру собственности в России к началу второго этапа приватизации, то она выглядела следующим образом (см. таблицу 4).
Структура собственности в РФ на 1 января 1995 г. [16]
Таблица 4
Структура собственности 1995 г. В % к итогу
Всего приватизированных предприятий (тыс.) 1 946 100
В том числе по формам собственности:
а) государственная 325 16,7
б) муниципальная 171 8,8
в) частная 1 216 62,5
г) собственность общественных и религиозных организаций 53 2,7
д) прочие формы собственности 181 9,3
По итогам первого этапа приватизации можно констатировать, что в определенный степени была решена основная ее задача - устранена монополия государственной собственности в народном хозяйстве, а также были заложены основы рыночной экономики, так как большая часть объектов приватизации к концу 1994 г. была передана в частные руки. Однако на первом этапе приватизации проявились и отрицательные стороны этого процесса [14, с. 35]:
1. Свободное обращение ваучера как ценной бумаги при условии отсутствия каких бы то ни было элементарных контактов граждан с управляющими государственной собственностью, привело к тому, что ваучерные потоки оказались направленными в сторону новых посредников - фондов, банков, финансовых компаний, которые в дальнейшем обеспечили их капитализацию в форме пакетов акций приватизированных компаний. Правительство само передавало всю полноту власти в экономике узкому кругу частных собственников и высших менеджеров. Поэтому значительная часть предприятий оказалась под контролем директора и менеджмента. При этом рядовой член акционерного общества только формально являлся совладельцем акционерного капитала.
2. Россия в период ваучерной приватизации сделала упор на формальном разгосударствлении собственности, причем на его количественном аспекте, темпах приватизации, что было довольно слабо увязано с финансовой стабилизацией. Приватизация проводилась по принципу: «Чем больше приватизируем - тем лучше», смена формы собственности превратилась в самоцель.
3. Поставленный в качестве цели приватизации процесс перехода прав собственности в руки эффективных собственников в период с 1992 по 1994 г. фактически не наблюдался. В результате этого чековая приватизация не обеспечила заметного повышения эффективности производства. Основная масса предприятий оказалась на грани разорения, что вынуждало их идти ради своего спасения на нарушения законодательства, в результате чего произошел всплеск теневой экономики.
4. Участники чековой приватизации не знали, насколько эффективным в рыночных условиях может стать предприятие, на акции которого были обменены приватизационные чеки. При проведении приватизации не было принято никаких мер по защите владельцев приватизационных чеков от приобретения акций предприятий - потенциальных банкротов. Акции предприятий выставлялись на чековые аукционы без одновременной публикации информации об их реальном положении, поэтому население рисковало приватизационными чеками без гарантии на успех.
5. На этапе чековой приватизации практически не была решена задача привлечения в российскую экономику иностранных инвестиций, что входило в цели приватизации. К концу 1993 г. иностранные инвестиции в России составили в целом менее 2,7 млрд долларов, а за первую половину 1994 г. возросли лишь на 278 млн долларов [Там же]. Причинами этого было отсутствие политической стабильности в стране, неблагополучный инвестиционный климат, высокий уровень налогов, трудности с приобретением пакета акций, позволяющего реально влиять на положение дел на предприятии, законодательная неопределенность положения иностранного инвестора в ходе приватизации, вынуждавшая большинство иностранных инвесторов действовать через посредников, что затрудняло их прямое участие в процессе приватизации.
6. Население в целом не имело достаточной информации о способах вложения ваучеров и вело себя пассивно. Устойчивое стремление широких слоев населения к продаже ваучеров вело к резкому
119
Н.В. Мухаровский
превышению предложения над спросом и катастрофическому падению цен на приватизационные чеки, а отказ эмитента (государства) обслуживать обращение ваучера привел к быстрому падению его курса. Большая часть основных фондов России была продана за бесценок. В качестве цены признавалась остаточная балансовая стоимость. С тем, что она явно занижена, все были согласны, но считалось, что в ходе конкурсов и аукционов определяется действительная цена, значительно превышающая начальную. Таким образом, установление управленческого контроля за приватизируемым имуществом привело к дальнейшей эрозии отношений собственности.
Отсюда вытекает важный вывод для трансформации экономики в постсоциалистических странах: бесплатное (или почти бесплатное) распределение собственности не только не обеспечивает становление эффективного собственника, но по существу вообще не создает института частной собственности, поскольку в процессе приватизации не возникает отношений договорного типа между обществом и собственниками, включающих обязательства и преимущественную ответственность последних. Собственность без ответственности - это только видимость собственности.
В России создалась парадоксальная ситуация: государство формально отказалось от своих прав распоряжения собственностью, передав их частным субъектам, не обеспечив ни гарантий их эффективного использования, ни иных общественных интересов.
В то же время имело место сращивание государства и определенных субъектов экономики в вопросах принятия хозяйственных решений, так что установить, кто реальный собственник, зачастую сложно [17]. Правда, идеологи и практики приватизации в России, сознавая, что распределение собственности далеко от оптимального, утверждают, что ничего иного на этапе первичного распределения и не могло произойти. Надежды на формирование эффективного собственника перенесены на второй, постприватизационный, этап, когда начнется перераспределение собственности [6, с. 79]. Отчасти с этим можно согласиться, тем более, что реальная российская приватизация изначально создавала не столько институциональную основу рыночного поведения субъектов, сколько условия определенного сдвига в номенклатурных слоях власти. Но и простое перераспределение собственности автоматически не приводит к становлению эффективного собственника, если не будут обеспечены правила и нормы эффективного хозяйствования. Без них та же частная собственность - пустая этикетка, скрывающая отсутствие института собственности вообще.
Величина трансакционных издержек в значительной степени зависит от того, насколько четко и однозначно проведено разграничение прав собственности, их эксклюзивное вменение и использование, а следовательно, от возможности превентивно исключить нежелательное вмешательство третьих лиц в пользование этими правами.
Нерешенные в рамках этапа 1992-1994 гг. задачи - прежде всего реструктурирование предприятий и привлечение инвестиций - требовали формирования такой приватизационной модели, которая хотя бы частично могла компенсировать предприятиям, по сути, внеэкономические методы продаж на первом этапе.
Базовым документом денежного этапа приватизации стали «Основные положения Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в РФ после 1 июля 1994 года» (утверждены указом Президента РФ № 1535 от 22 июля 1994 г.). При этом в части, не противоречащей «Основным положениям», осталась действующей программа приватизации, утвержденная президентом РФ в декабре 1993 г. Закон о приватизации 1991 г. также продолжает действовать.
Главной целью денежного этапа приватизации, начавшегося 1 июля 1994 г., был провозглашен переход прав собственности на приватизируемое государственное имущество в руки реально ответственных (эффективных собственников). Денежный этап приватизации должен был обеспечить выполнение трех стратегических задач [18, с. 9-20]:
> сформировать инвесторов, владеющих значительными пакетами акций, что повысит их заинтересованность в долгосрочных инвестициях;
> обеспечить приватизируемые предприятия наличными средствами, необходимыми для их структурной перестройки;
> способствовать решению фискальных задач, т. е. пополнению доходной части бюджета.
В отличие от первого, на этом этапе перешли от системы бесплатно раздачи собственности к ее продаже в основном на конкурсах и аукционах. В интересах привлечения стратегических инвесторов, ориентированных на контроль и управление предприятием, предполагалось выставлять на денежные аукционы и инвестиционные конкурсы относительно крупные пакеты акций - не менее 15-25 % уставного капитала предприятия. Льготы руководству и трудовым коллективам были существенно сокращены [18, с. 26-32].
120
Приватизация и трансформация отношений собственности...
К основным объектам приватизации нового этапа относились следующие виды имущества: государственные пакеты акций приватизированных предприятий и недвижимость.
На данном этапе использовали следующие методы приватизации [18, с. 32]:
1) продажу акций работникам по закрытой подписке;
2) продажу акций по инвестиционному и коммерческому конкурсу;
3) продажу акций на аукционе, в том числе с использованием институтов фондового рынка, включая биржи;
4) продажу предприятий на аукционе по коммерческому (в том числе с ограниченным числом участников) и по инвестиционному конкурсам;
5) выкуп арендованного имущества;
6) продажу имущества (активов) действующих, ликвидируемых и ликвидированных предприятий;
7) продажу объектов незавершенного строительства;
8) продажу предприятий-должников.
На денежном этапе была введена новая схема распределения средств, полученных от приватизации. Если ранее почти все доходы поступали в бюджеты разных уровней, то с июня 1994 г. 51 % от продажной цены предприятия (акций) стали переводить на специальный счет самого предприятия для инвестиционных целей, что служило для потенциального инвестора стимулом участвовать в приватизации [Там же].
К концу второго этапа приватизации структура собственности в РФ выглядела следующим обра-
зом.
Структура собственности в РФ на 1 января 1997 г. [19]
Таблица 5
Структура собственности 1997 г.
Всего приватизировано предприятий (тыс. шт.) 2 505
В том числе по формам собственности:
а) государственная 233
б) муниципальная 184
в) частная 1 731
г) религиозных и общественных организаций 130
д) прочие формы собственности 227
В ходе всего процесса приватизации было образовано около 31 тыс. открытых акционерных обществ, общее число приватизированных предприятий на 1 января 1998 г. составило 126 785, или 58,9 % от общего количества государственных предприятий в начале приватизации [14, с. 36].
В результате денежной приватизации происходило формирование основ рынка недвижимости, в том числе рынка земли под объектами приватизации. Положительные результаты денежной приватизации состоят в ее влиянии на бюджет. В 1997 г. запланированное бюджетное задание было превышено в 2,8 раза. Это было связано с примененной впервые практикой предпродажной подготовкой предприятий. Так, в ходе такой подготовки АО «Связьинвест» была сформирована наиболее эффективная структура этого холдинга и выбрано время продажи, пришедшееся на пик роста котировок фондового рынка. Эта продажа дала 60 % поступлений в бюджет от приватизации. Процесс приватизации способствовал погашению задолженности предприятий по платежам в бюджет за счет инвестиций, вносимых победителями конкурсов: в 1997 г. эти средства составили 578 млрд рублей [14, с. 37].
Бюджетный эффект наблюдался в результате того, что в стране во время денежной приватизации произошло снижение политических рисков в связи с отсутствием каких-либо выборов (что вызывало повышение фондового рынка и увеличение числа продаж). Денежная приватизация имела положительное значение с точки зрения привлечения иностранных инвесторов. Факт перехода к денежной приватизации стал новым стимулом для многих из них в силу появления привычных средств платежа.
Проведенное в 1997 г. исследование показало, что акционерные общества постоянно опережают государственные предприятия по производительности труда, рентабельности, коэффициенту обеспеченности собственными оборотными средствами. Сравнительный анализ групп акционерных обществ, выделенных по срокам приватизации, показал, что чем больше у акционерных обществ период после начала приватизации, тем выше уровень его экономической эффективности. Но, несмотря на это, большая часть результатов носила отрицательный характер.
121
Н.В. Мухаровский
В результате проведения массовой приватизации как на чековом, так и на денежном этапах поставленные задачи были решены не полностью:
> не был сформирован широкий слой эффективных частных собственников;
> структурная перестройка экономики не привела к необходимому уровню повышения эффективности деятельности предприятий;
> привлеченных в процессе приватизации инвестиций оказалось недостаточно для производственного, технологического и социального развития предприятий;
> в ряде отраслей не удалось сохранить конкурентное положение предприятий на отечественном и мировом рынках.
Причиной неполного решения поставленных задач было то, что в течение продолжительного периода эффективность приватизации оценивалась по темпам разгосударствления собственности, количеству приватизированных предприятий и по уровню полученных доходов в интересах финансирования дефицита федерального бюджета, а целям дальнейшего развития и эффективности функционирования приватизированных объектов в условиях рыночно ориентированной экономики не придавалось должного внимания.
Низкая эффективность приватизации - результат того, что приватизация была принудительной. Так, например, в программах 1992 и 1994 гг. существовал даже запрет на предоставление на предоставление государственным неприватизированным предприятиям финансовой помощи, иностранной технической помощи и кредитов. То есть все юридические лица, в капитале которых доля государственной собственность превышала 25 %, объявлялись, с точки зрения приватизационного законодательства, неполноценными [20].
Причины неудачи приватизации были заключены и в ее модели. Это была принудительная, в сжатые сроки, продажа многих десятков тысяч предприятий по балансовой стоимости. По итогам приватизации 500 крупнейших предприятий России с реальной стоимостью не менее 200 млрд долларов были проданы за бесценок и большинство из них оказались в руках иностранных компаний [21]. Приватизация 70 % национального производства принесла лишь 5 млрд долларов [20]. В действительности стоимость основных производственных фондов любой индустриальной страны превышает ее ВВП приблизительно в 2 раза, а в России годовой ВВП даже после девальвации рубля составлял около 200 млрд долларов, т. е. выручка от приватизации оказалась в десятки раз меньше рыночной стоимости данного имущества [Там же]. Таким образом, в процессе трансформации отношений собственности в 1992-1997 гг. имели место две тенденции: с одной стороны, это превращение государственной и муниципальной собственности в частную посредством правовых актов и реальных процессов, а с другой - это просто разворовывание государственного имущества различными криминальными структурами в результате того, что во многих случаях государство уже перестало быть реальным собственником, а новые институты собственниками еще не стали. В результате для переходной экономики типичен процесс качественных постоянных изменений форм, права, институтов собственности и процесс передела объектов собственности. В связи с этим права собственности в России определены качественно слабее, чем в устойчивых системах современной западной экономики. Это качественное отличие проявляется в том, что трансакционные издержки настолько велики, что во многом предопределяют проблемы в реальном секторе экономики (например, спад производства и замедление становления субъектов рыночной экономики). Формы собственности, юридически зафиксированные в правовых актах, являются неадекватными их содержанию.
Следует отметить также то обстоятельство, что в 1995-1997 гг. количество предприятий с доминированием собственников возросло, а с доминированием интересов работников заметно пошло на убыль. Это, по-видимому, знаменует тот рубеж, начиная с которого могли заявить о себе механизмы корпоративного управления в форме влияния доминирующих собственников на поведение предприятий. Однако российская переходная экономика «оснащена» неполным и фрагментарным набором механизмов корпоративного управления, к тому же эффективность большинства из них крайне мала вследствие неадекватности институциональной среды - низкой работоспособности правовой системы, незащищенности прав акционеров и др. Однако сдвиги здесь имеются. Во-первых, акции концентрируются в руках менеджеров предприятий, что определяет единство их интересов с интересами компании. Во-вторых, у внешних инвесторов уже имеются достаточные пакеты акций, чтобы влиять на поведение менеджмента.
Можно предположить замедление процессов перераспределения акционерной собственности и сохранение доминирующего положения инсайдеров на приватизированных промышленных предприятиях. К тому же препятствием для более активного перераспределения акций остается исключительно
122
Приватизация и трансформация отношений собственности...
большой размер пакета, который нужно аккумулировать для установления и сохранения контроля над предприятием (как правило, выше 50 %). Возможности перераспределения акций в условиях неэффективной институциональной структуры, когда движение прав собственности если и происходит, то по большей части на локальных рынках (прежде всего, внутри предприятия), близки к исчерпанию.
Таким образом, можно констатировать, что закономерностью переходной экономики является двоякий процесс трансформации отношений собственности: с одной стороны, разложение и внеэкономическая ликвидация государственно-бюрократической системы отношений собственности, легализация криминальной собственности и спонтанный рост частной собственности на основе первоначального накопления капитала, с другой - параллельная трансформация этой формально частной или смешанной собственности в номенклатурно-капиталистическую. Последняя тенденция определяет отчуждение работника от собственности и тормозит использование его хозяйской мотивации, противодействует как развитию социализации собственности, так и становлению частной собственности работников. Можно сделать вывод, что господствующие модели переходных экономик характеризует процесс интеграции принципов и черт тоталитарно-государственной собственности прошлого и тенденции корпоратизации собственности, характерной для современной рыночно экономики.
В России можно еще отметить и третий этап приватизации, который продолжается до сегодняшнего времени, - это «точечная» приватизация. Этот этап условно начался в 1996 г. Президент России Б.Н. Ельцин в своем ежегодном послании Федеральному Собранию отметил окончание периода массовой приватизации и провозгласил новые принципы: «Инвестиции и современное управление - предприятию, доходы от приватизации - государству, полноценную защиту прав собственности - акционерам» [22].
Нормативная база для этого этапа была заложена в 1997 г., когда был принят новый закон, регламентирующий процессы приватизации на современном этапе экономического развития страны. Официально он был опубликован 2 августа 1997 г. и с этой даты вступил в силу. В соответствии с законом о приватизации 1999 г. в качестве целей приватизации рассматривались:
- повышение эффективности экономики;
- социальная ориентация экономики;
- улучшение платежного баланса РФ и осуществление протекционизма по отношению к российским товаропроизводителям [12, с. 12].
Новый закон защитил государственную собственность от недобросовестных инвесторов: покупатели получали весь набор прав собственника лишь после выполнения своих обязательств перед государством и предприятием. Акцент при точечной приватизации был сделан не на предприятия, а на имущество (имущественные доли государства). Был расширен набор методов приватизации. Льготы работникам предприятий либо отменяли совсем, либо придали им более гибкий характер [Там же].
Как и в 1995-1996 гг. правительство рассматривало приватизацию 1997 г. как средство решения бюджетных проблем. Опыт прежних лет продемонстрировал крайне низкую эффективность (для бюджета) массовых продаж в ходе денежной приватизации, поэтому было решено обеспечить поступления в бюджет за счет нескольких крупных сделок, так называемых индивидуальных проектов [22]. Хотя этот термин и не был легализован в новом законе о приватизации, заинтересованность правительства в индивидуальных проектах была оформлена в постановлении № 363 от 1 апреля 1997 г. «О порядке реализации индивидуальных проектов приватизации федерального имущества». Согласно этому документу, индивидуальным проектом приватизации федерального имущества являлся комплекс мероприятий, направленных на приватизацию особо важного для региона или отрасли федерального имущества и предусматривающих проведение предпродажной подготовки этого имущества с привлечением независимого финансового консультанта. Основными целями реализации индивидуального проекта являлись обеспечение максимальных поступлений в федеральный бюджет, привлечение инвестиций и увеличение эффективности использования приватизируемого имущества. Так, по итогам 1997 г. за счет нескольких крупных сделок федеральное бюджетное задание по приватизации было перевыполнено почти в 3 раза. Проведенные исследования показали, что на этом этапе в большей степени возросли поступления в федеральный бюджет, т. е. главная цель «точечного» этапа приватизации была достигнута [15]. По данным Министерства имущественных отношений РФ, в 2002 г. поступления в федеральный бюджет составили 50 622,3 млн руб. против 39 233 млн руб. в 2001 г. [1]. Запланированные на 2003 г. доходы от продажи госсобственности в размере 51 млрд руб. были уже перекрыты поступившими в бюджет в этом году 56 млрд руб., полученными от продажи в декабре 2002 г. госпакета акций (74,95 %) нефтяной компании «Славнефть». По прогнозам министерства, продажа объектов госсобственности в 2003 г. принесет дополнительно бюджету 15-20 млрд руб. [23].
123
Н.В. Мухаровский
Доходы от приватизации (в масштабе цен 1998 г.), млн руб. [15]
На 1 декабря 2002 г. суммарная стоимость имущества проданных предприятий составила по Российской Федерации 8 136 548,0 млн руб. Всего в акционерные общества за годы приватизации было преобразовано 30 831 предприятие [24].
В настоящее время ведется много разговоров по поводу деприватизации неправильно приватизированных предприятий в РФ. 20 февраля 2003 г. Правительством РФ был одобрен проект закона «Об обращении имущества, находящегося в собственности граждан, юридических лиц, в собственность Российской Федерации (национализации)» [25].
Правительственный законопроект предусматривает только два повода для проведения национализации - обеспечение обороноспособности и национальной безопасности страны. Согласно законопроекту предполагается, что Правительство РФ ежегодно будет определять потребность страны в стратегической продукции, и в одной из закрытых статей федерального бюджета будут предусматриваться государственные ассигнования, необходимые для производства или приобретения этой продукции.
Если Правительство сочтет, что эту продукцию невозможно приобрести на рынке или разместить госзаказ на госпредприятиях, оно вправе принять решение о национализации производственных мощностей или предприятия в целом, на котором эта продукция может быть произведена. Правительство по согласованию с Президентом РФ определяет состав имущества, подлежащего национализации, нанимает оценщика для определения рыночной стоимости национализируемого имущества. Если собственник имущества, в отношении которого принято решение о национализации, не согласен с этим, он может обжаловать это решение в суде [25].
Принятие законопроекта не приведет к развертыванию деприватизационных процессов и не повлечет широкой национализации частного имущества. На основании этого закона будут проводиться лишь единичные проекты в течение длительных промежутков времени и только на возмездной основе.
Что касается капиталоемких высокотехнологичных отраслей с длинным производственным циклом, то они оказались в наихудшем положении. В силу неконкурентноспособности по цене не только на мировом, но и внутреннем рынке, они не гарантировали потенциальных долгосрочных доходов и одновременно требовали наибольших вложений в реструктуризацию. Поэтому на предприятиях этих отраслей до сих пор не завершился процесс консолидации «распыленных» пакетов акций, т. е. на смену государству не пришел собственник, способный инициировать внутренние реформы.
Текущий контроль за подобными предприятиями, как правило, до сих пор остается в руках старых директоров. Все это время они в лучшем случае пытались обеспечить выживание своих коллективов, в худшем - над предприятием нависала накопленная задолженность поставщику, бюджету, работникам. Поэтому в настоящее время задачу восстановления этих отраслей приходится решать государству. Это говорит о том, что тенденция возвращения государства в экономику в роли собственника пока объективна, хотя уже в ограниченных масштабах. Но нужно отметить, что при сохранении сегодняшнего неэффективного российского государства эта тенденция вместо оздоровления экономики может привести лишь к большим масштабам чиновного воровства и коррупции.
124
Приватизация и трансформация отношений собственности...
Таким образом, можно выделить следующие особенности приватизации в России.
1. Директивность. Решение о приватизации принималось не трудовыми коллективами или руководителями, знавшими специфику финансового и технологического состояния предприятия, а Госкомимуществом. Трудовые коллективы не имели права выбора сроков и механизма преобразования собственности.
2. Массовый характер приватизации обеспечивался за счет применения жестких стандартных процедур, легко контролируемых работниками государственных органов среднего уровня квалификации.
3. Форсирование приватизации во времени осуществлялось посредством включения в ежегодные госпрограммы приватизации, имевшие силу закона, конкретных адресных заданий по приватизации.
4. Отсутствие необходимых финансовых средств должно было быть компенсировано отчасти путем бесплатной раздачи государственной собственности, а в остальном - путем продажи по минимальным ценам.
5. Приоритетность одной формы - частной. Другие формы недооценивались или даже игнорировались. Российская модель была жестко нацелена на перераспределение экономической власти между социальными слоями общества.
6. Приоритет социально-политических целей над экономическими. Российская модель приватизации не учитывала критерий экономической эффективности, приватизацию осуществляли в краткосрочном и среднесрочном периодах, что приводило к расточительности. Имущество госпредприятий, преобразованных в ОАО в ходе приватизации, оценивалось по остаточной стоимости на основе оптовых цен 1980-х гг. Резкий спад производства и обесценивание оборотных средств предприятий привели к снижению доходов работников. Поэтому трудовые коллективы были заинтересованы в минимизации уставного капитала акционируемых предприятий, а органы Госкомимущества - в скорейшей и массовой приватизации. Для проверки оценки имущества предприятий они не располагали ни средствами, ни кадрами, ни временем.
7. Социальная деформированность при быстрой концентрации капитала. Провозглашенная цель - превратить всех граждан в собственников и создать массовый средний класс - на практике обернулась сосредоточением госсобственности у отдельных групп и отторжением от реального государственного имущества основной массы населения. Реальные результаты приватизации состояли в массовом (в количественном отношении) перераспределении государственного имущества и закреплении прав собственности в ограниченные сроки.
В большинстве случаев результатами приватизации в наибольшей степени воспользовались руководители приватизируемых предприятий. На начальном этапе это выражалось в принудительной консолидации пакетов акций работников и передаче их в доверительное управление руководству предприятий для общего собрания акционеров, в дальнейшем - постепенной скупкой пакетов акций работников по минимальной стоимости. Фактически пошел процесс концентрации экономической власти на производстве в руках высших менеджеров, несущих крайне ограниченную ответственность за результаты своего руководства и ущемляющих права и интересы работников и внешних собственников.
Ситуация в процессе приватизации (видимо она создавалась сознательно) сложилась такая, что, как отмечает Ю. Ольсевич, даже если бы контрольные пакеты акций крупных предприятий продавались по бросовым ценам, то и в этом случае они могли быть приобретены лишь теми, кто либо «имел прямой или косвенный доступ к бюджетным ресурсам, к иностранным кредитам, либо успел... обогатиться весьма сомнительными методами. Так создавалась типичная фигура российского собственника, характерными чертами которого являются не продуктивное и рентабельное поведение, готовность делиться доходами с чиновниками и политиками (но не с казной), упорное нежелание инвестировать в производство и создание новых предприятий, честно конкурировать и т. п.» [26].
Следствием стало снижение объема инвестиций и уровня обновления основного капитала. Вывод товарных и финансовых потоков часто был настолько велик, что не позволял обеспечить даже полного воспроизводства оборотного капитала. Процесс перехода прав собственности на предприятии к его руководству также обычно сопровождался оттоком инвестиций по причине использования средств самого предприятия на выкуп акций в пользу администрации. Это сократило объемы инвестирования за счет собственных средств предприятия на начальном этапе и привело к недоверию со стороны внешних инвесторов. В результате того, что процесс злоупотреблений руководящим звеном предприятий вышел за рамки случайности и принял общий характер для экономики в целом, повысил-
125
Н.В. Мухаровский
ся инвестиционный риск. Потенциальные инвесторы не готовы были вкладывать капитал в существующие компании без обеспечения достаточного объема гарантий.
Таким образом, повышение (развитие) уровня зрелости отношений собственности в процессе приватизации не произошло. Скорее наоборот. Так, если рассматривать отношения присвоения в условиях командно-административной системы, то, несмотря на формальный аспект присвоения, все же коллективы предприятий выступали как соприсваивающая сторона (наряду с государством как реальным субъектом присвоения). Наиболее полно это соприсвоение появилось не в отношениях владения, а распоряжения и пользования. Причем последние позволяли извлекать из объекта собственности реальные доходы и социальные блага (премии, льготные путевки, выплаты, детские сады, пионерские лагеря, санаторные путевки, квартиры и другие поступления из общественных фондов потребления). Как ни странно это звучит, но в данном случае количество (а отмеченными благами пользовались все) переходит в качество по сравнению с тем, что мы получили в процессе приватизации: реальным субъектом присвоения стала элита крупнейших собственников, а остальная масса населения была вообще отдалена от объекта собственности, лишена даже того частичного соприсвоения, которое реализовывалось через распоряжение и пользование в условиях командно-административной системы. Следовательно, произошло резкое сужение по субъекту отношений присвоения и расширение отношений отчуждения. Поэтому в процессе дальнейшей демократизации общества необходимо прежде всего расширять, а зачастую качественно преобразовывать отношения присвоения, что имеет место сегодня в промышленно развитых странах.
1. Народное хозяйство СССР в 1990 году. М., 1991. С. 291; Народное хозяйство СССР за 70 лет. Юбилейный статистический ежегодник. М.: Финансы и статистика, 1987. С. 146, 204, 205, 318.
2. Народное хозяйство СССР за 70 лет... С. 11.
3. См. подробней: Собственность в экономической системе России. М.: ТЭИС, 1998. С. 121-123.
4. См.: Ясин Е. Новая эпоха, старые тревоги // Вопросы экономики. 2001. № 1. С. 6, 14.
5. Выбрано из: Народное хозяйство СССР за 70 лет... С. 51.
6. Радыгин А.Д. Реформа собственности в России: на пути из прошлого в будущее. М.: Республика, 1994.
7. Нуреев Р., Рунов А. Россия: неизбежна ли деприватизация // Вопросы экономики. 2002. № 6.
С. 21.
8. Пляскевич Н.М. Российская приватизация: революция или эволюционный подход? // Общественные науки и современность. 1999. № 4. С. 35.
9. Радыгин А. К теории приватизации в переходный период // Вопросы экономики. 1995. № 12.
10. Эмсден А. Эффективная стратегия переходного периода: уроки экономической теории обновления // Международный журнал. 1996. № 2. С. 32.
11. Славин-Боровский В., Федоров Н. Российская экономика с трудом продвигается к рынку // Финансовые известия. 1996. № 9. С. 56.
12. Исаева Н.А. Приватизация предприятий в России: цели, этапы. Проблемы, результаты // Экономика: Вопросы школьного образования. 1998. № 3.
13. Приватизация в России: Сборник нормативных документов и материалов. Ч. 1. М.: Юридическая литература, 1993.
14. Об итогах приватизации в России и основных направлениях ее дальнейшего проведения // Российский экономический журнал. 1999. № 2.
15. Крайний В. Результаты противоречивы // Интерфакс-время. 1999. 5-11 августа.
16. Российский статистический ежегодник. М., 2001. С. 313.
17. Гутник В. Рыночные институты и трансформация российской экономики // Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 7. С. 57.
18. Приватизация в России в 1994 г. (Государственная программа приватизации государственных и муниципальных предприятий, нормативные документы, комментарии.). М., 1994. С. 9-20.
19. Российский статистический ежегодник. 2001. С. 32.
20. Пчелинцев О. Приватизация: доктрина, реальность, альтернатива // Мир России. 1998. № 3.
С. 40.
21. Полеванов В.П. Приватизация по Чубайсу - вне закона! // Экономическая газета. 1998. № 3839. С. 3.
22. Радыгин А.Д. Российская приватизация: национальная трагедия или институциональная база постсоветских реформ? // Мир России. 1998. № 3. С. 29.
126
Приватизация и трансформация отношений собственности...
23. Информационное сообщение от 4 февраля 2003 г. // Министерство имущественных отношений РФ (http://www/mgi/ru)
24. Информационное сообщение от 28 февраля 2003 г. // Там же.
25. Сводный отчет о ходе приватизации // Приватизация в России. 2003. № 1. С. 89; Информационное сообщение от 20 февраля 2003 г. // Министерство имущественных отношений РФ (http ://www/mgi/ru)
26. Ольсевич Ю. Институционализм - новая панацея для России? // Вопросы экономики. 1999. № 6. С. 40.
УДК 354
С.М. Игнатова
Омский государственный университет
ОСОБЕННОСТИ ГОСУДАРСТВЕННОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ЕСТЕСТВЕННЫХ МОНОПОЛИЙ И ПРОБЛЕМА ИХ РЕФОРМИРОВАНИЯ
The article is devoted to features of the governmental regulation of natural monopoly and the problems of their reformation. The primary tasks, methods and features of the governmental regulation of natural monopoly have been determined. The alternative approaches to reformation of natural monopoly have been considered. Estimation of existing program in that area has been given. As well perspective forecast of the development of Russian natural monopoly has been done.
Проблема совершенствования государственного регулирования экономики и регулирования рынков относится к числу основополагающих в экономической науке. На современном этапе она является особенно актуальной в связи с общесистемным кризисом и появлением общественных пробелов именно в управлении экономикой. Произошел давно назревший отход от догматически понимаемых постулатов монетаризма и происходит формирование новой стратегии государственного управления, основанного на концепции активного участия не только государства-регулятора, но и государства-собственника в рыночных процессах.
Федеральный закон «О естественных монополиях» № 14-ФЗ от 17 августа 1995 г. (с изменениями от 8 августа 2001 г.), принятый Государственной Думой 19 июля 1995 г., определяет естественную монополию как «состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров». Субъект естественной монополии - «хозяйствующий субъект (юридическое лицо), занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии». Потребитель - «физическое или юридическое лицо, приобретающее товар, производимый (реализуемый) субъектом естественной монополии» [1, статья 3].
В последнее время наиболее остро встает вопрос о государственном регулировании естественных монополий и проблема их реструктуризации. В России к естественным монополиям можно отнести газовую промышленность, электроэнергетику и железнодорожный транспорт.
Основной задачей государственного регулирования естественных монополий является уменьшение практики использования крупнейшими корпорациями преимуществ монопольного положения в отрасли (а естественные монополии фактически являются отраслью), отрицательно сказывающегося на всей экономике. Для решения этой задачи государство использует все известные методы регулирования монополий.А именно:
■ ценовое регулирование;
■ создание конкурентных рынков по видам деятельности, не относящимся к естественномонопольным;
■ прекращение практики перекрестного субсидирования различных групп потребителей;
■ дальнейшая разработка нормативной базы, регулирующей отношения между участниками рынка;
© С.М. Игнатова, 2003
127
