CC BY
40
Игнатов В.Г., Заслуженный деятель науки РФ, д. эк. н, проф., ректор Северо-Кавказской академии государственной службы
ПРИОРИТЕТЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ (НА ПРИМЕРЕ ЮФО)
Проблемы, которые являются предметом рассмотрения в данной статье, весьма важны и актуальны. Однако данная тема очень емкая и широкая. Полностью раскрыть ее в рамках одной статьи практически невозможно. Ведь субъектов РФ весьма много - еще недавно их было 89, сейчас их 88. С 1 июля 2007 г. в связи с объединением Камчатской области и Корякского автономного округа в новый субъект - Камчатский край субъектов станет 87, с 1 января 2008 г. после объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа - 86. При этом в социально-экономическом развитии субъектов как составных частей единого государства - Российской Федерации есть немало сходства, в том числе и относительно приоритетов развития.
Во всех субъектах РФ сейчас реализуются, хотя и с разной степенью успешности, четыре хорошо известных приоритетных национальных проекта - «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» и «Развитие АПК». О том, как реализуются эти проекты в субъектах Российской Федерации, в том числе расположенных в пределах ЮФО, и об их огромной значимости подробно показывается в многочисленных публикациях.
Поэтому в данной статье не будут рассматриваться особенности приоритетов социально-экономического развития всех субъектов РФ (а у каждого субъекта немало своих особенностей), а основное внимание будет сосредоточено в основном на ЮФО, и, во-вторых, не будут подробно рассматриваться проблемы реализации приоритетных национальных проектов в северо-кавказских и в целом южно-российских субъектах Российской Федерации.
Задача статьи в том, чтобы проанализировать специфику приоритетов социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, расположенных прежде всего в Южном федеральном округе, на фоне общероссийской ситуации.
Анализируя современный уровень социально-экономического развития России и ее регионов, необходимо обратить внимание на то, что есть серьезное региональное неравенство, которое проявляется и на территории ЮФО.
Напомню, что Южный федеральный округ - это не только самая южная в Европейской части страны территория, обладающая выгодным географическим положением, благоприятными почвенно-климатическими условиями, богатейшими минеральными и рекреационными ресурсами, развитым промышленно-транспортным и сельскохозяйственным потенциалом, высокопрофессиональными кадрами и широкой сетью научных учреждений. Это и самый многонациональный округ, который требует особого внимания со стороны государства и его руководящих структур.
И тем не менее, несмотря на значительные природные и социально-экономические ресурсы, богатейшую историю хозяйственной деятельности, наличие многих производств общероссийской и международной специализации, в последнее десятилетие Юг России оказался в весьма сложной ситуации, явно не соответствующей его потенциальным возможностям.
В ЮФО проживает одна шестая часть населения России (16 %), но на его долю приходится всего одна шестнадцатая часть валового продукта страны. По объему промышленного производства ЮФО занимает 6-е место среди 7 федеральных округов, давая всего 6 % общероссийского промышленного производства. Хуже показатели только у Дальневосточного федерального округа. Такое же 6-е место из 7 ЮФО занимает и по доходам бюджета и финансовым результатам крупных и средних предприятий.
Спецификой Юга России является сравнительно высокая плотность населения, пониженный уровень промышленного развития с преобладанием аграрного сектора, особая острота и сложность межнациональных и межрелигиозных конфликтов.
Среди недостатков, сдерживающих улучшение социальноэкономической ситуации в ЮФО, следует отметить прежде всего весьма несовершенную структуру экономики в ряде субъектов РФ, слишком большой в ней удельный вес традиционных отраслей. Отрицательно сказываются и клановость построения экономики, неэффективность системы управления на местах, бюрократическая заре-гулированность экономики, высокая коррупционность в условиях предельно низких официальных доходов, высокой доли населения с доходами ниже прожиточного минимума.
Что сегодня наиболее характерно для социальноэкономического развития федеральных округов и входящих в них регионов, какие проблемы, имеющие приоритетное значение, стране предстоит решать?
Первейший приоритет - сбережение российского народа на основе прежде всего существенного повышения уровня жизни населения, улучшения условий труда и жизни, роста занятости, развития здравоохранения и профессионального образования.
Во всех округах в постсоветские годы заметно сокращается численность постоянного населения. Демографическая проблема ста-
новится все более сложной, актуальной, а ее решение - неотложным.
Так, только за последние 2 года численность постоянного населения Центрального округа сократилась почти на 400 тыс. человек, Сибирского - на 230 тыс., Северо-Западного - на 200 тыс., Приволжского - на 150 тыс., Уральского - на 140 тыс., Дальневосточного - на 90 тыс., Южного - на 59 тыс. Заметим, что главной причиной сокращения населения является депопуляция, т.е. значительное превышение смертности над рождаемостью. В целом по России при положительном миграционном балансе где-то на уровне 100 тыс. человек естественная убыль населения составила за эти годы 1,5 млн чел. Сегодня численность населения РФ оценивается в 142 млн человек.
Особенно тревожная ситуация сложилась в Центральном, СевероЗападном и Приволжском округах. Так, в Центральном округе в 2006 году смертность превысила рождаемость, в т.ч. в Брянской, Ивановской, Рязанской, Смоленской, Тверской областях в 2,5 раза, а в Псковской и Новгородской областях - в 3 раза.
ЮФО - особая территория с точки зрения демографической ситуации. Здесь наряду с регионами, которые характеризуются положительными показателями - высоким ростом рождаемости, низкой смертностью, высокой продолжительностью жизни, в ряде других регионов наблюдается обострение депопуляционных явлений.
Так, если в текущем году на 1000 человек населения рождаемость составляет в Чеченской Республике около 24 человек (самая высокая в России), в Ингушетии - около 15 человек, в Дагестане - 14 при среднем в России 10 человек, то в Ставропольском и Краснодарском краях, в Ростовской и Волгоградской областях - менее 10. Одновременно значительно различается смертность. В Ингушетии она составила 4 человека на 1000 человек населения, в Чеченской Республике - 5, а в Дагестане 6 человек. В то же время в Ростовской и Волгоградской областях она превышает 16 человек, а в Ставропольском и Краснодарском краях - более 15. Иными словами, в ряде субъектов РФ, расположенных в пределах ЮФО, растет естественная убыль населения.
Не способствуют повышению уровня жизни населения зачастую и миграционные процессы. На территории ЮФО они имеют свои особенности и сложности. Территория округа стала одним из основных центров расселения вынужденных мигрантов и перемещенных лиц. Значительная часть из них - спасающиеся от межнациональных конфликтов. К ним можно отнести турок-месхетинцев, прибывших на Юг после межэтнических столкновений в Узбекистане и Киргизии; армян и азербайджанцев -жертв карабахского конфликта; беженцев из Южной Осетии по причине осетино-грузинского конфликта, ингушей, переселившихся из-за осетиноингушского конфликта. Отметим, что почти четверть беженцев прибыла из республик Закавказья - Грузии и Азербайджана, граничащих с ЮФО. В результате известных событий в Чеченской Республике ее покинула большая часть русского и другого «некоренного» населения, более 300
тыс. чеченцев и ингушей. Только Ингушетия в 1999 г. приняла 172 тыс. жителей Чечни. В настоящее время основная часть вынужденных переселенцев вернулась к прежнему месту жительства.
Необходимо обратить внимание и на такой весьма негативный, на наш взгляд, факт, как исход русского населения, представителей других «некоренных» народов. Он наблюдался не только из Чечни. Вообще миграционные процессы практически во всех республиках Южной России носят ярко выраженный этнический характер. За последние 15 лет Дагестан покинул каждый пятый русский житель, Карачаево-Черкесию, Северную Осетию-Аланию, Кабардино-Балкарию, Ингушетию, Калмыкию - от 4 до 10%. Одновременно наблюдался миграционный приток людей титульных национальностей. По оценке демографов, свыше 50% всех иммигрантов титульных национальностей, прибывших в основном из ближнего зарубежья в Россию, в том числе и на Северный Кавказ, избрали местом нового жительства республики своей национальности.
Однако происходит это в условиях высокого дефицита рабочих мест. Не только в ЮФО, но и во всей России.
Остается высоким уровень безработицы. На 31 октября 2006г. численность официально зарегистрированных безработных в целом по стране составила 1,6 млн человек, а по методике МОТ - 5,6 млн Заметим, что на 1 июля 2003 г. зарегистрированных безработных было меньше (1,5 млн), хотя численность экономически активного населения за этот период уменьшилась почти на 1 млн человек. За три последних года численность безработных возросла в Центральном, Уральском, Сибирском и Дальневосточном округах. Рост численности безработных отмечен почти в половине регионов страны.
По данным за январь-сентябрь 2006 г. в субъектах РФ, входящих в ЮФО, наибольшая численность безработных была в Чеченской Республике (329,9 тыс. чел.), в Республике Дагестан (54,7 тыс. чел.), в Республике Ингушетия (44,4 тыс. чел.), Кабардино-Балкарской Республике (41,5 тыс. чел.), Ростовской области (31,0 тыс. чел.) и в Ставропольском крае (29,0 тыс. чел.). При этом по сравнению с соответствующим периодом
2005 г. численность официально зарегистрированных безработных на конец периода выросла в 5 субъектах РФ, расположенных в пределах ЮФО
- в республиках Дагестан, Калмыкия, Кабардино-Балкарской и Карачаево-Черкесской республиках, а также в Ставропольском крае.
Уровень регистрируемой безработицы в 2005 г. в среднем по округу снизился и составил к началу 2006 г. 5,8 % (нач. 2005 г. -6,7%), но тем не менее он в 2,3 раза превышает среднероссийский уровень (2,5 %).
За истекший год в органы службы занятости Южного федерального округа было заявлено 1017,4 тыс. вакансий, 82,1 % которых составляют рабочие профессии.
Для удовлетворения потребности работодателей во временных работниках и поддержки мотивации к труду у безработных граждан во многих регионах были организованы временные оплачиваемые обществен-
ные работы, в которых приняли участие 152,7 тыс. чел. (92,8 % к 2004 г.). Для 173,4 тыс. несовершеннолетних граждан была организована временная занятость в свободное от учебы время (87,7 %).
В рамках программы содействия во временном трудоустройстве граждан, испытывающих трудности в поиске работы (инвалиды, многодетные родители и др.) в 2005 году было трудоустроено 23,5 тыс. безработных (151,6 % к уровню 2004 г.).
Реализация в 2005 году новой программы временной занятости -«Первое рабочее место» позволила трудоустроить в ЮФО 11,8 тыс. безработных граждан в возрасте от 18 до 20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального образования, ищущих работу.
Но проводимая в России, в том числе и в ЮФО, работа, к сожалению, не устраняет острой напряженности на рынке труда.
В 2005 г. в ЮФО было трудоустроено 590 тыс. человек (104 % к уровню 2004 г.), однако на 1 января 2006 г. только зарегистрированных безработных было 633 тыс., а по данным выборочных обследований -свыше 1,5 млн.
В 2005 г. численность трудоустроенных граждан в общей численности зарегистрированных безработных составляла в Ростовской области -75 %, в Краснодарском крае - 71 %, в Ставропольском - 48 %, в Северной Осетии-Алании - 32 %, в Чеченской Республике - 20 %, в Кабардино-Балкарии - 17 %, в Ингушетии - менее 15 %. Если такая тенденция сохранится, то сократить безработицу, и тем более, свести ее на нет - проблема практически нерешаемая.
Один из важнейших приоритетов социально-экономического развития России, теснейшим образом связанный с вышеназванными - обеспечение повышения уровня жизни как всего населения страны, так и, особенно, молодежи и лиц пенсионного возраста, увеличение их денежных доходов, развитие человеческого потенциала.
Хотя и продолжается рост денежных доходов населения как в целом по России, так и по федеральным округам и субъектам Российской Федерации, он остается весьма низким.
Несмотря на растущую финансовую помощь из федерального бюджета уровень жизни населения ЮФО, особенно республик, очень низок. За чертой бедности находится более 42 % населения республик. Вместе с высоким уровнем безработицы это во многом способствует росту преступности, алкоголизма и наркомании, усиливает социальную напряженность, недовольство качеством жизни широких слоев населения.
В 2005 г. среднедушевые доходы жителей округа составляли лишь 70 % от уровня среднедушевых доходов в целом по Российской Федерации. Определенную роль в этом играет то, что в ЮФО весьма низкая доля высокодоходных экспортно-ориентированных отраслей промышленности и в то же время высокая доля аграрного сектора с низким уровнем оплаты труда, значительный удельный вес доходов в натураль-
ной форме, получаемых населением за счет личных подсобных хозяйств, и высокий уровень безработицы.
В первом полугодии 2006 г. среднемесячная номинальная начисленная зарплата одного работника в целом по России составила 9,9 тыс. руб., в ЮФО 6,6 тыс., причем в Адыгее, Кабардино-Балкарии, Калмыкии, Карачаево-Черкесии, Северной Осетии-Алании она была на уровне 5,2 - 5,8 тыс. руб., а в Дагестане - 4,6 тыс. руб.
Низкий уровень жизни населения, высокая детская смертность, сложности с получением необходимых услуг в сфере образования и здравоохранения, явно недостаточные вложения в наукоемкие производства, в формирование «экономики знаний» отрицательно сказываются на развитии человеческого потенциала России. Как следует из опубликованного в конце 2006 г. ежегодного доклада ООН, за последний год Россия, несмотря на рост «нефтяных» и «газовых» доходов, по индексу развития человеческого потенциала1 опустилась на три пункта и занимает сейчас всего 65-ю позицию. При такой тенденции развития, без должной заботы о развитии человеческого потенциала наша индустриальная экономика «развивающейся страны», базирующаяся во многом на добыче и транспортировке сырья (нефти, газа, металла), уже сегодня отстающая от наиболее развитых постиндустриальных стран, может стать вечно догоняющей. Все более необходимо развитие высокотехнологичных отраслей производства, требующих высокоразвитого человеческого потенциала.
Другой важнейший приоритет развития социальноэкономического развития регионов страны - подъем экономики и повышение темпов ее роста. К сожалению, в настоящее время уровень развития экономики весьма недостаточен для обеспечения высокого уровня жизни населения и сбережения народа. Так, по объему внутреннего валового продукта (ВВП) на душу населения Российская Федерация занимала в 2005 г. 61-е место в мире (между Ливаном и Уругваем) - 5349 долларов. В США этот показатель составил 42 000 долларов - в 7,8 раза больше, чем в России.
Пока темпы экономического развития страны явно невысоки. В 2005 г. по сравнению с 2004 г. прирост промышленной продукции составил в Дальневосточном и Сибирском округах всего 2,2 %, в Уральском и Приволжском - чуть больше 3 %. В 2005 г. промышленность 14 регионов завершила год с минусовым показателем. Еще более существенно снизились темпы сельскохозяйственного развития. В 2005 г. производство продукции сельского хозяйства по всем категориям сократилось в 33 субъектах РФ.
Такая же ситуация складывается и в 2006 году. По данным Госстата в первом полугодии добыча полезных ископаемых сократилась в 35 ре-
1 Индекс развития человеческого потенциала - комплексный показатель уровня жизни населения стран и регионов, учитывающий такие факторы, как здравоохранение, образование, экономическое благосостояние, научный потенциал.
гионах, а производство продукции обрабатывающей промышленности
- в 28 регионах.
В 2005 г. прирост промышленной продукции в ЮФО к уровню 2004 г. составил около 9 %, что более чем в 2 раза выше, чем в среднем по России. В первом полугодии 2006 г. этот показатель снизился до 7,9 %. Но бросается в глаза существенная разница в динамике промышленного производства. Так, в Дагестане его прирост в 2005 г. составил 35,5 %, в Кабардино-Балкарии - 18,1 %, в Ростовской области -15,5 %, в Ставропольском крае - 9,5 %. Но в Карачаево-Черкесии и Северной Осетии-Алании объемы промышленного производства сократились. Вместе с тем в Южном федеральном округе за январь-сентябрь
2006 г. индекс промышленного производства в ряде регионов, особенно в Республике Адыгея, Карачаево-Черкесской Республике, Краснодарском крае и Ростовской области существенно увеличился. Однако индекс промышленного производства за 9 месяцев 2006 г. сократился в Дагестане, Ингушетии, Калмыкии, Северной Осетии-Алании.
По росту стоимости отгруженных товаров собственного производства, работ и услуг, выполненных собственными силами в январе-сентябре 2006 г., в числе лидеров по добыче полезных ископаемых находятся Волгоградская область, Краснодарский край, Астраханская и Ростовская области, Ставропольский край. Эти же субъекты РФ занимают в ЮФО 1-5 места и по размерам стоимости добытых и отгруженных полезных ископаемых, а также по продукции обрабатывающих производств.
Объем продукции сельского хозяйства (по всем сельхозпроизводителям) за январь-сентябрь 2006 г. вырос почти во всех субъектах РФ, входящих в ЮФО. Исключение составила лишь Кабардино-Балкарская Республика, индекс сельхозпроизводства в которой по сравнению с январем-сентябрем 2005 г. составил лишь 97,4 % (по Чеченской Республике нет статистических данных по этому показателю).
При этом лидерами в ЮФО по стоимости произведенной сельхозпродукции являются Краснодарский край, Ростовская область и Ставропольский край.
Весьма характерная проблема социально-экономического развития субъектов РФ, в том числе и расположенных в ЮФО, состоит в том, что при относительно высоком среднем приросте инвестиций в основной капитал по России в 2005 г. (10,7 %) объем инвестиций снизился в 26 субъектах РФ; в первом полугодии 2006 г. таких субъектов РФ было 27.
Качественная и всесторонняя проработка принимаемых инвестиционных программ и проектных решений, механизм и инфраструктура для привлечения инвестиций созданы в ЮФО в известной мере лишь в Краснодарском и Ставропольском краях и в Ростовской области.
Третьим весьма актуальным и важным приоритетом социально-экономического развития России является достижение экономической самодостаточности регионов, в первую очередь республик,
финансовые ресурсы которых в значительной мере зависят от федерального бюджета, а также самодостаточности муниципальных образований.
Сегодня, к сожалению, экономическая самодостаточность большинства регионов не достигнута. Очевидно, что этот путь будет длинным и сложным. И реальную экономическую самодостаточность регионы будут приобретать по мере закрепления социально регулируемых, цивилизованных рыночных преобразований. В то же время, как утверждают многие экономисты, глубокие рыночные преобразования будут эффективно развиваться при условии и по мере развития самодостаточности регионов.
В 2005 г. при общем профиците бюджета России, равном 57 млрд руб. и совокупном объеме средств стабилизационного фонда РФ по состоянию на 01.11.2006 г. 2049,3 млрд руб., в 47 регионах отмечен бюджетный дефицит. Большинство регионов остаются дотационными. При этом главными реципиентами являются республики Северного Кавказа, которые формируют от половины до 85 % своего бюджета за счет трансфертов.
Весьма остро стоит вопрос о создании таких экономических условий (в т.ч. и путем совершенствования налогового законодательства и практики взимания налогов), которые позволяли бы достигнуть экономическую самодостаточность не только субъектов РФ, но и муниципальных образований, стимулировали бы их развивать реальный сектор экономики, не только крупный, но также малый и средний бизнес. После вступления в 2006 г. в силу нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ) финансовая обеспеченность муниципальных образований, бюджеты которых и до него были весьма дотационными, значительно ухудшилась. По данным Счетной палаты РФ, расходы муниципальных образований в 2006 г. в среднем в два раза превышают доходы, а доля самодостаточных среди них составляет всего 2 %. При этом накопленная кредиторская задолженность муниципальных образований оценивается не менее, чем в 36 млрд рублей.
Долгое время и в Советском Союзе, и в Российской Федерации при рассмотрении вопроса о том, кому помогать, давался (да и сейчас еще зачастую дается), как будто бы само собой разумеющийся ответ: надо помогать наиболее слабым в экономическом отношении краям, областям, республикам, округам, городам и районам. Такой подход являлся, да и сейчас зачастую является как бы «методологическим» обоснованием политики «выравнивания» уровней социально-экономического развития административно-территориальных образований. Но, как показывает жизнь, он не обеспечивает снижение дифференциации в развитии регионов и муниципалитетов, не приводит к сокращению их дотационности и не создает условия для их эффективного развития.
Важно и то, что сложившуюся практику финансовой помощи регионам трудно назвать научно обоснованной. Как верно заявил на одном из совещаний Д.Н. Козак, ничем не объяснить, что финансовая помощь фе-
дерального бюджета для регионов ЮФО в среднем на душу населения составляет 119 руб., в то время как в Калининградской области -1090 руб., а в Татарстане - 894 руб.1
С переходом от административно-командной к рыночной экономике, повышением роли экономических методов хозяйствования все более распространяется подход, согласно которому инвестиции следует вкладывать туда, где они дадут более высокую отдачу и в более короткие сроки.
В этом отношении представляется интересной и заслуживающей внимания позиция полномочного представителя Президента Российской Федерации в Южном федеральном округе Д.Н. Козака, предложившего разделить регионы на самодостаточные, малодотационные и сверхдота-ционные (финансируемые из федерального бюджета более чем на 80 %), ввести их рейтинговую оценку и в соответствии с этим определять и объем политических полномочий региональных властей, порядок определения эффективности их работы и стимулирование отстающих регионов.
Важно создать такие принципы выделения средств из федерального бюджета регионам и муниципалитетам, чтобы этот процесс не зависел от лоббистских возможностей их руководителей, а базировался на показателях социально-экономического развития регионов и муниципальных образований и динамике этих показателей.
В числе приоритетных направлений улучшения социальноэкономического положения субъектов РФ, расположенных в пределах ЮФО, исключительно важную роль играет принятие неотложных мер по сокращению объемов теневого сектора экономики. Как отмечал полномочный представитель Президента РФ в ЮФО Д.Н. Козак, выступая на совещании по вопросам экономической безопасности, состоявшемся в Ставрополе 23 января 2006 г., теневой сектор на Юге России оценивается в пределах от 40 до 60 %. При этом, как подчеркнул Д.Н. Козак, «10 % это уже критическая отметка, угрожающая национальной безопасности, что способствует коррупции».
По самым скромным подсчетам, ущерб от теневой экономики в 2004 г. оценивается, по его мнению, в 56,5 млрд руб. (и это только по выявленным преступлениям). В то же время финансовая помощь Юга России за данный период составила 47 млрд руб. Выходит, если бы теневиков удалось одолеть, то Юг России в бюджетной помощи Федерального центра мог бы и не нуждаться.
Как справедливо отметил Д.Н. Козак, теневая экономика порождает параллельное теневое политическое пространство, которое угрожает государству. Он поставил задачу найти и устранить глубинные причины и условия, порождающие эти явления, поскольку только карательными мерами теневой бизнес не одолеть. Исключительно важно повысить эффективность работы органов государственной власти и правоохрани-
1 Агентство национальных новостей. 2006. 9 ноября.
тельной системы, активизировать их сотрудничество с Федеральной службой по финансовому мониторингу1.
По словам заместителя полпреда Президента РФ в ЮФО А.П. Починка практически каждый третий житель ЮФО занимается нелегальным бизнесом, что гораздо выше, чем в целом по стране. По некоторым опубликованным данным, в Северной Осетии неформальный сектор занимает 80 % работающих, в Ингушетии - около 90 %, в Дагестане - 75 %2.
О высоком уровне развития на Северном Кавказе теневой экономики и коррумпированности управленцев свидетельствуют результаты проведенных здесь многих социологических опросов представителей различных групп населения и многие парадоксальные факты. Так, по данным Росстата, по уровню среднедушевых денежных доходов население северо-кавказских республик занимает последние места в РФ. Вместе с тем, количество собственных легковых автомобилей в расчете на 1 тыс. чел. в дотационных республиках ЮФО больше, чем в большинстве субъектов РФ3.
При предельно низких официальных доходах в Дагестане, где за чертой бедности находится свыше половины населения, здесь самый высокий объем валютообменных операций на душу населения. Ростов (с 240 автомобилями на 1000 человек) и Краснодар по уровню «автомобилизации», который является одним из наиболее чувствительных индикаторов богатства населения, а также по темпам роста продаж бензина уступают только Москве и Санкт-Петербургу4.
В ЮФО реализуются десятки ФЦП. Их заказчиками и координаторами выступают различные федеральные органы исполнительной власти. Каждый из них вкладывает средства и возводит объекты, исходя из своих ведомственных соображений. В результате средства федерального бюджета распыляются, отсутствуют координация и системный подход на уровне принятия решений об объектах инвестирования, нет четкой концепции развития субъектов РФ, расположенных в пределах ЮФО.
Определенный вклад в создание экономических и социальных условий для стабильного и бесконфликтного развития субъектов, расположенных на Юге России, в обеспечение геостратегических интересов страны в ЮФО должна была внести федеральная целевая программа «Юг России», утвержденная Правительством России в августе 2001 г. и рассчитанная на период 2002-2006 гг.
К сожалению, из-за недофинансирования и ряда организационных причин не все задуманные проекты удалось осуществить. Да и в самой программе, срок действия которой заканчивается в 2006 г., оказались слабые места.
1 См.: К.А. Яе§пит. 23 января 2006 г.; Время новостей. 25 января 2006 г.; «Российская газета - Юг России». 26 января 2006 г.
Агентство национальных новостей. 2006. 9 ноября.
3 Информ. агенство Яе§пит 3 ноября 2006 г.
4 Агентство национальных новостей. 2006. 9 ноября.
Тем не менее, разработка и реализация федеральных целевых программ социально-экономического развития российских регионов, выработка более эффективных механизмов их финансирования становится все более настоятельной задачей.
Реализация эффективной региональной экономической политики, региональное и общероссийское прогнозирование невозможны без глубокого и всестороннего системного анализа современного экономического и социального развития регионов. Ибо структура регионов России, особенно расположенных в пределах ЮФО, сложна и динамична, внутрирегиональные и межрегиональные связи разнообразны и многоканальны. Анализ экономического и социального развития регионов свидетельствует, с одной стороны, об общности у них многих ближайших задач, целей и приоритетов развития, а с другой стороны - позволяет сделать вывод о различии этих приоритетов, нецелесообразности и неэффективности «шаблонного» подхода при их определении.
Основным приоритетом для наиболее развитых регионов (Краснодарский край, Ростовская, Волгоградская и Астраханская области) должны стать выработка прежде всего комплекса мер по закреплению и развитию достигнутого, выявление новых «точек роста», создание все более благоприятного имиджа субъекта Федерации и инвестиционного климата.
Для регионов среднего уровня развития (Ставропольский край, республики Адыгея, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия-Алания) приоритетом должно стать укрепление их собственной финансовой базы на основе реформирования региональных финансов, расширения налогового потенциала региона, снижения зависимости бюджета от весьма ограниченного круга крупных налогоплательщиков, всемерного содействия развитию малого бизнеса, организации системы адресной поддержки населения.
Регионам, у которых доля дотаций из федерального бюджета особенно велика, превышает 75-80 % (республики Ингушетия, Дагестан, Чеченская, Карачаево-Черкесская и Кабардино-Балкарская республики), чтобы обеспечить получение необходимых дотаций от федерального Центра и избежать возможного введения режима внешнего финансового управления, особенно важны, приоритетны такие направления, как создание очагов современной экономической жизни, предприятий и организаций, идущих на смену архаичным структурам экономики и формирующим новые экономические отношения. Исключительно важное значение все более приобретают повышение эффективности управления на местах, в том числе и путем замены значительной численности руководителей финансово-экономического блока, усиление контроля за расходованием финансовых и материальных ресурсов, преодоление клановости и бюрократической зарегулированности экономики.
Только при творческом подходе к выявлению и реализации «болевых точек» каждого из субъектов РФ, расположенного в пределах ЮФО, преломлению по отношению к нему общих и спе-
цифических для него приоритетов социально-экономического развития, при установлении общественного контроля над расходованием федеральных и региональных бюджетных средств возможно эффективное и успешное социально-экономическое развитие каждого субъекта РФ и всего северо-кавказского региона, всего Юга России.
То, насколько успешно решают субъекты РФ и расположенные на их территории муниципальные образования стоящие перед ними приоритетные задачи социально-экономического развития, во многом зависит от деятельности органов государственной и муниципальной власти и управления по реализации административной и муниципальной реформы. В связи с этим реализация этих реформ, а также реформы государственной службы, судебной реформы, деятельность органов власти и управления по реализации реформы образования и здравоохранения, коммунальной реформы наряду с рассмотренными ранее приоритетами социально-экономического развития субъектов Российской Федерации является весьма важным приоритетным направлением их деятельности.
Работа, проведенная в стране по реализации утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1136 Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» и Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах», привлекла внимание ко многим болевым точкам в сложившейся системе государственного управления и государственной службы и способствовала улучшению ситуации. Однако она не привела к значительному повышению их эффективности, улучшению деятельности, качества и результативности работы органов власти и управления и занятых в них работников.
Обращаясь к этой проблеме в своем Послании Федеральному Собранию РФ 25 апреля 2005 г., В.В. Путин акцентирует внимание на следующем:
«Наше чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один для нас по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.
Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии - как федеральной, так и местной - научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас, наконец, благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благо-
состояния. Кстати сказать, партийная и корпоративная бюрократия в этом смысле ведут себя не лучше бюрократии государственной»1.
Такое положение дел в сфере государственного управления и государственной службы в Российской Федерации и окончание срока, на который были рассчитаны меры, осуществляемые в связи с реализацией вышеназванных Указов Президента РФ, обусловили разработку и одобрение распоряжением Правительства РФ от 25 октября исключительно важного документа - «Концепции административной реформы Российской Федерации в 2006 - 2008 годах».
Как записано в «Концепции», стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты. Прежде всего это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях. Не разработаны стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг.
Должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера.
Стоит задача разработать механизмы противодействия коррупции, оптимизировать взаимодействие федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также взаимодействие органов государственной исполнительной власти с органами местного самоуправления, бизнес-структурами, с гражданским обществом, внедрить механизмы досудебного обжалования решений и действий государственных, муниципальных и иных органов и их должностных лиц.
В процессе реализации административной реформы уже в ближайшие годы существенно изменятся полномочия и виды деятельности многих органов власти и управления, государственных и муниципальных служащих, служащих различных предприятий, учреждений, организаций, их взаимодействие с элементами гражданского общества, бизнес-структурами. И это очень важно учитывать органам власти и управления, лицам, занимающим государственные и муниципальные должности, в своей деятельности.
Как показано в Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, по свидетельству международных экспертов, по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду
1 См.: Российская газета. 2005. 26 апреля.
интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым странам, но и большинству стран Восточной Европы.
Основными задачами административной реформы являются повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию. «Концепция» включает в себя и план конкретных мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, четкое определение ее целей и задач.
В Приложении к «Концепции» обозначены и те показатели, на достижение которых нацелена административная реформа:
1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг - предполагается в результате проведения административной реформы повысить степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к 2008 г. с 14 до 50 % и к 2010 г. - не менее чем до 70 %.
2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров предполагается снизить в среднем с 8,5 % выручки предприятия в 2004 г. до 5 % в 2008 г. и до 3 % в 2010 г.
3. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования 30,5 единицы (из 100 возможных).
Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. В качестве целевых ориентиров по данным показателям предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Так, к 2008 г. предполагается достичь значения показателя эффективности государственного управления 55 единиц, эффективности государственного регулирования - 60 единиц, а в 2010 г. - не ниже 70 единиц по каждому из показателей1.
Чтобы обеспечить успешное продвижение по приоритетным направлениям социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, в том числе и расположенных в пределах ЮФО, важно последовательно использовать механизмы административной реформы. Необходимы активные усилия всех государственных, муниципальных и иных гражданских служащих, органов власти и управления всех уровней, укрепление и совершенствование их взаимодействия с гражданским обществом, в том числе с малым и средним бизнесом, со всем бизнес-сообществом.
1 См.: Приложение к Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах «Показатели достижения целей административной реформы» // Там же.
