CC BY
29
Реализация приоритетных национальных проектов России не привела к желаемым результатам из-за несовершенного планирования и сложной многоканальной схемы финансирования.
Ключевые слова: проектное управление, планирование, финансирование, здравоохранение
Приоритетные национальные проекты — устраивает ли результат?
В.Б. БАТИЕВСКАЯ, кандидат экономических наук, Кемеровская государственная медицинская академия. Е-mail: batvb@kemsma.ru
Приоритетные национальные проекты (ПНП) позиционировались в нашей стране как рождение новой парадигмы управления общественными процессами. Но серьезной институциональной основы для изменения управленческих подходов создано не было, а, значит, ПНП так и застыли на уровне «модного нововведения».
Практика их реализации показывает, что создание системы проектного управления большей частью ограничивается учреждением различных советов, комиссий и рабочих групп при исполнительной ветви региональной власти, основными функциями которых являются мониторинг хода реализации проектов, координация мероприятий, организация их софи-нансирования из региональных и местных бюджетов и др.
Сложившаяся система плановых документов по реализации приоритетных национальных проектов включает параметры (задачи, основные мероприятия, их целевые показатели и объемы финансирования); график реализации; соглашения между органами власти различных уровней о взаимодействии; планы реализации приоритетных национальных проектов в субъектах РФ, в городских округах и муниципальных районах.
Казалось бы, исчерпывающий и конкретный перечень документов. Однако, помимо ПНП, существуют и иные методы государственного регулирования развития различных отраслей, в том числе и программно-целевые, с которыми ПНП не всегда согласуются.
В качестве примера рассмотрим отрасль здравоохранения. Ежегодно в каждом субъекте РФ законодательно утверждаются
ЭКО. - 2011. - №10
_ В.Б. БАТИЕВСКАЯ
«Территориальные программы государственных гарантий предоставления населению субъекта РФ бесплатной медицинской помощи на соответствующий год». По сути это -целевые программы, содержащие от восьми и более структурных элементов.
Наряду с этим практически в каждом субъекте РФ реализуются региональные целевые программы развития здравоохранения (Свердловская область - 11 программ1, Московская - 8 программ2, Кемеровская область - 7 программ3 и другие).
Вал плановых документов, регламентирующих предоставление медицинской помощи населению субъекта РФ, неизбежно ведет к усложнению финансовых потоков, отчетности и организационного взаимодействия. Как заметил Ф.А. фон Хайек: «Множество отдельных планов не составляет большого целого; сами плановики должны бы признать, что это даже хуже отсутствия плана вообще».
Результативность бюджетного финансирования в рамках проектов была бы выше, если бы оно было основано на объединении ресурсов всех уровней бюджетной системы РФ. Бюджетные расходы должны изначально планироваться как совместные расходы бюджетов нескольких уровней бюджетной системы РФ с одновременным закреплением механизмов, обеспечивающих софинансирование.
Однако даже государственные надзорные органы отмечают несовершенство организации финансовых потоков, направленных на финансирование проектных мероприятий. Приведем цитату из аналитической записки Счетной палаты.
«Одним из мероприятий приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения является дополнительная диспансеризация граждан. При этом единый процесс диспансеризации, в том числе его финансирование, раздроблен на четыре составляющие. Медицинские услуги при проведении всех видов диспансеризации оказывают одни и те
1 Официальный сайт Министерства здравоохранения Свердловской области. URL: http://www.mzso.ru/zdorovie/mainprograms
2 Официальный сайт Министерства здравоохранения Московской области. URL: http://mz.mosreg.ru/soc_eco_programs/
3 Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 23 июля 2007 г. №217 «Об утверждении долгосрочной целевой программы "Здоровье кузбассовцев" на 2008-2013 годы».
же муниципальные учреждения здравоохранения и одни и те же специалисты. Несмотря на указанные обстоятельства, финансовый поток при проведении первого вида диспансеризации проходит через систему обязательного медицинского страхования и бюджеты соответствующих уровней... второго типа -через систему обязательного медицинского страхования, и третьего - передаются из бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования бюджету Фонда социального страхования РФ. Однако медико-экономическая экспертиза счетов за оказанные медицинские услуги проводится в территориальных фондах обязательного медицинского страхования. Четвертый вид диспансеризации проводится через систему социального страхования.
При этом порядки проведения всех видов диспансеризации предусматривают значительное увеличение документооборота в лечебно-профилактических учреждениях: от заключения договоров до ежемесячного заполнения различных форм отчетности, реестров, счетов.
Все это свидетельствует о крайне несовершенных механизмах реализации мероприятий по диспансеризации работающих граждан, начиная от нелогичного раздробления финансовых потоков, поступающих в итоге в одни и те же медицинские учреждения, и до непродуктивного использования времени медицинских работников на заполнение многочисленных форм отчетности. Ситуация значительно усугубляется тем, что при этом не пересмотрены нормы нагрузки на медицинский персонал и не произведена увязка между дополнительной нагрузкой с учетом реализации основных направлений национального проекта и нормативами»4.
Бюджетная идеология ПНП должна была основываться на изменении принципа финансирования, которое переходит от покрытия затрат к системе финансовых нормативов с ориентацией на достижение заданных результатов. Эта идеология вписывается в концепцию бюджетной реформы с переходом на бюджетирование, ориентированное на результат.
4 Сводная аналитическая записка об использовании средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов, направленных на реализацию приоритетного национального проекта «Здоровье» в 2006 году №11 (119) от 2007 г. Официальный сайт Счетной палаты Российской Федерации. URL: http://www.ach.gov.ru/ru/
В.Б. БАТИЕВСКАЯ
Измеримость результата должна обеспечиваться системой индикаторов, создание которой представляет определенную сложность, так как эффективность развития социальной сферы (образование, здравоохранение) трудно оценить. Рассмотрим отдельные на 2009-2012 гг.5 индикаторы, взятые в качестве критериев эффективности расходов по ПНП «Здоровье».
Такие показатели, как снижение уровня злоупотребления алкоголем (потребление алкоголя взрослым человеком), уменьшение распространенности табакокурения среди населения (доля курящих) не фиксируются в отраслевой статистике, источник получения подобных данных не определен (сведения торговых предприятий, данные социологических опросов, введение новых статистических форм в здравоохранении). Достижение такой цели, как улучшение вакцинопрофилактики, диагностики и лечения инфекционных заболеваний, обеспечение населения групп риска необходимыми иммунобиологическими препаратами, а также совершенствование оказания медицинской помощи больным с сосудистыми заболеваниями, измеряется снижением уровня заболеваемости и смертности от данных патологий, в то время как исследования видных ученых в сфере общественного здоровья показали, что его состояние лишь на 10-15% зависит от деятельности системы здравоохранения6. Снижение смертности от транспортных травм всех видов мало зависит от деятельности системы здравоохранения - последняя не влияет на дорожный травматизм и безопасность дорожного движения.
К сожалению, большинство мероприятий приоритетных национальных проектов (в частности «Здоровье») ориентированы на текущие, но не на инвестиционные нужды. Обилие различных направлений ПНП, дублирование их в целевых программах различного уровня значительно усложняет планирование, финансирование, документооборот и контроль. Это - следствие отсутствия должной институциональной среды, которая будет эффективна в случае, если будет отражать экономические интересы всех участников при главенствующей роли государства.
5 Программы реализации приоритетных национальных проектов «Образование», «Здоровье», «Доступное и комфортное жилье - гражданам России» на 2009-2012 годы. URL: http://www.rost.ru/main/priors/2008.shtml
6 Лисицын Ю. П. Общественное здоровье и здравоохранение. - М: Гэотар-мед, 2002. - С. 44.
Предметом и целью приоритетных национальных проектов должно являться не только улучшение материально-технической базы важнейших для общества отраслей и материального состояния их работников, но и одновременная модернизация самих основ функционирования общественных отношений в сферах, охватываемых действием проектов. Как справедливо отмечает В.А. Мау7, «нежелательно, если реформа социального сектора завершится повышением бюджетных расходов, то есть первый шаг останется и последним. Рост финансирования без структурных реформ может дать даже отрицательные результаты».
«ЭКО»-информ
Сравнительные данные о смертности от сердечно-сосудистых заболеваний в 2006 г. в странах, отнесенных ВОЗ к региону Европа, на 100 тыс. чел.
Рейтинг Страна Ишемическая болезнь Сердечно-легочные заболевания Церебро-васкулярные заболевания Всего
1 Франция 37,13 47,32 29,42 113,87
2 Израиль 68,55 29,64 35,00 113,19
3 Швейцария 69,12 38,28 29,13 136,53
4 Испания 51,90 46,00 42,03 140,00
5 Великобритания 97,77 25,04 51,21 174,02
6 Италия 64,07 40,85 49,08 154,00
15 Германия 97,93 63,12 42,60 203,65
32 Kазахстан 370,69 109,55 204,00 684,24
34 Российская Федерация 385,55 71,67 273,18 730,40*
35 Украина 529,44 41,74 172,21 743,39
36 Республика Молдова 523,53 9,30 223,75 756,58
Примечание. * По данным Росстата - 833,9.
Источник: Патология кровообращения и кардиохирургия. - 2011. - № 1.
7 Мау В., Яновский К. Политические и правовые факторы экономического роста в российских регионах // Вопросы экономики. - 2001.- №11.-С. 7-12.
