CC BY
5НАУЧНЫЕ КОНФЕРЕНЦИИ И ФОРУМЫ
УДК 342.92
ПРИНЯТИЕ КОДЕКСА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ -ПРИОРИТЕТНОЕ НАПРАВЛЕНИЕ ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ УСТАНОВЛЕНИЯ СУДЕБНЫХ ПРОЦЕДУР РАЗРЕШЕНИЯ ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫХ СПОРОВ:
ПО МАТЕРИАЛАМ МЕЖДУНАРОДНОЙ НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКОЙ КОНФЕРЕНЦИИ НА ТЕМУ «АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (ОМСКАЯ ЮРИДИЧЕСКАЯ АКАДЕМИЯ, г. ОМСК, 28 НОЯБРЯ 2014 г.)
Ю. Н. Старилов
Воронежский государственный университет Поступила в редакцию 29 ноября 2014 г.
Аннотация: обосновывается предложение о принятии Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Ключевые слова: .законотворчество, административное право, административное .законодательство, административно-процессуальное законодательство, административное судопроизводство, проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
Abstract: justified the proposal to acceptance of the Code of the administrative proceedings in the Russian Federation.
Key words: lawmaking, administrative law, administrative legislation, administrative procedun legislation, administrative proceedings, the project of the Code of the administrative proceedings in the Russian Federation.
В 2014 г. в России отмечается 150-летие Судебной реформы 1864 г., положившей начало формированию в стране судоустройства и судопроизводства, созданию судебной системы, установлению статуса судей, учреждению судебных процедур разрешения дел (споров). Вряд ли в тот исторический период развития Империи следовало ожидать от реформаторов принятия наряду с Уставами уголовного и гражданского судо- 251
производства Устава административного судопроизводства. Никаких-
предпосылок для появления административного судопроизводства тогда не было. Не сложились условия для реформирования государства, в котором его представители могли бы отвечать за свои действия (бездействие) в суде (общем или административном). Фактически об этом невозможно было, очевидно, и мечтать.
Прошло 150 лет. Россия пережила не одну судебную реформу, последняя из которых началась в 1992 г. и принесла множество полезных результатов. Однако и теперь сильной стороной судебной реформы не стало ни появление специального административного суда, ни принятие Ко© Старилов Ю. Н., 2014
декса административного судопроизводства. Как всегда, много разговоров на эти темы, создание проектов, политическая активность вокруг тематики административной юстиции, противоречивость суждений, разнообразие взглядов и безрезультативные дискуссии.
В марте 2013 г. был опубликован проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. В мае 2013 г. данный законопроект был рассмотрен депутатами Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и принят в первом чтении. Наконец-то появилась надежда на то, что сбудется мечта нескольких поколений юристов о формировании в России полноценной модели административной юстиции, сформированной по правовым стандартам высочайшего уровня и предназначения данного института.
Однако сегодня имеются опасения, что и 150 лет спустя Россия не поднимется до современных идеалов судебной системы, организованной и функционирующей в условиях правового государства, поскольку в течение всего последующего времени (2013—2014 гг.) указанный законопроект остался без внимания российского законодателя.
В настоящее время ученые-юристы Российской Федерации обсуждают уже два законопроекта, которые устанавливают порядок осуществления в России административного судопроизводства: 1) Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и 2) Кодекс гражданского судопроизводства Российской Федерации, в отдельных главах которого предполагается регламентировать отношения по судебному рассмотрению дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Содержание административного судопроизводства как крупнейшей правовой сферы судебного разрешения правовых споров находится сегодня в России в неполноценном юридическом развитии. Административное 2 правосудие как самая глобальная и не заменимая никакими иными пра-^ вовыми «суррогатами» область административно-процессуального права, о к сожалению, остается без надлежащего нормативного правового регули-041 рования. Следовательно, административное судопроизводство — это одно из основных направлений в современном российском законотворчестве, от 252 степени практической реализации которого по-настоящему зависят эффек-~ тивность и качество судебной деятельности. Отсутствие в стране Кодекса административного судопроизводства демонстрирует незавершенность и противоречивость результатов судебной реформы. Данный законопроект стал сегодня нормативно-правовой основой, которая позволяет, формируя порядок разрешения административных дел, улучшать качество административного судопроизводства и создать эффективную модель российского административно-процессуального законодательства.
Административное судопроизводство (правосудие) — важнейшая процессуальная форма осуществления судебной власти в стране. Данный вид правосудия предназначен для осуществления как минимум двух функций: 1) судебная защита человека и гражданина, юридических лиц,
П
т
о
"О
го
П "О
организаций от незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; 2) судебный нормоконтроль за административным нормотворчеством. Поэтому важно объяснять и аргументировать идею о полезности, целесообразности и созидательной практической значимости оформления специальных правил административного судопроизводства в отдельном процессуальном законе.
Вряд ли уместно и правильно в будущем (как это, к сожалению, всегда фундаментировалось в прошлом) включать специальные процессуаль- § ные нормы об административном правосудии в предлагаемый сегодня для разработки проект Кодекса гражданского судопроизводства Российской Федерации. Думается, оптимальным и своевременным «инноваци- н онным» правовым решением стали бы конкретизация, систематизация и и кодификация правовых норм, включенных в административно-процессуальную форму, используемую для разрешения публично-правовых спо- о ров вне всякой зависимости от гражданской процессуальной формы и со- К держащихся в ней так называемых «общезначимых» (как часто говорят, о «широкого профиля») гражданско-процессуальных судебных процедур о для разрешения всяких правовых дел (и частных, и публичных).
Можно уверенно считать приоритетным направлением развития в у стране системы административного судопроизводства в рамках Кодек- о са административного судопроизводства Российской Федерации § исходя из следующих аргументов, относящихся как к теории админист- 3 ративно-процессуального права, так и к практике организации и дея- ° тельности судов: Т
1. Законотворчество в области административного процессуального о законодательства является в настоящее время системной проблемой, в ® которой фокусируются не только задачи правового установления административного судопроизводства, но и сложные вопросы модернизации материального административного законодательства, регламентирующего отношения в области публичного управления (государственного и муниципального), являющегося средой, в которой возникают и развиваются административно-правовые споры, с одной стороны, между гражда-_
нами и юридическими лицами, а с другой — государственными органами 253 и органами местного самоуправления (должностными лицами, государст- _ венными и муниципальными служащими). Таким образом, процессуально-правовые основы порядка рассмотрения административных дел (административно-правовых споров) обусловлены существованием и реализацией отраслевых административно-правовых отношений, решениями, действиями (бездействием), органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Именно решения и действия (бездействие) указанных субъектов, наделенных государственно-властными полномочиями, могут нарушать права и свободы человека и гражданина, законные интересы организаций, юридических лиц. Споры, возникающие в области
Ф
публичного управления, требуют для полноценного и надлежащего их разрешения специализации судебных процедур на уровне отдельного кодифицированного процессуального правового акта - Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации как специального административно-процессуального закона, являющегося нормативной правовой основой административного судопроизводства. Целесообразно и в полной мере объяснимо установление именно в данном законе компетенции судов по административным делам.
2. Принятие Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации - это важнейшая задача Государственной Думы с целью реализации конституционно установленного вида российского судопроизводства - административного судопроизводства (ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации). Вряд ли допустимо процессуальное правовое оформление самостоятельного вида судопроизводства (административного судопроизводства) в нормах другого процессуального кодекса (Гражданского процессуального кодекса или обсуждаемого ныне Кодекса гражданского судопроизводства Российской Федерации), призванного устанавливать судебные процедуры разрешения частноправовых (не административно-правовых) споров. Сложившаяся в советское время судебная практика разрешения административно-правовых споров в соответствии с нормами Гражданского процессуального кодекса объясняется главным образом отсутствием в то время полноценной системы административного законодательства: о системе и структуре исполнительных органов государственной власти, государственной службе, исполнении государственных функций и предоставлении государственных услуг, порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов, издании административных правовых актов, заключении публичных соглашений (административных договоров). При этом фактически
О! „
2 не учитывался демократический стандарт взаимоотношений государст-^ венных органов и гражданина в условиях формирования современного 5 правового государства, при котором государство обязано реформировать 041 судебную власть, обеспечивая при этом создание надлежащих судебных
_процедур разрешения административно-правовых споров в форме адми-
254 нистративного судопроизводства, непременно исключая его из системы гражданского процесса.
3. В соответствии с характером уже состоявшихся в течение последних 20 лет изменений материального административного законодательства изменилось и представление об административном судопроизводстве, которое направлено на обеспечение разрешения административно-правовых споров, возникающих в сфере публичного управления. Реформирование административного права привело к появлению законодательства о государственной службе, административного договора, административной регламентации в системе осуществления государственных функций и государственных услуг, административных регламентов, административных процедур, административной деликтологии. Права и свободы че-
ловека и гражданина, законные интересы организаций и юридических лиц в случае возникновения административно-правового спора приобретут надлежащую и надежную правовую защиту в судах, используемых специальную процессуальную форму разрешения административно-пра- 5 вовых споров. ^
4. Административное судопроизводство — особая форма осуществления судебной власти в стране. Наличие в тексте Конституции Рос- О сийской Федерации термина «административное судопроизводство» не и только обусловливает потребность в соответствующем толковании дан- о ной нормы, но и, в первую очередь, заставляет политическую элиту, высших должностных лиц, органы государственной власти формировать на р практике специальный (отвечающий критериям предназначения судеб- н ной власти в деле обеспечения прав и свобод граждан, законной деятель- и ности органов исполнительной власти) институт, призванный контролировать деятельность административных органов и обеспечивать режим оо законности осуществления ими государственных функций. При этом ста- К новится очевидной неприемлемость гражданско-процессуальной формы о и всего ее потенциала для регламентации порядков разрешения спор- о ных отношений, возникающих в сфере взаимоотношений государства и О гражданина, при осуществлении исполнительными органами государст- у венной власти нормотворческой функции. о
5. Административное судопроизводство, установленное в специаль- § ном федеральном законе - Кодексе административного судопроизводст- 3 ва — позволит на практике реально обеспечивать как доступность пра- ° восудия, так и его эффективность. р
6. Конституция Российской Федерации в ст. 118 установила нормы- о принципы, направленные на обеспечение соответствия судебной систе- о мы России стандартам и принципам современного правового государства, ф одним из которых и является самостоятельность (т.е. невключенность ■
в иную процессуальную форму) правового процессуального установления процедур административного судопроизводства. Административное судопроизводство, регламентированное в специальном федеральном законе (например, в Кодексе административного судопроизводства), соответствует идее приведения судебной системы страны в соответствие с 255 международно-правовыми стандартами структурирования судебной ~ власти (судопроизводства) в зависимости от характера правовых споров, оснований возникновения и развития процессуальных правовых отношений, правового статуса участников судебного процесса. При этом выделение (создание) в судах судейской специализации по административным делам - дополнительная институционально-структурная гарантия формирования и надлежащего функционирования института административного судопроизводства.
7. Особая роль административного правосудия в деле защиты прав и свобод граждан обусловливает разработку специальной административно-процессуальной формы, т.е. административного судопроизводства.
Судебная защита прав и свобод человека и гражданина невозможна путем использования потенциала и возможностей гражданского судопроизводства. Именно поэтому суды, рассматривая административно-правовые споры, порождаемые нарушениями прав и свобод человека и гражданина, законных интересов организаций и юридических лиц, должны использовать специально разработанные административно-процессуальные правила. Следовательно, административное судопроизводство - порядок защиты в судах общей юрисдикции (или, как это установлено в других странах, в административных судах) прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений от неправомерных решений и действий (бездействия) федеральных органов исполнительной власти, иных федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, а также порядок рассмотрения иных административных споров, вытекающих из публично-правовых отношений.
8. В Федеральном конституционном законе от 7 февраля 2011 г. «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» в п. 2 ст. 4 установлено, что суды общей юрисдикции рассматривают все гражданские и административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и охраняемых законом интересов за исключением дел, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации рассматриваются другими судами. В такой постановке термин «административные дела» дает основания другого толкования данного института. Во-первых, указанный Закон, устанавливая в тексте термин «административные дела», дает основания для предположений о его непосредственном и главном взаимодействии с термином «административное судопроиз-2 водство». Во-вторых, «административные дела» напрямую связываются ^ с необходимостью защиты нарушенных или оспариваемых прав, свобод 5 и охраняемых законом интересов. Следовательно, административные 041 дела требуют специального процессуального оформления порядка их судебного разрешения.
256 9. Административные дела не могут считаться гражданскими делами.
_ Гражданско-процессуальное законодательство относит, очевидно, «дела, возникающие из публичных правоотношений» к гражданским делам. Следовательно, только гражданское процессуальное и арбитражное процессуальное законодательство относит административные дела к компетенции судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Именно здесь можно поставить вопросы: соответствуют ли такие правовые положения конституционно-правовой норме о формах осуществления судебной власти в России и о самом предназначении административного судопроизводства? Не создаются ли такими нормативными констатациями предпосылки для ограничения доступа к правосудию и за защитой нарушенных прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц?
10. Административное судопроизводство устанавливается для разрешения административно-правовых споров, возникающих между гражданами, организациями (физическими и юридическими лицами), с одной стороны, и государственными органами, органами местного самоуправления (должностными лицами, государственными и муниципальными ^ служащими) — с другой. Таким образом, административно-правовой спор, по сути, лишен имущественного содержания, которое характер- Р но для гражданско-правовых споров (с имущественным, финансовым, и денежным содержанием), рассматриваемых судами с использованием § правил гражданского процесса. В специальной литературе постоянно 0 указывается на отсутствие имущественного содержания административ- р но-правового спора. Тем не менее в современных условиях имеют место н
я
материально-правовые последствия рассмотрения административно- ^ правовых споров. То есть административно-правовой спор зарождается в административно-правовой системе, но результаты его рассмотрения о могут приводить к необходимости констатации наличия соответству- К ющих материально-правовых (имущественных) последствий разрешения о данного спора. Однако данный факт не может способствовать отнесению о административно-правового спора к имущественным правоотношениям. 0 Административно-исковой характер административного судопроизвод- у ства — отличительный признак специального вида правосудия. Админист- о ративно-правовой спор возникает между субъектами публично-правовых § (административно-правовых) отношений и в сфере функционирования 3 публичной власти, участники которых изначально находятся в нерав- о ноправном (т.е. в субординационном, подчиненном) отношении. Адми- р нистративное судопроизводство, установленное в рамках специального о Кодекса административного судопроизводства, способно обеспечивать ® равенство участников процесса (равная правосубъектность в судебном ф процессе для разрешения административного правового спора, возник- ■ шего между субъектами, находящимися в «неравных» административно-правовых отношениях). При этом Кодекс административного судопроизводства гарантирует использование процедур доказывания, собирания и проведения оценки доказательств, направленных на принятие законного и обоснованного решения по административному делу. 257
11. Принципы судопроизводства (причем каждого вида: и граждан- _ ского, и административного) должны устанавливаться в отдельном законодательном акте, ибо они положены в основу судебной деятельности по рассмотрению того или иного правового спора (частноправового или административно-правового). Принципы административного судопроизводства, устанавливаемые в проекте Кодекса административного судопроизводства, отражают содержание и назначение особой административно-процессуальной формы. Отдельно следует отметить принцип состязательности и равноправия сторон административного судопроизводства при активной роли суда. Проявляя свою активность
в процессе, суд в целях правильного разрешения административных дел
вправе истребовать доказательства по своей инициативе. Обязанность доказывания законности оспариваемых по административным делам и нарушающих права, свободы и законные интересы административного истца или неопределенного круга лиц нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия) органов и организаций, должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо. На этих субъектах (органы, организации и должностные лица) лежит обязанность подтверждать фактические данные, на которые они ссылаются как на основание своих возражений. Предполагается, что по таким делам административный истец, прокурор, органы, организации и граждане, которые обратились в суд в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, не будут обязаны доказывать незаконность оспариваемых ими нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия).
12. Российская Федерация - одна из немногих стран на постсоветском правовом пространстве, в которой судебная реформа пока не завершилась созданием административно-процессуальной формы разрешения административно-правовых споров. Результаты законотворческой практики в области формирования института административного судопроизводства других стран также выступают в качестве дополнительного обоснования необходимости развития в России административного процессуального законодательства. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации (как отраслевой процессуальный закон) соответствует лучшим стандартам административного процессуального законодательства, сложившегося в зарубежных странах и традиционно являющегося правовой процессуальной моделью для стран, создающих системы ад-
^г министративного правосудия. Государства, появившиеся после распада Советского Союза, приняли специальные законы (или кодексы), устанав-. ливающие порядки в области административного судопроизводства, в ^ частности: Административно-процессуальный кодекс Азербайджанской см Республики, Кодекс административного судопроизводства Республики Армения, Административно-процессуальный кодекс Грузии, Админист-258 ративно-процессуальный закон Латвии, Закон Литовской Республики «О производстве по административным делам», Кодекс административного судопроизводства Украины.
13. Мнение, согласно которому целесообразно установление административного судопроизводства в нормах так называемого единого «Кодекса гражданского судопроизводства Российской Федерации» (ныне Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации), невозможно разделить, так как оно не основывается на общепризнанных нормах и институтах о системе и структуре государственной власти, правовой системе страны, приоритетах в государственно-правовом строительстве, а содержит в себе неправильное представление: во-первых, о теории и практике разделения властей; во-вторых, о структуре судебной власти в со-
временных политико-правовых условиях; в-третьих, о правовой природе споров, которые рассматриваются в судах; в-четвертых, назвать гражданское (или арбитражное) процессуальное законодательство административным - означает пренебрежительное отношение к теории частного и публичного права, к их разделению, к частным и публичным интересам; наконец, в-пятых, развивающееся административное законодательство и административное право сегодня невозможно представить без адми-
П
нистративного процесса (административного судопроизводства), так как "8
развитие административного права, его новые институты, администра- §
тивные процедуры, административные органы требуют соответствующе- О го развития судебной власти для полноценного и адекватного контроля р
со стороны судебной власти. Таким образом, отсутствуют заслуживающие н
внимания аргументы, доказывающие «приемлемость», «масштабность», 8 «универсальность» и преимущества гражданско-процессуальной формы о
для разрешения дел (споров), возникающих из административно-право- о
о
вых отношений. к
14. Неясность, противоречивость и очевидная «искусственность» крите- 2
риев так называемого «общего гражданского процесса». Наоборот, четкие о
о
и понятные представления о сущности, назначении и юридическои зна- . чимости теории разделения частного и публичного права обусловливают п
формирование административного судопроизводства вне гражданско-про- §
о
цессуальной формы. Административное судопроизводство с его процессуальными особенностями и особым предназначением в системе судебной власти нецелесообразно и невозможно «втягивать» («втаскивать») в другую (например, гражданско-правовую) процессуальную форму.
В многочисленных публикациях по данной проблематике на протяжении многих лет высказывались и другие аргументы в пользу учреждения в России административных судов и установления специального вида судопроизводства — административного1. .
"О
1 См., например: Административное судопроизводство в Российской Федерации : развитие теории и формирование административно-процессуального законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы / отв. ред. Ю. Н. Старилов.
Воронеж, 2013. Вып. 7 ; Зеленцов А. Б. Административная юстиция как судебное_
административное право : концептуальные проблемы. М., 2014 ; Административ- 259 но-процессуальный кодекс : концепция, модельный закон и комментирование / под ред. Йорга Пудельки. Берлин, 2014 ; Хазанов С. Д. Кодекс административного судопроизводства : концепция и юридический инструментарий // Теория и практика административного права и процесса : материалы Всероссийской науч.-практ. конф., посвященной памяти профессора В. Д. Сорокина (пос. Небуг, 13— 14 октября 2006 г.) / отв. ред. В. В. Денисенко, А. Г. Эртель. Краснодар, 2006. С. 275—289 ; Салищева Н. Г., Абросимова Е. Б. Федеральный конституционный закон «Об административном судопроизводстве». М., 2001 ; Салищева Н. Г., Ха-манева Н. Ю. Административная юстиция и административное судопроизводство в Российской Федерации // Салищева Н. Г. Избранное. М., 2011. С. 405—469 ; Серков П. П. К вопросу о современном понимании административного судопроизводства // Адм. право и процесс. 2013. № 9. С. 9—21 ; Старилов Ю. Н. Административная юстиция : проблемы теории. Воронеж, 1998 ; Его же. «Перестройка»
Участники Международной научно-практической конференции «Административное судопроизводство в Российской Федерации» (Омская юридическая академия, г. Омск, 28 ноября 2014 г.), обсудив перечисленные теоретические суждения, единогласно приняли обращение к депутатам Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации о необходимости принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.
административного права : от «слома» «административно-командного управления» до эффективных административных процедур и Кодекса административного судопроизводства // Административное право : развитие теоретических основ и модернизация законодательства. Сер.: Юбилеи, конференции, форумы / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2013. Вып. 8. С. 8—28 ; Хаманева Н. Ю. Административная юстиция и административно-правовые отношения : теоретические проблемы // Административные правоотношения : вопросы теории и практики / отв. ред. Н. Ю. Хаманева // Труды Института государства и права РАН. 2009. № 1. С. 41—50 ; Хахалева Е.В. Контроль судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти и их должностных лиц. Майкоп, 2011.
Воронежский государственный университет
Старилов Ю. Н., доктор юридических наук, профессор, .заведующий кафедрой административного и муниципального права, .заслуженный деятель науки Российской Федерации
E-mail: juristar@vmail.ru Тел.: 8(473) 255-07-19
Voronezh State University Starilov Yu. N., Doctor of Legal Sciences, Professor, Head of the Administrative and Municipal Law Department, Honoured Scientist of Russian Federation E-mail: juristar@vmail.ru Tel.: 8(473) 255-07-19
260
