Принуждение как метод управленческой деятельности в сфере высшего образования и подготовки научно-педагогических кадров Текст научной статьи по специальности «Право»

С. М. Рукавишников,

кандидат юридических наук, докторант кафедры административного и муниципального права имени профессора Василия Михайловича Манохина Саратовской государственной юридической академии

S. M. Rukavishnikov,

Candidate of Law,

Doctoral .student of the Department

of Administrative and Municipal Law

named after Professor

Vasily Mikhailovich Manokhin

of the Saratov State Law Academy

Privet085@gmail.com

DOI:

ПРИНУЖДЕНИЕ КАК МЕТОД УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ В СФЕРЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ И ПОДГОТОВКИ НАУЧНО-ПЕДАГОГИЧЕСКИХ КАДРОВ

Аннотация: актуальность статьи связана с тем, что исследование сферы высшего образования и подготовки научно-педагогических кадров нуждается в комплексном подходе, в том числе и с точки зрения анализа законодательства на предмет выявления тенденций и перспектив государственной политики в области нормативного закрепления и реализации метода принуждения. Цель статьи заключается в определении комплекса мер, составляющих содержание метода принуждения в сфере высшего образования и подготовки научно-педагогических кадров, для выявления перспектив возможного совершенствования законодательства в данной области. Достижение поставленных задач было осуществлено на основе общенаучных методов (анализ, синтез, диалектический метод) и формально-юридического метода. В числе авторских выводов содержится определение понятия «принуждение» как метода управленческой деятельности в сфере высшего образования и подготовки научно-педагогических кадров. Кроме того, высказано мнение о необходимости принятия ряда законодательных решений по уточнению содержания дисциплинарного проступка обучающегося, обстоятельств, подлежащих учету при применении дисциплинарного взыскания (прежде всего, вины), а также определения правовой природы мер, назначаемых ввиду нарушения исследовательской дисциплины при осуществлении подготовки научно-педагогических кадров вне системы высшего образования.

Ключевые слова: административное принуждение, дисциплинарное принуждение, высшее образование, подготовка научно-педагогических кадров, метод управленческой деятельности.

COERCION AS A METHOD OF MANAGERIAL ACTIVITY IN THE FIELD OF HIGHER EDUCATION AND TRAINING OF SCIENTIFIC AND PEDAGOGICAL PERSONNEL

CO Abstract: the relevance of the article is related to the fact that the study of the

sphere of higher education and the training of scientific and pedagogical personnel needs an integrated approach, including from the point of view of analyzing legislation in order to identify trends and prospects of state policy in the field of normative consolidation and implementation of the method of coercion. The purpose of the article is to identify a set

I

I 8

CO g

I

С

I 8 CO

I

M

of measures that make up the content of the method of coercion in the field of higher education and training of scientific and pedagogical personnel, in order to identify prospectsfor possible improvement of legislation in this area. The objectives were achieved on the basis of general scientific methods (analysis, synthesis, dialectical method) and the formal legal method. Among the author's conclusions is the definition of the concept of coercion as a method of managerial activity in the field of higher education and training of scientific and pedagogical personnel. In addition, the opinion was expressed on the need to adopt a number of legislative decisions to clarify the content of the student's disciplinary misconduct, the circumstances to be taken into account when applying disciplinary punishment (primarily guilt), as well as to determine the legal nature of measures imposed due to violations of research discipline in the training of scientific and pedagogical personnel outside the higher education system.

Keywords: administrative coercion, disciplinary coercion, higher education, training of scientific and pedagogical personnel, method of management activity о

f

Принуждение в административном праве рассматривает- о

ся как вторичный по отношению к убеждению метод управленческой I

деятельности. Он применяется только тогда, когда исчерпаны пози- о

тивные управленческие средства воздействия на участников админи- Ц

стративно-правовых отношений, а поставленные цели и задачи управ- § §§

ления не достигнуты. Кроме того, существуют и иные требования | f

к принуждению: оно реализуется лишь уполномоченными на то субъ- a f

ектами, которые не вправе выходить за пределы своей компетенции. 1 g

Высшее образование и подготовка научно-педагогических кадров 3 f

является той сферой социальной деятельности, где такая вторичность § ё

должна проявляться наиболее отчетливо. Научно-образовательная ^

§ а

политика государства ориентирована, прежде всего, на реализацию ° f

потребности граждан в повышении своего образовательного уровня, OS f

усиление кадрового потенциала страны, обеспечение всех областей I §

жизнедеятельности социума высококвалифицированными специ- f f

алистами. Для решения данных задач принуждение как центральный § f

метод управления непригодно. Рассматриваемая сфера нуждается g §

в реализации стимулов, поощрений и иных побудительных средств "§ |

t Ü

воздействия на участников соответствующих правоотношений, что способствует формированию у них волевых импульсов к активной

161

деятельности в социальных связях научно-образовательной направленности. g В словарном понимании принуждение отождествляется с наси- ё

лием, насильственными мерами [1, с. 532]. При толковании прила- 3

S

гательного «принудительный» используется значение «осуществля- § емый насильно» [2, с. 984]. Однако в юриспруденции принуждение | отграничивается от такого рода воздействия, поскольку применение насилия не вписывается в представления о гуманистическом характере

права. Принуждение как объект исследования утвердилось в административном праве еще в дореволюционный период. И. Т. Тарасов именовал принуждением ту «деятельность администрации, посредством которой устраняется и подавляется встречаемое администрацией сопротивление при исполнении ее законных задач» [3, с. 188-189]. По своей сути оно представляет собой проведение воли властвующего в поведение и деятельность подвластного вопреки его желанию. Как основанная на правовых нормах деятельность властвующих субъектов принуждение носит вынужденный характер, будучи обусловленным конституционно определенной необходимостью в ограничении прав граждан при наличии потребности в обеспечении и защите особо значимых для общества и государства интересов и ценностей (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ [4]). В связи с этим в юридическом понимании принуждение скорее антипод насилию, чем его проявление, а последнее с точки зрения содержащихся в законодательстве формулировок ^ является выражением отдельных видов противоправных действий.

В юридической литературе представлено мнение о том, что принуждение (в контексте дисциплинарной ответственности) может иметь некий стимулирующий потенциал [5, с. 550], однако стимулирование

§ является отдельным методом государственного управления, который

I

имеет совершенно иное содержание, хотя и позволяет обеспечивать государственную дисциплину. Если метод стимулирования способствует формированию у субъекта волевых начал к занятию социально ||| значимой и полезной деятельностью, то метод принуждения подавляет ^ волевые начала к осуществлению деструктивной деятельности либо § корректирует действия или поведение подвластного для предотвра-Ё щения нежелательных для общества и государства ситуаций и до-^ стижения общезначимых благ.

§ Несмотря на вторичность принуждения как метода управленче-

ской деятельности, ему в сфере высшего образования и подготовки

С научно-педагогических кадров законодатель уделяет больше внимания, нежели иным методам, что обусловлено правоограничительными

162

свойствами, необходимостью детальной регламентации оснований ' и порядка его применения.

В административном праве оно делится на дисциплинарное и ад® министративное [6, с. 98-99]. Специфика сферы высшего образования и подготовки научно-педагогических кадров как области применения принуждения состоит в комплексном характере организующего властно-принудительного воздействия, урегулированного административно-правовыми нормами. С одной стороны, оба вида принуждения имеют собственные задачи, которые определяются их предназначением.

В административном праве дисциплинарное принуждение преимущественно выражено в применении к государственным служащим мер дисциплинарной ответственности, независимо от принадлежности государственного органа, в котором они осуществляют служебную деятельность, к той или иной ветви власти. Это касается и служащих федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в рассматриваемой сфере. Административное принуждение имеет внеш-неуправленческую направленность, выходя за рамки аппарата органа исполнительной власти. С другой стороны, в масштабах отраслей и сфер государственного управления указанные виды принуждения дополняют друг друга, поскольку поддержание внутренней дисциплины ю в государственном органе с применением соответствующих взысканий способствует его эффективному функционированию, включая над- I

со

лежащую организацию деятельности по применению к гражданам | и юридическим лицам мер административного принуждения (если речь I идет о контрольно-надзорных органах исполнительной власти). Данное о обстоятельство проистекает из того факта, что внешнеуправленческая Ц деятельность невозможна без отлаженного механизма внутриоргани- § §§ зационного управления [7, с. 22]. | ^

Упомянутый комплексный характер принуждения в сфере высше- * | го образования и подготовки научно-педагогических кадров состоит 1 | в том, что оно выходит за рамки функционирования соответствующих 3 | государственных органов, а правом применения наделяются долж- § 5 ностные лица образовательных организаций, обладающие функци- ^ £ ями субъектов дисциплинарной власти в отношении обучающихся. о § Это в целом является отличительной чертой отрасли образования, £ § поскольку дисциплинарное принуждение, применяемое к обслужи- I § ваемым лицам, другим социально-культурным и прочим отраслям § ь государственного управления несвойственно. Его охват именно | § административно-правовым, а не каким-либо иным регулированием £ § (в том числе нормами трудового права) объясняется отсутствием "§ 8 у обучающихся статуса работников, что определяет особый характер отношений между ними и руководящим и преподавательским персо- 163 налом образовательной организации.

Политика государства, направленная на поддержание на высоком ^ уровне качества образования, должна обеспечиваться не только над- ,5 лежащей степенью подготовленности педагогических работников, но 3 и дисциплинированностью обучающихся, на которых возлагаются § обязанности, имеющие своим предназначением формирование мо- | дели поведения, которая рассчитана на полноценное освоение обра- ю зовательных программ. Таким образом, механизм дисциплинарного

принуждения обучающихся не является частноправовым, поскольку отражает интересы не столько руководителя организации, сколько публичной власти, которые состоят в повышении интеллектуального и кадрового потенциала социума.

Конституционное право на образование, в том числе на бесплатное получение высшего образования на конкурсной основе (ч. 1, 3 ст. 43 Конституции РФ), не означает ограничение роли государства во властно-организующем воздействии на обучающихся. Предоставление соответствующим субъектам дисциплинарной власти права применять дисциплинарное принуждение отражает потребности органов управления в сфере науки и высшего образования в формировании контингента обучающихся, обладающих высоким уровнем дисциплинированности и способных к получению современных знаний, необходимых не только для достижения личных целей, решения задач профессионального роста, но и для обеспечения поступательного развития государства. С помощью дисциплинарного принуждения

I

о

со g

обеспечивается возможность реализации такой функции государственного управления, как кадровое дело, которое подразумевает

5

§ подготовку и воспитание кадров для дальнейшего наполнения ими отраслей государственного управления [6, с. 125-128].

Отдельно следует отметить дисциплинарное принуждение, применяемое к обучающимся (курсантам) милитаризованных вузов, где оно имеет двоякое предназначение, обеспечивая соблюдение не только учебной, но и служебной дисциплины, ввиду наличия у обучающихся ^ статуса государственных служащих, в связи с чем к ним могут быть при-§ менены как общие (характерные для соответствующего вида службы) Ё дисциплинарные взыскания, так и специальные - отвечающие целям ^ поддержания учебной дисциплины. В органах внутренних дел таковыми § являются лишение очередного увольнения из расположения образова-® тельной организации, назначение вне очереди в наряд и отчисление [8]. С В научной литературе встречаются рассуждения о природе применяемой к обучающимся ответственности, основанные на отрицании ее дисциплинарного характера, поскольку дисциплинарный проступок является понятием, характеризующим дисциплину труда, вслед-

164

*

^ не должны быть составной частью законодательства об образовании [9, с. 120]. Однако такая точка зрения не является доминирующей. Следует согласиться с позицией иных ученых, которые отталкиваются от ключевого для образовательных отношений требования - дисциплины, которая является многогранным понятием, характеризующим не только трудовую или служебную сферу и распространяющимся

pj ствие чего нормы дисциплинарной ответственности обучающихся

О

и на иные коллективы, в том числе учебные [10, с. 43]. В социальных связях образовательного типа дисциплина предполагает соблюдение обучающимся устава организации, правил поведения в ней, в связи с чем уместно говорить о наличии учебной дисциплины, соблюдение которой должно подкрепляться санкциями, имеющими именно дисциплинарное, а не какое-либо иное содержание.

Исходя из изложенного, вопрос о правовой природе принуждения, применяемого к обучающимся, видится решенным и не требующим законодательной коррекции. Основной вопрос заключается в качестве правового регулирования такого принуждения, которое не отличается

всеохватывающим характером. Дисциплинарное принуждение пред- ю

полагает не только применение морально-правовых мер (замечания ■§§

и выговора), но и организационной меры в виде отчисления из ор- §

со

ганизации, которая затрагивает указанные выше конституционные |

права граждан. Отчисление из вуза прекращает реализацию права |

на получение высшего образования в конкретной организации, что о

существенным образом отражается на положении индивидуума в со- Ц

циуме. Указанным обстоятельством определяется необходимость § 5

§

детальной регламентации оснований, условий и порядка применения | §

дисциплинарной ответственности. В то же время отсутствует легаль- * §

ное определение понятия «дисциплинарный проступок» как виновно 1 |

совершенного деяния, а в числе обстоятельств, подлежащих учету 3 §

при привлечении обучающегося к дисциплинарной ответственности § 5

не обозначена степень его вины, что видится существенным упуще- ^

§§

нием законодателя [11, с. 123]

* ®

Что касается подготовки научно-педагогических кадров, не охва- £ §

ченной сферой высшего образования (докторантура, соискательство), | §

то ее правовое регулирование также отличается пробельностью § ь в части установления дисциплинарных взысканий. Она проистекает § §

из принципиальной позиции законодателя относительно отсутствия § §

образовательного характера у правоотношений, связанных с про- § |

„ ю|

хождением государственной научной аттестации докторантами

и соискателями, из-за чего на них не распространяются нормы за- 165

конодательства об образовании, регулирующие дисциплинарную '

ответственность [12]. Однако это не означает, что к ним не применя- ^

ются принудительные меры, аналогичные дисциплинарным по наи- 5

менованию, содержанию и правовым последствиям. Несмотря на то, 3 что в Положении о докторантуре [13] умалчивается о такой мере, как §

отчисление, ее применение является логичным итогом невыполнения § докторантом предусмотренных данным нормативным правовым актом обязанностей, что отражается в локальном регулировании органи-

заций. В частности, Положение о докторантуре Северо-Восточного федерального университета имени М. К. Аммосова от 20 ноября 2020 г. [14] указывает на возможность отчисления из докторантуры по основаниям дисциплинарного характера. Вместе с тем признание такого отчисления мерой дисциплинарной ответственности может быть реализовано только в случае смены концепции законодателя, в настоящее время состоящей в исключении докторантуры и соискательства из системы высшего образования [15, с. 898].

Административное принуждение по сравнению с дисциплинарным имеет более разносторонний и разветвленный характер, поскольку связано с реализацией полномочий прежде всего органов исполнительной власти и их должностных лиц по приведению общественных отношений в сфере государственного управления в надлежащее состояние, соответствующее закону и потребностям обеспечения различных видов национальной безопасности. Оно осуществляется при необходимости внешнеорганизационного воздействия на субъектов, ^ не находящихся в иерархической связи с принуждающим, в случае нарушения правовых норм или в случаях объективной необходимости для обеспечения государственных нужд. Применительно к сфере высшего образования и подготовки научно-педагогических кадров оно направлено на обеспечение надлежащего функционирования вузов и научных организаций, соответствия их установленным требованиям. Соответствующие меры применяют как органы исполнительной ||| власти в рамках контрольно-надзорного производства, так и суд, рас-^ сматривая дела об административных правонарушениях в отношении § образовательных организаций и их должностных лиц и применяя Ё к ним административные наказания.

^ Административное принуждение как метод государственного § управления, применяемый в сфере высшего образования и под® готовки научно-педагогических кадров, требует тщательной наС стройки механизмов его реализации, что связано с необходимостью сбалансированного воздействия на соответствующие организации.

166 Чрезмерное или недостаточное вмешательство в деятельность вузов ' и научных организаций отражается на их коллективах и прямо влияет на результативность работы. Значительная часть административного принудительных средств не связана с какими-либо нарушениями ^ законодательства, но призвана не допустить отклонений от установленных параметров функционирования организаций, что сопряжено с постоянным государственно-властным воздействием на них со стороны уполномоченных органов, применяющих контрольно-предупредительные меры административного принуждения, включая

■а

меры лицензионно-разрешительного или аккредитационного характера. Наиболее существенный перекос в этой сфере наблюдался при прохождении вузами аккредитации образовательной деятельности, который был преодолен после вступления в силу 1 марта 2022 г. изменений в законодательство об образовании, упростившими для них соответствующий механизм и придавшими аккредитации бессрочный характер. Таким образом, существенно сократилась бюрократическая нагрузка на профессорско-преподавательский состав вузов, вынужденный отвлекаться на решение задач прохождения аккредитации в ущерб интересам подготовки обучающихся.

Таким образом, принуждение как метод управленческой деятель- 3 ности в сфере высшего образования и подготовки научно-педагоги- ■§§ ческих кадров представляет собой властное (внутриорганизационное § или внешнеуправленческое) воздействие уполномоченных субъектов | (государственных органов, субъектов дисциплинарной власти) на под- I властных участников правоотношений в сфере высшего образования §о и подготовки научно-педагогических кадров, состоящее в проведении Ц воли властвующего в поведение и деятельность подвластного в связи § с нарушениями регулирующих данную сферу правил либо объектив- | § ной необходимости их предупреждения. Такое воздействие носит * | двунаправленный характер (дисциплинарное и административное), од- | | нако степень нормативно-правового регулирования соответствующих 3 § видов принуждения различается. Административное принуждение § 5

в данной сфере характеризуется большей детализацией применяемых ^

§§

мер, оснований и порядка их реализации. Дисциплинарное принужде- о §

ние требует принятия ряда законодательных решений по уточнению £ §

содержания дисциплинарного проступка обучающегося, обстоя- I §

тельств, подлежащих учету при применении дисциплинарного взы- § §

скания (прежде всего, вины), а также определению правовой природы § §

мер, назначаемых ввиду нарушения исследовательской дисциплины § §

при осуществлении подготовки научно-педагогических кадров вне § |

3 3

системы высшего образования. Список литературы:

1. Ушаков, Д. Н. Толковый словарь современного русского языка / Д. Н. Ушаков. - М. : Аделант, 2013. - 800 с.

2. Кузнецов, С. А. Большой толковый словарь русского языка / С. А. Куз- § нецов. - СПб. : Норинт, 2000. - 1536 с. §

3. Тарасов, И. Т. Краткий очерк науки административного права : кон- | спект лекций ординарного профессора по кафедре государственного права 3 и административного / И. Т. Тарасова. В 2 т. - Т. 1. - Ярославль : Типо-лит.

Г. Фальк, 1888. - 386 с.

О -н ю |

167

о

5

4. Конституция Российской Федерации : принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г. // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - N° 31, ст. 4398; Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://www. pravo . gov. ru (дата опубликования: 06.10.2022).

5. Гришковец, А. А. Государственная гражданская служба : учебный курс / А. А. Гришковец, Ю. В. Ростовцева, С. В. Фомина. - М. : Дело и сервис, 2014. - 624 с.

6. Манохин, В. М. Административное право России : учебник / В. М. Манохин. - Саратов : Ай Пи Эр Медиа, 2010. - 272 с.

7. Конин, Н. М. Административное право России : учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Н. М. Конин. - М. : Проспект, 2010. - 448 с.

8. О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ (в ред. от 26 февраля 2024 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2011. - № 49, ч. 1, ст. 7020;

эс 2024. - № 10, ст. 1308.

§ 9. Малеина, М. Н. Досрочное прекращение образовательных отноше-

ний по инициативе вуза (природа санкции, основания применения, порядок Сс осуществления) / М. Н. Малеина // Lex Russica. - 2018. - № 5. - С. 117-127. со 10. Забрамная, Е. Ю. Дисциплинарная ответственность: межотраслевой

§ аспект и актуальные проблемы правового института / Е. Ю. Забрамная //

2 Трудовое право в России и за рубежом. - 2019. - № 3. - С. 42-45.

11. Надыгина, Е.В. К вопросу о дисциплинарной ответственности ^ обучающихся (теоретические и практические аспекты) / Е. В. Надыгина // ^ Вестник Нижегородского университета им. Н. И. Лобачевского. - 2021. -¡S № 3. - С. 122-129.

5 12. Об образовании в Российской Федерации : федеральный закон § от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ (в ред. от 8 августа 2024 г.) // Собр. законо-^ дательства Рос. Федерации. - 2012. - № 53, ч. 1, ст. 7598; 2024. - № 33, ч. 2, ^ ст. 5010.

§ 13. Об утверждении Положения о докторантуре : постановление Пра-

во вительства РФ от 4 апреля 2014 г. № 267 (в ред. от 1 октября 2018 г.) // Собр.

6 законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 15, ст. 1759; 2018. - № 41, С ст. 6260.

14. Положение о докторантуре Северо-Восточного федерального уни-168 верситета имени М. К. Аммосова от 20 ноября 2020 г. // Официальный сайт Северо-Восточного федерального университета имени М. К. Аммосова. (у URL: https://www. s-vfu . ru/umversitet/rukovodstvo-i-struktura/strukturnye-5 podrazdeleniya/dnii/otdel-dissertatsionnykh-sovetov/doctor/ (дата обращения: „ 24.08.2024).

3 15. Соколов, А. Ю. Правовая политика в сфере подготовки научных и научно-педагогических кадров вне системы высшего образования / А. Ю. Соколов, О. А. Лакаев // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. - 2023. - Т. 27, № 4. - С. 886-901.