CC BY
10
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА
ПРИНУДИТЕЛЬНОЕ ВОВЛЕЧЕНИЕ УЧАСТНИКОВ РЫНКА В СОДЕЙСТВИЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ: ПРОБЛЕМА ЛЕГИТИМНОСТИ
Киреева Анастасия Викторовна
кандидат юридических наук, доцент кафедры налогов и налогообложения РЭУ им. Г. В. Плеханова. Адрес: ФГБОУ ВПО «Российский экономический университет имени Г. В. Плеханова», 117997, Москва, Стремянный пер., д. 36; ведущий научный сотрудник лаборатории экспертизы законодательства Института прикладных экономических исследований РАНХиГС при Президенте России. Адрес ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», 119571, Москва, просп. Вернадского, д. 82, стр. 1. E-mail: kireeva@ietra
В статье рассматриваются проблемы легитимности увеличения издержек легальности, вызванного расширением сферы государственного контроля, а также проблемы принуждения частных компаний к содействию государственному контролю. Сделан вывод о том, что издержки частных компаний, связанные с содействием контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти, следует рассматривать в качестве парафискальных обязательств. Поскольку принудительного вовлечения в мероприятия
THE FORCED INVOLVEMENT OF MARKET PARTICIPANTS IN SUPPORTING CONTROL AND SUPERVISION ACTIVITY OF STATE POWER BODIES: THE ISSUE OF LEGITIMACY
Kireeva, Anastasia V.
PhD, Assistant Professor of the Department for Taxes and Taxation of the PRUE.
Address: Plekhanov Russian University of Economics, 36 Stremyanny Lane, Moscow, 117997, Russian Federation; The leading researcher of the Legislation Expertise Laboratory of the Institute of Applied Economic Research RANKH i GS under the President RF.
Address: The Russian Academy of Economy and Civil Service under the President RF, 82 block 1 Vernadskiy Av., Moscow, 119571, Russian Federation. E-mail: [email protected]
The article deals with issues of legitimacy of increasing legality costs caused by extending the sphere of state control and the problem of forcing private companies to support state control. The author makes a conclusion that costs of private companies connected with support of control and supervision activity of state power bodies should be considered as para-fiscal obligations. As forced involvement in measures of state control cannot be avoided by the organization with special
competences it is necessary to take
государственного контроля организаций, обладающих специальными компетенциями, полностью избежать нельзя, должен быгть принят ряд мер, направленных на защиту их интересов. В первую очередь следует избегать ситуации, при которой организация, вовлеченная в содействие государственному контролю, несет дополнительные расходы в интересах других частных компаний.
certain steps aimed at the protection of their interests. First of all we should avoid the situation when the organization involved in support of state control would incur extra costs in the interests of other private companies.
Ключевые слова: государственный контроль, парафискальные обязательства, частные компании, делегирование, риски, банки, кассовые аппараты.
Keywords: state control, para-fiscal obligations, private companies, delegation, risks, banks, cash machines.
Одной из наиболее серьезных проблем для российского бизнеса является постоянно расширяющаяся практика принудительного вовлечения субъектов частного права в процедуры, связанные с содействием в осуществлении контрольно-надзорной деятельности органов государственной власти. Указанная проблема постоянно обсуждается организациями делового сообщества («Опора России», РСПП), однако с научно-теоретической точки зрения практически не исследована: в работах, посвященных вопросам государственного контроля вообще и финансового контроля в частности, она практически не затрагивается. Это связно с тем, что наложение дополнительных обязанностей на бизнес в принципе легитимно: с формально-юридической точки зрения никаких препятствий для введения норм права, устанавливающих новые обязанности тех или иных участников рынка, нет. Как следствие, юридическое сообщество не видит здесь и проблемы, которая была бы достойна научного обсуждения. Однако помимо формально-юридической стороны у принуждения к участию в контроле имеется и экономическая сторона (а также, по нашему мнению, имеется ряд возможных конституционно-правовых проблем), которая заключается в следующем.
Общее развитие и усложнение общественных отношений, особенно в области экономики, влечет формирование новых рынков, отраслей экономики и сфер общественной жизни. Так, в последние десятилетия активно формировались рынки интернет-торговли, платежных систем, расширилась практика использования российскими гражданами и организациями зарубежных счетов и иностранных юрисдик-
ций для ведения бизнеса, появились новые (частные) платежные средства (например, bitcoin). Активное развитие получают рынки прав на результаты интеллектуальной деятельности, формируется международный финансовый центр в Москве, развиваются частные инновации в биотехнологической сфере и т. д. Формирование новых отраслей экономики и направлений общественной жизни закономерно влечет необходимость расширения сферы государственного контроля, которая обусловлена тем, что практически в каждом из инновационных (или просто новых) направлений содержатся как новые потенциальные возможности, так и серьезные риски для всех участников общественных отношений. В числе новых рисков можно указать потребительские риски, а также риски в области конкуренции, налогообложения и даже безопасности.
Рассмотрим примеры новых рисков, обусловливающих необходимость расширения сферы государственного контроля:
- новые потребительские риски: до 2011 г. государством практически не контролировался рынок платежных систем, что также создавало риски мошенничества (к примеру, за счет использования мошенниками фальшивых платежных терминалов). В 2011 г. был принят Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе», которым была закреплена подконтрольность рынка платежных систем Центральному банку России;
- новые фискальные риски: распространение практики использования зарубежных счетов российскими организациями и физическими лицами повышает риски уклонения от уплаты налогов, в особенности с доходов, полученных российскими налоговыми резидентами из иностранных источников. Формирование и активное расширение практики использования физическими лицами и организациями электронных денег до 2011 г.1 создавало риски сокрытия денежных средств от обращения взыскания, в том числе по налоговым обязательствам;
- новые риски в сфере государственной безопасности: развитие интернет-технологий создало дополнительные возможности для экстремистской деятельности. Слабый контроль сферы электронного денежного обращения до 2011 г., а после 2011 г. и вплоть до начала 2014 г. -наличие на рынке таких разновидностей виртуальных валют, как bit-coin, создавало угрозы, связанные с отмыванием «грязных» денег, финансированием терроризма и т. д. Следует отметить, что 27 января 2014 г. Центральный банк Российской Федерации, не имея возможности эффективно контролировать рынок виртуальных валют, предпринял попытку запретить их использование, приравняв виртуальные валюты к «денежным суррогатам», использование которых на территории Рос-
1 См.: Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе».
сии запрещено1. Центральный банк фактически пригрозил кредитным организациям, осуществляющим обмен виртуальных валют на рубли и иные национальные валюты, отзывом лицензии. В результате им был введен фактический запрет на использование виртуальных валют. Здесь наибольший интерес представляет в первую очередь тот факт, что целое экономическое направление попало под запрет посредством расширительного толкования Центральным банком действующих норм права (по сути, смежных и не направленных непосредственно на регулирование общественных отношений на новом рынке виртуальных валют). При этом столь значимое для рынка управленческое решение не было оформлено нормами права (напомним, что оно содержится всего лишь в пресс-релизе Банка России).
Существует логически верная, однако недостаточно подтвержденная статистическими данными точка зрения, согласно которой быстрый рост нового направления в принципе возможен именно в условиях отсутствия правового регулирования и государственного контроля (как это произошло, например, в случае с интернет-отношениями, платежными системами, виртуальными валютами и другими инновационными рынками). Появление нового (или усиление существующего) правового регулирования, а также новых направлений государственного контроля, как правило, влечет повышение издержек легальности для бизнеса, вынужденного обеспечивать определенный уровень квалификации сотрудников, защищенности данных; страховые гарантии для клиентов и т. д. Как следствие, результатом расширения сферы правового регулирования и появления новых направлений контроля становится замедление роста в новых отраслях, а в некоторых случаях практически полное прекращение такового.
Приведем примеры роста издержек легальности при появлении новых форм/усилении государственного контроля непосредственно в отношении организаций, на которые возлагаются дополнительные издержки.
Пример 1. Введение в середине 2000-х гг. новой системы контроля за оборотом алкогольной продукции (ЕГАИС) привело к необходимости оплачивать ее за счет средств участников алкогольного рынка. До 2005 г. государство пыталось контролировать рынок алкогольной продукции посредством использования системы акцизных складов (ст. 197 НК РФ в старой редакции. Статья утратила силу в результате принятия Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 107-ФЗ). Данная практика во многом была похожа на порядок использования процедуры таможенного склада: производитель (или организация, реализующая алкогольную продукцию) обязывался хранить ее на специально отведенной охраняемой
1 См.: Информационное сообщение ЦБ РФ от 27 января 2014 г. - URL: http://www.cbr.ru/press/PR.aspx?file=27012014_1825052.htm
территории (см., например, п. 1 ст. 233 Таможенного кодекса Таможенного союза). Однако она не позволяла государству эффективно контролировать рынок алкогольной продукции, поскольку требования законодательства о хранении продукции на акцизном складе можно было легко обойти. Возможность уклонения от соблюдения требований закона достигалась прежде всего в результате отсутствия эффективного контроля за ее движением за пределами складов. В итоге неучтенный алкоголь попадал в розничную сеть, как правило, минуя акцизный склад. (Аналогичная проблема существует и в части контрабандной продукции, ввозимой без использования режима таможенного склада - доказать ее нелегальное происхождение на этапе посттаможенного контроля розничных сетей сложно.) По этой причине к 2005 г. было принято политическое решение об усилении государственного контроля за алкогольным рынком, которое планировалось реализовать за счет перехода от системы акцизных складов к системе электронного контроля за движением каждой единицы алкогольной продукции (была создана Единая государственная автоматизированная информационная система - ЕГАИС).
Введение ЕГАИС привело к весьма существенному росту издержек легальности для бизнеса, который должен был оплачивать, во-первых, свой доступ к системе и фактически все ее содержание, а во-вторых, - дополнительные компьютерные места персонала, работающего с системой. Так, примерная конфигурация компьютерного парка для работы ликеро-водочного завода в ЕГАИС, включая лицензионное программное обеспечение, обходится почти в 650 тыс. рублей. Дальнейшие затраты на обслуживание включают в себя ежегодную сертификацию комплекса (около 60-70 тыс. рублей в год), заработную плату персонала и обслуживание системы (свыше 300 тыс. рублей в год). Кроме того, внедрение ЕГАИС оказалось сопряжено с целым рядом технических проблем, повлекших убытки алкогольного рынка от ошибок администрирования в размере сотен миллионов (если не миллиардов) долларов1. Таким образом, бизнес, принудительно вовлеченный в процедуры, направленные на усиление государственного контроля, оказался вынужден оплатить не только текущие расходы на функционирование ЕГАИС, но и ошибки государства, допущенные при его внедрении.
Пример 2. Повышение требований к защищенности контрольно-кассовой техники каждый раз приводит к росту издержек для бизнеса. В России расходы на приобретение и эксплуатацию контрольно-кассовой техники (ККТ) являются достаточно чувствительными для организаций и предпринимателей с небольшими оборотами. С 2001 г. налоговые ор-
1 ЦКЬ: http://tvrain.ru/articles/shpritsy_klizmy_i_binty_perehodjat_na_nelegalnoe_ po-lozhenie-347843/
ганы обязали бизнес использовать ККТ, оснащенную блоками ЭКЛЗ (электронной кассовой лентой защищенной), что привело к еще большим издержкам в связи с необходимостью обновления имевшегося у налогоплательщиков парка ККТ: замена одного блока ЭКЛЗ в центрах ЦТО составляет около 200-300 долларов, при этом он должен меняться каждый год, а в силу того, что в блоках ЭКЛЗ есть ограничение на количество пробитых чеков, то эта замена, в зависимости от интенсивности использования ККТ, может производиться еще чаще. При этом бизнес-сообщество считает, что цена ЭКЛЗ неоправданно завышена. Если оценивать стоимость комплектующих блока ЭКЛЗ с учетом сборки, то цена не должна превышать 300-400 рублей1. Также сохраняются риски дальнейшего повышения требований к защищенности ККТ и увеличения соответствующих издержек легальности.
Пример 3. Введение контроля качества работы вузов и поликлиник в конце 2000-х гг. не столько улучшило качество их услуг, сколько повысило административные издержки учебных и медицинских учреждений. «Если в 2008 г. (т. е. когда кампания по усилению учета и контроля в образовательном хозяйстве уже была в разгаре) на 100 преподавателей приходилось 83 представителя управленческого и административного персонала, то к 2012 г. (при почти не изменившемся числе студентов) численность преподавателей сократилась на 22,5%, и на 100 преподавателей стало приходиться 119 управленцев и администраторов (численность которых возросла на 12%)»2. «Врачи... от 65 до 70% своего времени тратят на обязательные [связанные с обеспечением легальности и успешного прохождения последующего контроля] тексты: записи в картах, выписку рецептов, направлений, заполнение корешков справок и больничных листов, написание отчетности.»3. При этом оплата услуг менеджеров издержек легальности на 20% увеличивает непроизводительную нагрузку на экономику.
В ситуации усиления государственного контроля или же появления его новых направлений стандартной реакцией малого бизнеса на усиление государственного контроля и надзора является уход «в тень», а для средних и крупных частных организаций, а также для организаций публичного сектора - реализация следующего управленческого алгоритма: 1) попытка вовлечь в дополнительные виды деятельности (заполнение форм, сертификацию и пр.) действующих сотрудников, завершающаяся неудачей; 2) создание специализированного подразделения, целенаправленно работающего на обеспечение соответствия новым контрольным показателям; 3) принуждение старого персонала к
1 URL: http://spb-kassa.ru/FAQ/chto_takoe_eklz.html
2 URL: http://www.vedomosti.ru/opinion/news/13569511/arhitektory_bumazhnyh_sten
3 URL: http://www.vedomosti.ru/opinion/news/15191441/medicinskij-pocherk
заполнению новых форм отчетности и представлению необходимых для успешного прохождения контроля сведений, исходящее со стороны нового управленческого подразделения. Таким образом, появление новых форм контроля (к примеру, контроля качества в бюджетных учреждениях) не ведет ни к чему, кроме удвоения административной нагрузки и затрат. Причем чем меньше экономических ресурсов у организации, тем более дешевого и неквалифицированного менеджера легальности она привлекает и тем в большей степени он перекладывает свою работу на старый персонал, занятый непосредственно в создании прибыли (основной деятельности бюджетного учреждения). Вышеизложенное позволяет утверждать, что расширение сферы государственного контроля и надзора, безусловно, влечет дополнительные издержки для контролируемых хозяйствующих субъектов и замедляет развитие соответствующих рынков.
Помимо стремления публично-правовых образований сократить (не увеличивать) бюджетные расходы при расширении сферы государственного контроля и возложить издержки легальности на контролируемых субъектов, имеется и еще одна цель принудительного вовлечения частных компаний в содействие государственному контролю - это стремление задействовать компетенции рыночных институтов в интересах публично-правовых образований, контролирующих деятельность третьих лиц. Причем именно стремление задействовать организационно-технические возможности частного сектора следует считать основной целью вовлечения в содействие государственному контролю, поскольку реального сокращения бюджетных расходов в процессе делегирования контрольных функций при этом, по закону Паркинсона, не происходит. В первую очередь попытки задействовать компетенции рыночных институтов затрагивают кредитные организации, интернет-провайдеров и других участников рынка, работа на котором требует специальных знаний, навыков или же предполагает наличие потока информации, представляющей особый интерес для тех или иных органов государственной власти, осуществляющих государственный контроль.
Примером привлечения частных компаний к содействию в осуществлении государственного контроля, надзора и принуждения, осуществляемого в отношении третьих лиц, может служить практика принуждения кредитных организаций к содействию мероприятиям государственного контроля. Так, до 1 января 2012 г. Центральный банк РФ возлагал на кредитные организации не свойственные им функции по осуществлению контроля за соблюдением банками кассовой дисциплины. Установление и администрирование требований, касающихся кассовой дисциплины, -одна из функций Банка России, входящего в состав механизма государства. Однако ЦБ, будучи банком для банков, а не банком для клиентов,
не имеет разветвленной сети территориальных контрольных органов, необходимой для работы с отдельными организациями и предпринимателями. В результате Банк России возложил выполнение данной функции на коммерческие банки, которые, не будучи органами государственной власти, не имели достаточных публично-правовых оснований для проведения контроля: клиент оказывался перед необходимостью отчитываться перед частным юридическим лицом (кредитной организацией), не наделенным правом осуществления публичного правового принуждения.
В контексте настоящей статьи особый интерес представляет способ легитимации данной модели контроля. Возможность проведения контроля, осуществляемого в публичных интересах силами и средствами частного лица (в данном случае кредитной организации), легитимировалась гражданско-правовыми методами: банки в обязательном порядке включали в договор на оказание банковских услуг (в части ведения расчетного счета, инкассации и пр.) положения, позволявшие им осуществлять подобный контроль. Таким образом, схема сочетала две разновидности правового принуждения: публично-правовое принуждение банков к выполнению контрольных функций со стороны Центрального банка РФ (посредством механизмов лицензирования их деятельности) и гражданско-правовое принуждение со стороны банков в отношении контролируемых ими клиентов (посредством включения условий в договор). Причем обе стороны контрольных правоотношений (и банк, и клиент) не имели возможности уклониться от использования рассматриваемой модели контрольных правоотношений: банк из-за риска потери лицензии, а клиент из-за того, что договор на оказание тех или иных банковских услуг, как правило, имеет все основные признаки договора присоединения (клиент не мог претендовать на исключение из договора пунктов, создающих гражданско-правовые основы для последующего проведения контрольных мероприятий).
Описанная система просуществовала достаточно долго, что избавляло Банк России от дополнительного расходования средств на обеспечение реализации данной публично-правовой обязанности (можно предположить, что создание собственной сети территориальных органов кассового контроля стоило бы достаточно дорого) и возлагало дополнительные административные расходы на банки. Только в 2012 г. было найдено приемлемое с публично-правовой точки зрения решение - функции по осуществлению кассового контроля были переданы Федеральной налоговой службе России, которая, с одной стороны, имеет развитую территориальную сеть, а с другой - является органом государственной власти, уполномоченным осуществлять контрольно-надзорную деятельность, имеющим право на составление актов по итогам проведенных проверок и вынесение решений о привле-
чении правонарушителя к административной ответственности1. Однако даже будучи избавленными от участия в государственном контроле за соблюдением клиентами кассовой дисциплины, кредитные организации по-прежнему остались одними из наиболее обремененных принудительным участием в контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой органами государственной власти. Указанные обременения имеют целый ряд нормативных правовых источников. В частности, банки являются активным участником мероприятий налогового, таможенного и валютного контроля (ст. 46, 47, 48, 60, 76, 86, 132-135.2 НК РФ). Кроме того, банки посредством участия в противодействии отмыванию «грязных» денег вынуждены содействовать целому спектру направлений государственного контроля, не связанных непосредственно с банковской сферой. К подобному содействию их обязывают положения Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма», возлагающие на кредитные организации обязанности (и, как следствие, дополнительные расходы), связанные с идентификацией клиентов, фиксацией подозрительных операций и хранением сведений о них. По некоторым данным, в год введения Федерального закона № 115-ФЗ в действие поступления денег в российские банки сократились на 60%. Также с началом действия закона банки столкнулись с необходимостью осуществления и постоянного наращивания расходов на администрирование данной сферы, которая удвоилась за первые три года после введения закона в действие.
Помимо расходов на технические средства, необходимые для сбора и передачи информации, как правило, банк вынужден содержать отдельное структурное подразделение по противодействию отмыванию. Причем банки вынуждены расходовать средства не только на выполнение технических обязанностей по сбору и хранению информации о подозрительных банковских операциях (их перечень определен в ст. 6 Федерального закона № 115-ФЗ), но и на осуществление аналитической работы в отношении подозрительных операций, что требует большей квалификации персонала и оказывается существенно дороже.
В части функций по осуществлению аналитической работы, необходимой для самых разных видов государственного контроля, не связанных напрямую с противодействием легализации «грязных» де-
1 См.: Федеральный закон от 22 мая 2003 г. № 54-ФЗ «О применении контрольно-кассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов и (или) расчетов с использованием платежных карт»; Положение о порядке ведения кассовых операций с банкнотами и монетой Банка России на территории Российской Федерации, утвержденное ЦБ РФ 12 октября 2011 г. № 373-П.
нег и терроризму, можно привести следующие примеры: согласно пункту 1.2 статьи 6 Федерального закона № 115-ФЗ, банки обязаны собирать информацию об иностранном источнике активов для некоммерческой организации, если ей перечисляется более 200 тыс. рублей, т. е. содействовать контрольной деятельности Минюста России в части выявления некоммерческих организаций - иностранных агентов; согласно статье 7.3 Федерального закона № 115-ФЗ, банки обязаны выгав-лять публичных должностных лиц, причем как российских, так и иностранных, а также занимающих должности в публичных международных организациях. Собранная и систематизированная банками информация используется в первую очередь в целях антикоррупционного контроля. Таким образом, Федеральный закон № 115-ФЗ создает практически неограниченные возможности по принуждению банков к дополнительным расходам, осуществляемым в целях обеспечения государственного контроля, и к принятию решений, влекущих убытки (выпадение доходов). Примером последнего может служить описанная выше квалификация Центральным банком виртуальных валют в качестве «денежного суррогата», создавшая риск потери данного рынка для российских кредитных организаций.
Представляется, что указанную практику принудительного вовлечения частных компаний в мероприятия государственного контроля (а в ряде случаев и принуждения) следует рассматривать в качестве квазифискальных обязательств организаций, содействующих мероприятиям государственного контроля.
У расходов, которые несут участники рынка, содействующие мероприятиям государственного контроля, налицо все основные признаки фискального платежа, установленные в статье 8 Налогового кодекса Российской Федерации:
- они носят обязательный характер и вытекают из закона;
- направлены на выполнение задач и функций государства (в данном случае - функций государственного контроля и принуждения);
- принимают денежный характер (поскольку ни одно административное действие не может быть совершено частной компанией без соответствующих денежных затрат);
- индивидуально безвозмездны, поскольку организация, обязанная содействовать мероприятиям государственного контроля, надзора и принуждения, ничего взамен не получает.
Именно квазифискальный характер подобных обязательств позволяет поставить вопрос об их правомерности и даже их конституционности. О возможной неправомерности введения подобных квазифискальных обязательств указано, в частности, в статье 3 Налогового кодекса Российской Федерации, в которой подчеркивается, что обяза-
тельны лишь законно установленные налоги и сборы, вводимые налоги должны иметь экономическое обоснование и не могут быть произвольными и, что самое главное, ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие признаками налогов или сборов, не предусмотренные Налоговым кодексом РФ.
Источником перечисленных принципов налогообложения (являющихся для российской налоговой системы базовыми) служит статья 57 Конституции РФ, в которой также говорится об обязанности каждого уплачивать лишь те налоги и сборы, которые были установлены в законном порядке.
Вышеизложенное позволяет говорить о том, что на первый взгляд ничем не ограниченное право публично-правовых образований по вовлечению субъектов частного сектора в содействие мероприятиям государственного контроля, надзора и принуждения на самом деле может (и должно!) иметь определенные ограничения конституционно-правового плана.
К сожалению, при текущем уровне понимания проблем делегирования полномочий в сфере государственного контроля и принуждения, существующем в юридическом сообществе, не приходится надеяться на признание необходимости ограничения практики бесконтрольного роста издержек легальности, а также издержек, связанных с принудительным вовлечением частных лиц в мероприятия государственного контроля и принуждения, как со стороны законодателя, так и со стороны Конституционного Суда РФ. Имеется целый ряд решений КС РФ, в которых он признал законными даже квазифискальные сборы, не говоря уже о квазифискальных расходах частных компаний. Мотивацию, которой традиционно пользуется Конституционный Суд, вынося решения о законности квазифискальных сборов, можно рассмотреть на примере Постановления Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. № 2-П. В указанном решении КС РФ признал конституционными сборы, взимаемые с операторов связи в форме отчислений в резерв универсального обслуживания населения, производящиеся на основании Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи», указав, что в системе государственных доходов могут присутствовать некие фискальные сборы неналогового характера, обусловленные необходимостью решения общефедеральных задач, которые не следует признавать соответствующими признакам, присущим налоговому обязательству в его конституционно-правовом смысле. При этом КС РФ допустил возможность установления размера подобных фискальных, но не подпадающих под действие статьи 8 Налогового кодекса сборов не только на уровне федеральных законов, но и на уровне актов органов государственной власти. В Определении от
10 декабря 2002 г. № 283-О Конституционный Суд Российской Федерации также признал законным взимание патентных пошлин, не включавшихся на тот момент времени (и не включенных до сих пор) в состав сборов, регулируемых Налоговым кодексом, указав, что законодательство об интеллектуальной собственности, действовавшее на момент вынесения указанного Определения, позволяло органам исполнительной власти устанавливать такие пошлины, а также определять их размер.
Вышеизложенная позиция Конституционного Суда РФ обусловила появление в теории налогового права такого понятия, как пара-фискальные сборы (парафискалитеты). В классификации фискальных платежей парафискалитеты противопоставляются фискальным сборам, полностью соответствующим требованиям статьи 8 НК РФ. Ряд авторов предпринял даже попытку (по нашему мнению, довольно слабую) выявить отличия парафискалитетов от фискальных сборов, упоминаемых в НК РФ. К числу таковых были отнесены следующие отличия: 1. По субъектам, обязанным уплачивать данного рода фискальные сборы: фискальные сборы, соответствующие признакам, установленным в статье 8 НК РФ, взимаются с лиц, заинтересованных в получении от публично-правового образования и его органов юридически значимых действий, тогда как парафискальные взимаются с субъектов предпринимательской деятельности, заинтересованных в развитии определенной хозяйственной отрасли (сборы с операторов связи, взносы на обязательное страхование вкладов на основании Федерального закона «Об обязательном страховании вкладов» и т. д.). Данное различие представляется искусственным, поскольку лица, заинтересованные в развитии той или иной отрасли, допускаются к работе на рынке посредством юридически значимых действий (лицензирование и пр.), совершение которых, по логике статьи 8 НК РФ, должно сопровождаться взиманием классических фискальных сборов. 2. По критерию возмездности: фискальные сборы в понимании статьи 8 НК РФ всегда возмездны, тогда как парафискальные - не всегда. Так, признаку воз-мездности не отвечают взносы на обязательное страхование жизни и здоровья работников (для работодателя они носят индивидуально безвозмездный характер, свойственный налогам, что в свое время позволило Конституционному Суду признать их особой разновидностью квазиналоговых платежей). Различие также условно в связи с тем, что и те и другие сборы с точки зрения их возмездности представляют собой плату за право работать на определенном рынке. Тот факт, что в одних случаях эта плата оформляется в форме сбора в бюджет, а в других - в форме иных, к примеру, страховых, отчислений, для плательщика непринципиален. 3. По цели взимания: при введении сбора, полностью соответствующего признакам, определяемым в статье 8 НК РФ, не ста-
вится цель покрытия убытков и расходов органа или учреждения, в связи с деятельностью которого взимается сбор. При введении пара-фискалитета в качестве основной цели, как правило, указывается необходимость защиты прав и законных интересов той или иной группы лиц, компенсации общеотраслевых затрат или рисков. Однако при этом также может быть поставлена цель полного покрытия затрат на оказание услуги, предоставляемой публично-правовыми структурами (например, взносы на обязательное страхование вкладов физических лиц).
Таким образом, к числу парафискалитетов экспертное сообщество относит упомянутые выше отчисления операторов связи в резерв универсального обслуживания, а также отчисления организаций, эксплуатирующих радиационно опасные и ядерно опасные производства и объекты, сборы за рассмотрение дел в третейских судах, сборы средств для выплаты вознаграждения за свободное воспроизведение фонограмм и аудиовизуальных произведений в личных целях, а также иные подобные платежи. Экспертами в области налогов и налогообложения насчитывается в общей сложности более 100 парафискальных платежей.
Дополнительные затраты, которые вынуждены нести участники рынка в связи с необходимостью участия в мероприятиях государственного контроля, в экономическом смысле ничем не отличаются от иных парафискальных обязательств. Различия имеются только на уровне процедуры: парафискалитеты уплачиваются в форме сборов, а квазифискальные затраты - в форме административных расходов организации. Однако в связи с тем, что КС РФ признает законной практику взимания сборов, не установленных налоговым законодательством, нет оснований предполагать, что он признает необходимость введения правовых ограничений в отношении расходов частных компаний, связанных с содействием мероприятиям государственного контроля (а в ряде случаев - принуждения) и имеющих квазифискальный характер.
Вышеизложенное позволяет сделать следующие выводы:
1. Существует проблема постоянного расширения сферы государственного контроля и, как следствие, роста издержек на его осуществление.
2. Попытки оптимизации бюджетных расходов, осуществляемых в целях реализации мероприятий государственного контроля и попытки сокращения штата государственных служащих, как правило, малорезультативны.
3. Следствием первых двух проблем стала тенденция возложения дополнительных затрат, необходимых в связи с расширением сферы государственного контроля (а также попытками повысить его качест-
во), на частный сектор. Делегирование постоянно возрастающих затрат, связанных с осуществлением государственного контроля, на частный сектор, происходит в двух формах:
- повышение издержек легальности для подконтрольных субъектов, которое происходит в результате появления дополнительных требований к уровню прозрачности, технической защищенности осуществляемых ими операций, внедрения требований, связанных с использованием новых электронных технологий, баз данных и программных продуктов в работе, и т. д.;
- возложение дополнительных издержек на субъектов, обладающих необходимыми контролирующим органам компетенциями или же доступом к клиентской (пользовательской) и другой информации, представляющей интерес в ходе контроля. Дополнительные издержки образуются в результате принудительного вовлечения частных компаний в содействие мероприятиям государственного контроля и принуждения. В свою очередь, вовлечение осуществляется посредством лицензирования или же регулирования доступа на рынок иными способами.
4. Издержки частных компаний, вовлекаемых в мероприятия государственного контроля и принуждения, по своей экономической природе являются их квазиналоговыми расходами. По своей правовой природе они близки к так называемым парафискалитетам - фискальным сборам, установленным в обход базовых принципов, заложенных в статье 57 Конституции и положениях Налогового кодекса Российской Федерации (в первую очередь ст. 3 и 8 НК РФ).
5. По этой причине неуправляемый рост издержек частных компаний, вовлекаемых в процедуры государственного контроля и принуждения, равно как и рост издержек легальности подконтрольных субъектов, должен быть ограничен. К проблеме ограничения данных издержек можно предложить следующий подход:
а) возможный рост издержек легальности подконтрольных субъектов, во-первых, должен в обязательном порядке оцениваться в составе финансово-экономического обоснования законопроектов, направленных на повышение качества государственного контроля, а также внедрение новых технологий, направленных на повышение прозрачности работы и контролируемости деятельности субъектов рынка. Во-вторых, по возможности законопроекты, а также подзаконные акты, предполагающие рост издержек легальности для организаций и физических лиц, должны предусматривать меры, направленные на ограничение их роста и снижение рисков, сопровождающих усиление государственного контроля (например, возможное введение запрета на совершение крупных покупок за наличный расчет для граждан должно сопровождаться ограничением права банков на взимание комиссий).
Попытка государства достичь цели повышения прозрачности денежных расчетов населения и снижения доли теневого денежного обращения не должна приводить к тому, что, покупая квартиру, скажем, за 1 млн рублей, гражданин окажется перед необходимостью подарить банку комиссию в размере 1% от суммы денежного перевода, составляющую порядка 10 тыс. рублей. Если на граждан будет возложена новая обязанность по хранению крупных сумм в безналичной форме, то должен быть решен вопрос о повышении размера застрахованных вкладов. Логичным представляется и вопрос об ускоренной амортизации оборудования, преимущественно используемого организациями в целях обеспечения сохранности информации о хозяйственных операциях, сделках и пр., возможности последующего контроля, а также об использовании иных мер компенсационного характера;
б) с учетом того, что принудительного вовлечения в мероприятия государственного контроля организаций, обладающих специальными компетенциями, полностью избежать нельзя, должен быть принят ряд мер, направленных на защиту их интересов. В первую очередь следует избегать ситуации, при которой организация, вовлеченная в содействие государственному контролю, несет дополнительные расходы в интересах других частных компаний. Например, на провайдеров и владельцев сайтов не должны возлагаться обязанности бесплатно действовать в интересах правообладателей. Правообладатель, заинтересованный в том, чтобы провайдер совершил в его интересах то или иное действие (предоставил сведения об Ш-адресе раздающего пользователя по запросу суда, осуществил проактивные действия, направленные на поиск и удаление нелицензионного контента, размещенного пользователями, и т. д.), должен его оплачивать. Действия провайдера в интересах правообладателя следует в этом смысле признавать услугой, оказание которой может быть обязательной, но не должно быть полностью бесплатной. Даже минимальная плата, не покрывающая всех затрат субъекта, вовлеченного в содействие государственному контролю, простимулирует частных лиц, заинтересованных в осуществлении контрольных и принудительных действий, к рациональному поведению, а проще говоря, приведет к отказу от избыточных претензий. Кроме того, следует прямо признать тот факт, что у субъекта, вовлекаемого в содействие государственному контролю, возникают квазифискальные издержки. В случае, когда содействие контролю осуществляется в интересах публично-правового образования или общества в целом (скажем, те же действия провайдеров по борьбе с распространением экстремистских материалов; действия банков, направленные на борьбу с отмыванием «грязных» денег, и пр.), компенсировать издержки содействующего субъекта не представляется возможным. Однако организа-
циям, которые их осуществляют, целесообразно предоставлять хотя бы минимальные налоговые льготы.
Список литературы
1. Вопросы учета современных технологий и особенностей ведения бизнеса. - М. : Издательский дом «Дело» РАНХиГС, 2013. - (Инновационная экономика: налоги).
2. Гайдар Е. Т. Долгое время. Россия в мире: очерки экономической истории. - М. : Дело, 2005.
3. Гуркин А. С. Парафискалитет (парафискальный сбор) как вид фискального платежа в финансовой системе РФ // Финансовое право. - 2010. - № 2.
4. Косов М. Е., Киреева А. В. Современные тенденции развития законодательства, направленного на защиту прав инвесторов в процессе мероприятий государственного контроля // Вестник Российского государственного торгово-экономического университета. - 2011. - № 12. -С. 148-154.
References
1. Voprosy ucheta sovremennykh tekhnologiy i osobennostey vedeniya biznesa [The Question of the Registration of Modern Technologies and Business Practices], Moscow, Publishing House «Delo» RANKhiGS, 2013 [Innovative Economy: the Taxes]. (In Russ.).
2. Gaydar E. T. Dolgoe vremya. Rossiya v mire: ocherki ekonomicheskoy istorii [Long Time. Russia in the World: Essays on the Economic History], Moscow, Delo, 2005. (In Russ.).
3. Gurkin A. S. Parafiskalitet (parafiskal'nyy sbor) kak vid fiskal'nogo platezha v finansovoy sisteme RF [Praticality (until They were Abolished Fee) as Kind of a Fiscal Payment in the Financial System of the Russian Federation], Finansovoe pravo [Financial Law], 2010, No. 2. (In Russ.).
4. Kosov M. E., Kireeva A. V. Sovremennye tendentsii razvitiya zakonodatel'stva, napravlennogo na zashchitu prav investorov v protsesse meropriyatiy gosudarstvennogo kontrolya [Modern Trends in the Development of Legislation Aimed at Protecting the Rights of Investors in the Process of Activities of State Control], Vestnik Rossiyskogo gosudarstvennogo torgovo-ekonomicheskogo universiteta [Vestnik RGTEU], 2011, No. 12, pp. 148-154. (In Russ.).
