CC BY
156Отрасли и институты права / Branches and Institutions of the Law
УДК 342.951
DOI 10.37399/2686-9241.2020.3.119-145
Принципы современного внесудебного административного процесса (административного производства): проблемы понимания и систематизации
П.И. Кононов* В.А. Зюзин** ь
* Второй арбитражный апелляционный суд, г. Киров, Российская Федерация
** ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия», г. Москва, Российская Федерация а [email protected], ь [email protected]
Введение. Отсутствие в России закона, определяющего правовые основы внесудебного административного процесса, требует не просто разработки федерального закона об административных процедурах, а прежде всего - научного анализа принципов разрешения административных дел. В статье сделана попытка выработать и предложить с учетом зарубежного и отечественного законодательства для нормативного закрепления такие принципы внесудебного административного производства, которые могли бы реально применяться в практике рассмотрения конкретных административных дел. Теоретические основы. Методы. Теоретическая основа работы - концепция интегратив-ного понимания административного процесса, в соответствии с которой административный процесс осуществляется в двух видах: в форме административного производства, а также в форме административного судопроизводства. Методы исследования - системный, логический, формально-юридический и сравнительный.
Результаты исследования. В российском законодательстве отсутствуют универсальные принципы осуществления внесудебного административного процесса. Отдельными законами предусмотрены принципы общеправового характера, которые не относятся к процессуальным принципам и не отражают базовые основы взаимоотношений между участниками административных дел. Советский и постсоветский подходы ориентированы на декларирование общеправовых основ административного процесса и не направлены на закрепление в законодательстве прикладных процессуальных принципов внесудебного административного процесса, применение которых реально позволяло бы разрешать административные дела объективно, полно, всесторонне и справедливо. В науке и административно-процессуальном законодательстве многих зарубежных государств выработаны и применяются реально работающие инструментальные принципы внесудебного разрешения административных дел. Основное внимание в странах Запада уделяется стандартам отношений публичной администрации и частного лица, которые складываются на основе рассмотрения административных дел как в судебном, так и во внесудебном порядках. Обсуждение и заключение. Представлена собственная научная концепция принципов осуществления внесудебного административного процесса. Выделяются: общепроцес-
© Кононов П.И., Зюзин В.А., 2020
суальные принципы; общие принципы внесудебного административного процесса; специальные принципы отдельных административных производств.
Ключевые слова: принципы административного процесса, административное производство, административное судопроизводство, административные процедуры, публичная администрация, доктрина «хорошей администрации», административное дело
Для цитирования: Кононов П.И., Зюзин В.А. Принципы современного внесудебного административного процесса (административного производства): проблемы понимания и систематизации // Правосудие^йсе. 2020. Т. 2, № 3. С. 119-145. DOI: 10.37399/26869241.2020.3.119-145.
Principles of Modern Non-Judicial Administrative Process (Administrative Proceedings): Problems of Understanding and Systematization
Pavel I. Kononov* a, Vitaly A. Zyuzin** b
* Second Arbitration Court of Appeal, Kirov, Russian Federation ** Russian State University of Justice, Moscow, Russian Federation For correspondence: a [email protected], b [email protected]
Introduction. In Russia, there is no framework law regulating the extrajudicial administrative process. This circumstance makes it necessary to define doctrinally the principles of resolving administrative cases before drafting the law on administrative procedures. The article attempts to develop and propose to the legislator non-declarative principles of extra-judicial administrative proceedings that could actually be applied in the practice of considering specific administrative cases. Both domestic and foreign scientific experience and administrative procedural legislation are taken into account.
Theoretical Basis. Methods. The theoretical basis of the work is the concept of an integrative understanding of the administrative process. System, logical, formal-legal and comparative research methods were used.
Results. The Russian legislation does not contain universal principles for the implementation of non-judicial administrative proceedings. The principles provided for by individual laws are general legal in nature and are not procedural. Such principles do not reflect the basic principles of the relationship between public and private persons in administrative cases. Historically, Soviet and post-Soviet approaches have focused on declaring the general legal basis of the administrative process and are not aimed at fixing the applied procedural principles of administrative proceedings in the legislation. In foreign countries, the instrumental principles of extrajudicial resolution of administrative cases are applied in practice. The main attention is paid to the standards of relations between public administration and private individuals. Administrative and procedural laws of post-Soviet states mostly duplicate the principles developed in western countries Discussion and Conclusion. The authors come to the conclusion that it is necessary to distinguish three groups of principles in Russian legislation, among which are: general procedural principles; general principles of extrajudicial administrative process; and special principles of administrative proceedings.
Keywords: principles of administrative process, administrative proceedings, administrative court proceedings, administrative procedures, public administration, good administration doctrine, administrative case
For citation: Kononov, P.I. and Zyuzin, V.A., 2020. Principles of modern non-judicial administrative process (administrative proceedings): Problems of understanding and systematization. Pra-vosudie/Justice, 2(3), pp. 119-145. DOI: 10.37399/2686-9241.2020.3.119-145.
Введение
Существование внесудебного административного процесса, несмотря на продолжающиеся в отечественной административно-правовой науке дискуссии по этому вопросу, все же признается большинством современных представителей этой науки. Не вдаваясь в спорные вопросы понимания административного процесса в целом, отметим, что нами разделяется сформировавшаяся в последние годы концепция ин-тегративного построения данного процесса, согласно которой его содержание образуют два вида правоприменительной деятельности: деятельность органов исполнительной власти, иных органов публичной администрации (далее - административно-публичные органы) по разрешению подведомственных им административных дел как регулятивного, так и охранительного характера, как спорных, так и бесспорных, и деятельность судов (судей) по разрешению отнесенных к их компетенции судебно-административных дел. При этом мы согласны с тезисом о том, что первый вид административного процесса осуществляется в форме административного производства, а второй - в форме административного судопроизводства [Зеленцов, А.Б., Кононов, П.И. и Стахов, А.И., 2018, с. 24-25, 38-41].
В Российской Федерации к настоящему времени сформировался и достаточно большой массив административно-процессуального законодательства, регулирующего различные виды внесудебной административно-процессуальной деятельности (различные виды административных производств). Однако при этом большинство административно-процессуальных норм из этого массива не систематизированы. Исключение составляют, пожалуй, лишь процессуальные нормы, содержащиеся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и Федеральном законе от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее - Закон об исполнительном производстве). Более того, на федеральном уровне отсутствует рамочный федеральный закон, который определял бы общие правовые основы внесудебного административного процесса, общий правовой алгоритм осуществления административного производства. Поэтому закономерно в последнее время в литературе активно обсуждается вопрос о необходимости разработки и принятия федерального закона об административном производстве или об административных процедурах [Кононов, П.И. и Стахов, А.И., 2017; Давыдов, К.В., 2017]. В структуре указанных общих основ внесудебного административного процесса (административного производства) первостепенное значение имеют принципы его осуществления, т. е. те базовые положения, которые определяют несущие правовые конструкции осуществления рассматриваемого процесса, разрешения в его рамках административных дел.
Необходимо признать, что теория принципов современного внесудебного административного процесса в российской административно-процессуальной науке не разработана, а те принципы, которые нашли закрепление в некоторых федеральных законах, регламентирующих отдельные виды административных производств, в целом носят декларативный характер и не имеют прикладного значения при разрешении административных дел. Задача науки административного права и процесса заключается, на наш взгляд, в том, чтобы на основе научного анализа и обобщения положений зарубежного и отечественного административно-процессуального законодательства, практики его применения выработать и предложить законодателю для нормативно-правового закрепления такие принципы внесудебного административного производства, которые могли бы реально применяться в практике рассмотрения административных дел, а их применение позволяло бы полно, всесторонне, объективно и справедливо разрешать эти дела, принимая во внимание их индивидуальные юридико-фактические особенности.
Теоретические основы. Методы
Объектом исследования выступают основополагающие правовые нормы-принципы осуществления внесудебного административного процесса: теоретические подходы к их пониманию в административно-правовой науке, нормативно-правовое закрепление в российском и зарубежном административно-процессуальном законодательстве, выработка подходов к формированию и внедрению системы таких принципов, имеющих прикладное значение при разрешении различных категорий административных дел. При проведении исследования по обозначенным вопросам использованы методы формально-юридического анализа и сравнительного правоведения.
Результаты исследования
В некоторых действующих в системе федерального административно-процессуального законодательства законах нашли отражение отдельные принципы осуществления соответствующих административных производств. Однако если проанализировать существо данных принципов, то можно прийти к выводу о том, что отдельные из них относятся к общим принципам правоприменения и не отражают специфики внесудебного административного процесса, а другие, напротив, могут быть применены только при разрешении отдельных специфических категорий административных дел. Например, в КоАП РФ закрепляются общие принципы права и юридического процесса - такие, как законность, равенство всех перед законом и судом, гласность рассмотрения дела, и в то же время специальный принцип производства по делам об админи-
стративных правонарушениях - принцип презумпции невиновности. В статье 4 Закона об исполнительном производстве, с одной стороны, перечислены общеправовые принципы законности, уважения чести и достоинства гражданина, а с другой стороны, специальные принципы исполнительного производства - своевременность совершения исполнительных действий и применения мер принудительного исполнения, неприкосновенность минимума имущества, необходимого для существования должника-гражданина и членов его семьи, соотносимость объема требований взыскателя и мер принудительного исполнения. Статья 4 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» содержит перечень принципов осуществления лицензирования, которые носят общий характер и не имеют непосредственного отношения к административному лицензионному производству. Положения ст. 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» по существу определяют специальные принципы административного контрольно-надзорного производства, к числу которых отнесены, в частности, презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, в отношении которых проводятся контрольно-надзорные мероприятия; проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц; недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами; ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля.
Что касается административного регистрационного производства, то принципы его осуществления вообще не нашли отражения в соответствующих федеральных законах, в частности в Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» и Федеральном законе от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей».
Таким образом, анализ федеральных законодательных актов, регламентирующих порядок осуществления основных, наиболее значимых видов внесудебного административного процесса (административных производств) применительно к рассматриваемой нами проблематике, позволяет констатировать следующее.
1. В федеральном административно-процессуальном законодательстве не сформулированы и нормативно не закреплены универсальные принципы осуществления внесудебного административного процесса, которые определяли бы общие базовые правовые подходы к разрешению административных дел любых категорий, к регулированию в ходе их разрешения взаимоотношений между административно-публичными органами и участниками названных дел.
2. Большая часть предусмотренных некоторыми федеральными законами, регламентирующими отдельные виды административных производств, принципов их осуществления носит общеправовой характер, не относится к процессуальным принципам и не отражает базовые основы взаимоотношений между административно-публичными органами и участниками разрешаемых ими административных дел.
В связи с изложенным усматривается насущная необходимость выработки научной концепции принципов осуществления внесудебного административного процесса с выделением в их составе общих (универсальных) административно-процессуальных принципов, видовых административно-процессуальных принципов (применительно к отдельным видам административного процесса) и процессуально-производственных принципов (применительно к отдельным видам административных производств в структуре соответствующего вида административного процесса). Разработка такой научной концепции и последующее внедрение ее в российское административно-процессуальное законодательство, с нашей точки зрения, позволят четко определить общий и специальные юридические алгоритмы разрешения административно-публичными органами административных дел различных категорий, правовые основы процессуальных отношений между данными органами и участниками этих дел. В целях выработки возможных теоретических основ построения указанной концепции представляется необходимым изучить сформировавшиеся как в отечественной, так и в зарубежной науке административного процесса, а также в зарубежном административно-процессуальном законодательстве подходы к пониманию принципов внесудебного административного процесса (административного производства).
В отечественной науке административного права теория административного процесса начала развиваться в 60-70-е гг. прошлого столетия. В этот период сформировались две концепции понимания административного процесса. Первая сводилась к тому, что административный процесс следует понимать узко, только как деятельность органов государственного управления по разрешению административных дел юрисдикционного характера, т. е. административных споров и дел об административных правонарушениях. Представители второго подхода не ограничивали административный процесс разрешением обозначенных категорий дел и включали в его содержание рассмотрение во
внесудебном (административном) порядке любых дел, подведомственных органам государственного управления, в том числе по принятию нормативных правовых актов, по заявлениям и жалобам граждан, по применению мер поощрения, по применению мер административного принуждения. Соответственно, в рамках каждой из этих концепций выделялась своя система принципов административного процесса, при этом многие из них совпадали. В частности, сторонники узкого, юрисдикционного понимания административного процесса наряду с общими принципами законности, гласности, равенства перед законом, участия общественности, объективной (материальной истины), языка производства относили к принципам данного процесса его публичность, состоящую в необходимости соблюдения государственных и общественных интересов, доступность для граждан, экономичность (оперативность), право на защиту, презумпцию невиновности [Салище-ва, Н.Г., 2011, с. 172-177; Бахрах, Д.Н., 1969, с. 279-280].
В рамках теории широкого, управленческого административного процесса представителями этого направления помимо названных выше общих принципов выделялись и некоторые специальные, в частности такие, как самостоятельность органа управления в принятии решения, его ответственность за надлежащее ведение процесса и принятие решения по делу [Сорокин, В.Д., 2005, с. 278-284; Лория, В.А., 1976, с. 44-45].
Выработанные в советской административно-правовой науке подходы к пониманию сущности и системы принципов внесудебного административного процесса, несмотря на произошедшие в политико-правовой системе России коренные изменения, в целом без существенных изменений воспроизводятся и в современной литературе по административно-процессуальному праву. Учеными-административистами постсоветского времени все так же выделяются принципы законности, равенства, гласности, объективной (материальной) истины, активности, самостоятельности и ответственности органов, осуществляющих административное производство, оперативности и экономичности административного процесса. В качестве вновь сформулированных можно назвать лишь принципы приоритета прав и свобод человека и гражданина, компетентности и беспристрастности органа, разрешающего административное дело [Коренев, А.П., 2000, с. 241-244; Панова, И.В., 2007, с. 39-53; Штатина, М.А., ред., 2014, с. 36-40; Попов, Л.Л., ред., 2017, с. 55-60; Зеленцов, А.Б., Кононов, П.И. и Стахов, А.И., 2018, с. 126-131; Миронов, А.Н., 2018, с. 24-26].
В отдельных современных публикациях помимо общедекларативных выделяются и некоторые позаимствованные из зарубежной административно-правовой науки инструментальные принципы административного процесса, имеющие практическую значимость при разрешении административно-публичными органами административных дел и
принятии по этим делам властных решений в отношении физических лиц и организаций. К числу таких принципов можно, в частности, отнести принципы справедливости, пропорциональности (соразмерности) осуществляемых административно-публичными органами в рамках административного процесса действий, достаточности и пригодности используемых ими при этом средств, сочетания целесообразности и усмотрения при совершении указанных действий, беспристрастности при разрешении административного дела [Галлиган, Д., Полянский, В.В. и Старилов, Ю.Н., 2002, с. 168-192; Россинский, Б.В. и Старилов, Ю.Н., 2015, с. 434-437; Старилов, Ю.Н., ред., 2017, с. 150-153].
Ряд прикладных принципов, подлежащих применению при разрешении дел об административных правонарушениях и не закрепленных в настоящее время законодательно, был сформулирован в судебных актах Конституционного Суда Российской Федерации. К их числу относятся индивидуализация применяемого к лицу административного наказания, его пропорциональность и соразмерность характеру и последствиям совершенного правонарушения, недопустимость избыточного ограничения имущественных прав и интересов виновного1.
Таким образом, анализ сформировавшихся как в советский, так и в постсоветский периоды развития отечественной науки административного права и процесса подходов к пониманию принципов внесудебного (исполнительного) административного процесса показывает, что такие подходы:
1) ориентированы главным образом на декларирование общеправовых основ административного процесса без учета специфики целей, задач, правовых форм и методов его осуществления в условиях построения в России основанной на Конституции Российской Федерации правовой государственности;
2) не направлены на развитие и нормативно-правовое закрепление в федеральном административно-процессуальном законодательстве прикладных процессуальных принципов внесудебного административного процесса (административного производства), применение которых реально позволяло бы разрешать административные дела объективно, полно, всесторонне и справедливо.
Между тем в науке административного процесса и административно-процессуальном законодательстве многих зарубежных государств уже давно выработаны и применяются на практике реально работающие инструментальные принципы внесудебного разрешения административных дел. Проанализируем на примере отдельных государств Европы, в том числе бывших республик Советского Союза, сформиро-
1 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2014 г. № 4-П. Доступ из справочной правовой системы «Консультант-Плюс».
вавшиеся в них научные и законодательные подходы к определению и практическому применению специальных принципов внесудебного административного процесса (административного производства), имеющих прежде всего прикладное значение при разрешении административных дел.
В зарубежных государствах, в первую очередь европейских, в настоящее время основное внимание уделяется стандартам отношений публичной администрации и частного лица, которые складываются на основе рассмотрения административных дел как в судебном, так и во внесудебном порядке. Отмечается, что административное судебное производство, как и административная процедура, характеризуется рядом общих принципов, которые отличают его от других видов судебного процесса [Пуделька, Й., 2018, с. 3].
В большинстве стран «старой демократии» принципы вырабатывались административными судами и трибуналами десятилетиями, причем на основе конституционных идей и международных актов, что придает им особое значение [Ginsburg, T., 2010, pp. 117-126]. При этом процессуальные принципы формулируются административными судами как для административной юстиции, так и для административной процедуры, что объясняется сугубо практической их направленностью на разрешение конкретных административных дел. Отмечается, что они определяют действия судей в административном производстве и действия чиновника в ходе административной процедуры [Пуделька, Й., 2018, с. 4]. Заметим, что в зарубежных странах общеправовые принципы становятся не декларативными, а инструментальными, что обусловлено их многолетним развитием судами. Если начиналось толкование общих идей и законности, справедливости, пропорциональности, разумности и т. д. на основе идей правового государства, то затем произошел переход к ценностям «хорошей администрации» или «хорошего управления» (good administration, good governance) и правам человека как источнику для принципов надлежащего процесса [Harlow, С., 2006, pp. 195-207].
Обозначим далее основные процессуальные принципы разрешения публичной администрацией административных дел, выработанные в западноевропейской административно-процессуальной доктрине.
Принцип законности2 с точки зрения разрешения административного дела не рассматривается в традиционном виде, так как с позиций законности «...традиционное административное право особенно заинтересовано не в хороших административных решениях, а в судебном пересмотре незаконных решений.» [Ponce, J., 2005, p. 554]. То есть су-
2 См., например: The administration and you: Principles of administrative law concerning the relations between administrative authorities and private persons. Strasbourg: Council of Europe, 1996. P. 13-14.
губо охранительный подход к возможному произволу не способствует, с точки зрения западной доктрины, хорошему администрированию.
Законность в зарубежных странах понимается как правовое положение участников административного дела, при котором режим реализации прав и законных интересов частного лица соответствует сложившемуся в современном правовом государстве стандарту надлежащего исполнения и соблюдения публичным органом правовых норм, а также требованиям, предъявляемым к хорошей администрации. Эти стандарты включают открытость, справедливость, участие, подотчетность, последовательность, рациональность, доступность судебных и внесудебных процедур рассмотрения жалоб, законность и беспристрастность [Larsson, Т., 1998, pp. 39-52; Harlow, C., 1999, p. 285].
Принципом высшего порядка выступает доктрина хорошей администрации, закрепленная в ст. 41 Хартии основных прав Европейского союза3. На Хартии основаны два главных требования к хорошей администрации - беспристрастности и справедливости, причем что касается справедливости, она включает в себя ряд других элементов (таких, как принцип законности, недискриминации и равного отношения), а также принцип пропорциональности4.
Принцип справедливости предполагает, что каждое лицо, которое обязано принимать решения по административному делу, должно действовать в рамках судебной процедуры. Оно должно рассматривать поставленный перед ним вопрос непредвзято и предоставить каждой из сторон возможность адекватно изложить дело. Решение должно приниматься в духе и с чувством ответственности трибунала, чей долг - вершить правосудие [Kumar, J.B., 1995, p. 1]. Право на справедливое разбирательство базируется на ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод и согласно позиции Федерального Конституционного Суда Германии «не содержит никаких определенных во всех деталях требований и запретов; напротив, это право требует конкретизации в соответствии с объективными условиями» [Пуделька, Й., 2018, с. 9]. На практике это право осуществляется судами через указания в процессе для соизмерения действий сторон с ходом процесса, определения сроков процесса в конкретном деле.
В Рекомендации Rec (2001) 9 Комитета министров признается, что главными преимуществами способов урегулирования административ-
3 Charter of fundamental rights of the European Union // European Parliament. URL: https://www.europarl.europa.eu/charter/pdf/text_en.pdf (дата обращения: 06.02.2020).
4 См., например: Law of administrative procedure of the European Union European added value assessment // European Parliament. URL: https://www.europarl. europa.eu/meetdocs/2009_2014/documents/juri/dv/eav_lawofadminprocedure_/ EAV_LawofAdminprocedure_EN.pdfP.8 (дата обращения: 06.02.2020).
ных споров во внесудебной форме могут быть в том числе урегулирование споров в соответствии с принципами справедливости, а не только в соответствии со строгими правовыми нормами, и большая свобода действий5. Интересно, что «в широком смысле принцип справедливости относится к идее правосудия, основанного на разуме, а не правосудия, основанного на законе. В более узком смысле справедливость представляет собой поправку к писаному праву, когда применение последнего влечет за собой явно несоразмерные последствия. Она может использоваться также для восполнения пробелов в законодательстве и нормативных актах по конкретным делам, которые они не охватывают»6.
В справедливую процедуру включены принципы беспристрастности, разумного срока; право быть заслушанным; право на доступ к необходимой информации; обязанность администрации мотивировать свои решения.
Важнейшим процедурным принципом зарубежных стран следует признать принцип заслушивания, а именно обеспечение заинтересованному лицу возможности предоставить относящуюся к делу информацию, дать объяснения и комментарии до того, как решение было принято7. Частое лицо имеет право услышать о фактах, затрагивающих его дело; таким образом, администрация обязана создать возможность изучить, какие факты могут повлиять на рассмотрение дела, оценить их и проверить, являются ли факты правильными и что все факты, имеющие отношение к делу, были исследованы [Маепраа, О., 2008, р. 467].
Другой гарантией от административного эксцесса при выдаче предупреждения должен служить принцип уведомления, согласно которому административное решение может применяться, только если оно предварительно доведено до сведения частного лица. Обязанность администрации мотивировать свои решения позволяет показать, стоит ли оспаривать акт, объяснять содержание акта и доказывать его необходимость, а также дать повод для самоконтроля ^е1ке^, и., 2019, р. 24].
5 Recommendation Rec (2001) 9 of the Committee of Ministers to member states on alternatives to litigation between administrative authorities and private parties (Adopted by the Committee of Ministerson 5 September 2001 at the 762nd meeting of the Ministers' Deputies) // Council of Europe. URL: https://search.coe.int/ cm/Pages/result_details.aspx?0bjectID=09000016805e2b59 (дата обращения: 06.02.2020).
6 Рекомендация Rec (2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам об альтернативах судебному разбирательству между административными органами и частными сторонами // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 3 С. 114
7 Статья 16 Европейского кодекса надлежащего административного поведения (The European Code of Good Administrative Behaviour) // European Ombudsman. URL: https://www.ombudsman.europa.eu/en/publication/en/3510 (дата обращения: 06.02.2020).
Отметим, что принципы справедливой административной процедуры применяются и к административным санкциям, точнее, специфические принципы в рамках данной категории административных дел дополняют эти принципы8.
В Германии и ряде других стран указывается, что принцип законности исполнительной властью может быть соблюден только в том случае, когда орган исполнительной власти берет в основу своего решения полностью исследованные и достоверные обстоятельства дела [Раймерс, В., 2018, с. 29]. То есть выделяется общий для германской правовой системы инквизиционный принцип (Ex officio investigation), иначе определяемый как принцип расследования. Это сквозной принцип, который присутствует в рамках административной процедуры (параграф 24 Закона об административных процедурах Германии) и административного судопроизводства (параграф 86 Закона об административных судах Германии). Так, в соответствии с параграфом 24 Закона Германии «Об административной процедуре» административный орган в силу своих обязанностей исследует обстоятельства дела, устанавливает способ и объем исследования; он не связан объяснениями и ходатайствами участников производства о допустимости доказательств. В случае неопределенности суд также обязан разъяснить заинтересованным сторонам ход разбирательства, например, в отношении заявлений или фактов. Инквизиционный принцип в суде ограничен должной добросовестностью сторон при соблюдении обязанности содействовать правосудию, так как участники производства по делу привлекаются к исследованию доказательств, и суд не обязан исследовать обстоятельства, которые не были представлены или названы сторонами.
Поскольку действия администрации невозможны при отсутствии возможности свободы усмотрения, в доктрине западных стран предложены некоторые принципы такой дискреции. Так, в странах англосаксонского права среди принципов рассмотрения административных дел отмечается разумность, а в континентальных странах, скорее, целесообразность. Этот принцип выражает логическую связь, которая должна существовать между дискреционными решениями и оценкой всех публичных и частных интересов, связанных с обстоятельствами дела. Тем не менее такая оценка, с одной стороны, требует максимизации общественного интереса (поскольку согласно принципу разумности каждое дискреционное решение должно быть связано с общественным интересом), но, с другой стороны, требует, чтобы конкурирующие частные интересы не были полностью дискредитированы [Lucatuorio, P.L.M., 2010, pp. 635-636].
См. ч. 1 принципа 6 Recommendation No R(91)1 on administrative sanctions (Council of Europe). URL: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details. aspx?0bjectID=09000016804fc94c (дата обращения: 06.02.2020).
Целесообразность предполагает, что на граждан налагаются только те обязательства, которые необходимы для достижения определенной законом публичной цели. Следование принципу целесообразности приводит к запрету злоупотребления правом, произвола администрации, бессмысленного применения права (формальное следование тексту нормативного акта) и сферхформализма.
Ограничение дискреции достигается также посредством использования принципа пропорциональности. Существо данного принципа сводится к тому, что при принятии административных актов и совершении административных действий административные органы обязаны учитывать баланс различных интересов, баланс между целями разрешения административного дела и используемыми при этом средствами [Paul, С., 2016, pр. 649-652]. В качестве непропорциональных мер рассматриваются: обязанности доказать умение владеть огнестрельным оружием для получения разрешения на охоту; приказ о представлении доказательств по фактам, не имеющим отношения к принятию решения; приказ снести строение, которое можно отремонтировать; проведение обязательного рискованного медицинского обследования для выяснения банальных вопросов. Исследователями также отмечается, что полномочия полиции принимать адекватные меры для обеспечения общественной безопасности означают право принимать не любые меры, а только те, которые подходят, необходимы и уместны [Stelkens, U., 2019, pp. 28-29].
Принцип защиты доверия законных ожиданий предполагает, что лицо, права и интересы которого затронуты решением, может либо рассчитывать на неизменность политики и мнения органа власти, либо получить соответствующую компенсацию. Это не просто отсутствие обратной силы у административных актов, но и защита легитимного доверия сторон, т. е. защита права лица от внезапного пересмотра закона, обязанность администрации при пересмотре прежних решений принимать во внимание изменение обстоятельств, учитывать индивидуальные обстоятельства посредством соблюдения уже приобретенных ранее прав. Тем самым участникам социальных и особенно экономических отношений дается уверенность в стабильности правопорядка [Капитан, Д., 2011]. Принцип защиты законного доверия обязывает администрацию, когда она изменяет или отменяет регулятивный акт, принимать переходные меры, необходимые для согласования регламен-тарной компетенции и обеспечения юридической безопасности.
Доктрина законного ожидания возникает только в сфере административных решений. Если ссылка на законное ожидание относится к процессуальной справедливости, то нет никакой возможности ссылаться на доктрину в противовес законодательству. В науке выделяются конкретные аспекты: 1) если государственный орган дает информацию и совет, они должны быть правдивыми, недвусмысленными и полны-
ми; 2) если государственный служащий не компетентен / не является экспертом по правовым вопросам, он должен раскрыть это и понимать, что некомпетентность не является оправданием [Stelkens, U., 2019, § 6, p. 15].
Доверие граждан к администрации поддерживается также с помощью принципа правовой стабильности (определенности), согласно которому изменения практики, отклонения от правового обыкновения должны быть допустимы только при наличии веских оснований, требующих последовательной замены старой практики новой, существующего обыкновения иным правомерным обыкновением. Соблюдение принципа правовой стабильности может потребовать от публичного органа определенности в отношении индивидуальных решений - вплоть до того, что административное решение (договор), принятое на основании закона, который признан недействительным, не может быть отозвано, если нет публичного интереса в таком отзыве.
Общеевропейское законодательство и доктрина западных стран в числе принципов административной процедуры выделяют также принципы открытости и прозрачности; состязательности процесса и равенства состязательных возможностей; оперативности, экономии и эффективности внесудебного административного процесса; свободной оценки доказательств, устности, непосредственности и гласности, соразмерного срока правовой защиты, возможности обжалования решения администрации, ответственности административного органа за принимаемые им решения.
В национальном законодательстве отдельных европейских государств дополнительно закреплен еще ряд принципов административного разбирательства, в числе которых можно назвать принцип подразумеваемых решений в случае молчания государственного органа (Франция) [Кассиа, П., 2011, с. 194-218], должной осмотрительности и адекватного обоснования (Нидерланды) [Barkhuysen, T., Schuurmans, T. and Ouden, W. den, 2012, p. 6], диспозитивности (Германия) [Шрайер, А., 2018, с. 93-94], отлагательного действия (Швейцария) [Штайнер, М., 2018], юридической безопасности (Франция) [Пилипенко, А.Н., 2019, с. 62].
В административно-процессуальном законодательстве Австрийской Республики наряду с закреплением общих принципов административного производства (verwaltungsverfahren) - таких, как принцип материальной истины, принцип равенства сторон, принцип эффективности процесса, особое внимание уделено принципам доказывания по административным делам, к числу которых отнесены максимальная открытость, свобода и беспредельные возможности доказывания [Grabenwarter, C., 2008].
В Итальянской Республике административное производство (proce-dimento amministrativo) основывается на принципах: экономичности,
эффективности, беспристрастности и транспарентности публичной административной деятельности; обязательности административного разбирательства, обязанности мотивации применяемых административных мер; обязанности подведения итогов административного разбирательства; запрета на ухудшение положения; обязанности соблюдения сроков производства; ответственности за нарушение сроков производства и за причиненные вследствие этого убытки9.
Развитая теория административной процедуры и практика применения принципов при разрешении административных дел в западноевропейских государствах во многом объясняют отсутствие строгой регламентации отдельных процессуальных действий и относительную компактность законов об административной процедуре. Для стран, которые перенимают западный опыт и еще только создают национальную систему административной юстиции, отсутствие детализации правил рассмотрения административных дел объективно неприемлемо и недопустимо в целях гарантирования должного процессуального порядка административного производства.
Принятые в последние годы в постсоветских государствах административно-процессуальные законы в основном дублируют принципы административного производства, выработанные в странах Запада.
Так, в главе II Закона Азербайджанской Республики от 21 октября 2005 г. «Об административном производстве» в качестве специальных принципов административного производства указаны: охрана права на доверие (доверие физических и юридических лиц к заявлениям и обещаниям административных органов, сложившейся административной практике); запрещение злоупотребления формальными требованиями (запрет возлагать на физических и юридических лиц обязательства по соблюдению формальных требований и отказывать в принятии решений в связи с нарушением только формальных требований); запрещение отказа в применении права (обязанность административного органа применить определенную правовую норму по ходатайству лица либо по собственной инициативе); соразмерность (меры, применяемые административным органом в отношении физических и юридических лиц, должны быть соразмерны законной цели, преследуемой данным органом, необходимыми и подходящими для достижения указанной цели); охват большим меньшего (запрет требовать от физического или юридического лица совершения действия, охватываемого ранее совершенным им иным действием); надежность документов и доводов, представленных физическим или юридическим лицом в ходе административного производства (если не доказано несоответствие их действительности).
См., например: Schemi & Schede. Di Diritto amministrativo: Metodo schematico Simone. Napoli, 2019. P. 142-143, 148-149.
Аналогичные по сути специальные принципы административного производства закреплены в главе 2 Закона Республики Армения от 18 февраля 2004 г. «Об основах администрирования и административном производстве». В качестве еще одного дополнительного принципа в ст. 7 названного Закона сформулирован принцип запрета произвола, согласно которому административным органам запрещается проявлять неравномерный подход к одинаковым фактическим обстоятельствам дела, если отсутствуют какие-либо основания для их дифференцирования, и, напротив, они должны проявлять индивидуальный подход к существенно разным фактическим обстоятельствам дела.
В статье 4 Закона Республики Беларусь от 28 октября 2008 г. «Об основах административных процедур» нашел отражение такой специальный принцип осуществления административных процедур, как приоритет интересов заинтересованных лиц, сущность которого сводится к следующему правилу: в случае неясности или нечеткости предписаний правового акта административные решения должны приниматься уполномоченными органами исходя из максимального учета интересов заинтересованных лиц.
Статьей 7 Общего административного кодекса Грузии от 25 июня 1999 г. установлен принцип пропорциональности публичных и частных интересов в административном производстве, согласно которому при осуществлении административным органом дискреционного полномочия не может издаваться административно-правовой акт, если вред, причиненный охраняемым правам и интересам лица, существенно превышает благо, для получения которого он был издан.
Иным образом принцип пропорциональности публичного администрирования определен в ст. 3 Закона Литовской Республики от 17 июня 1999 г., в соответствии с которой пропорциональность означает, что масштаб административного решения и средства по его осуществлению должны соответствовать необходимым и обоснованным целям администрирования. В статье 8 Административно-процессуального закона Латвии от 25 октября 2001 г. закреплен принцип разумного применения норм права, в силу которого учреждение и суд при применении норм права пользуются основными методами интерпретации норм права (грамматическим, системным, историческим и телеологическим методами) для достижения наиболее справедливого и целесообразного результата10. Закон Кыргызстана «Об основах административной деятельности и административных процедурах» закрепил принципы: законности административной деятельности, запрета злоупотребления формальными требованиями, ограничения дискреционных полномочий, единообразного применения права, со-
10 См.: Сборник законодательных актов по административным процедурам. Ташкент: АЬиЫаШио^КопваН:, 2013. С. 54-57, 84-85, 129-130, 200, 255, 287.
размерности административной деятельности (мер), «большее включает в себя меньшее», экономичности11. Закон об административных процедурах Республики Узбекистан выделяет принципы законности, соразмерности, достоверности, возможности быть выслушанным, открытости, прозрачности и понятности административных процедур, приоритета прав заинтересованных лиц, недопустимости бюрократического формализма, содержательного поглощения, осуществления административного производства в «одном окне», равноправия, защиты доверия, правомерности административного усмотрения (дискреционного полномочия), исследования12. В Казахстане планируется принять единый закон для административных процедур и административного судопроизводства. В проекте Административного процедурно-процессуального кодекса Республики определены принципы: 1) законность и справедливость; 2) право на обращение в суд за защитой; 3) активная роль суда; 4) соблюдение разумного срока; 5) независимость судей; 6) равенство всех перед законом и судом; 7) гласность судебного разбирательства; 8) обязательность судебных актов; 9) свобода обжалования судебных актов; 10) соразмерность; 11) запрет злоупотребления формальными требованиями; 12) принцип охраны права на доверие; 13) единообразие правоприменительной практики; 14) достоверность; 15) приоритет прав; 16) порядок осуществления административного усмотрения; 17) язык осуществления административных процедур и административного судопроизводства.
Таким образом, очевидно, что в зарубежных странах:
• процессуальные принципы представляют собой не абстрактные идеи, а конкретные предписания для разрешения всеми уполномоченными органами административных дел, выработанные судами, носят характер категорических, безусловных, императивных требований, которым должны подчиняться все органы публичной администрации;
• принципы постоянно наполняются новым содержанием, соответствующим текущим социально-экономическим условиям развития общества и отражающим представления о том, какой должна быть внесудебная административно-процессуальная деятельность и уровень защиты прав частного лица, которое государство в состоянии обеспечить;
11 См. статьи 5-11 Закона Кыргызской Республики от 31 июля 2015 г. № 210 «Об основах административной деятельности и административных процедурах» (Сайт Министерства юстиции Кыргызской Республики. URL: http://cbd. minjust.gov.kg/act/view/ru-ru/111254?cl=ru-ru (дата обращения: 06.02.2020).
12 См. статьи 5-18 Закона Республики Узбекистан от 8 января 2018 г. № ЗРУ-457 «Об административных процедурах» (принят Законодательной палатой 14 декабря 2017 г.) (Национальная база данных законодательства Республики Узбекистан : сайт. URL: https://lex.uz/docs/3492203 (дата обращения: 06.02.2020).
• в целом единые стандарты разрешения административных дел вырабатываются как для административной процедуры (внесудебного производства), так и для административного судопроизводства.
Как было отмечено, в последнее время в российской административно-правовой науке вновь был поставлен вопрос о необходимости разработки и принятия федерального закона об административных процедурах (административном производстве), и даже были предложены два альтернативных проекта такого закона, в которых определены в том числе принципы разрешения административных дел. Автор одного из законопроектов К.В. Давыдов, основываясь на приведенных выше положениях административно-процессуального законодательства зарубежных государств, предложил следующую систему принципов административных процедур: соразмерность; запрет злоупотребления федеральными требованиями; презумпция достоверности; единообразное применение права; охрана доверия; охват большим меньшего; порядок осуществления дискреционных полномочий [Давыдов, К.В., 2017, с. 52-53].
Обсуждение и заключение
В завершение проведенного исследования сформулируем собственную позицию по вопросу формирования системы принципов внесудебного административного процесса, которые могли бы быть закреплены в федеральном административно-процессуальном законодательстве.
Нам представляется, что принципы внесудебного административного процесса в Российской Федерации могут быть сформулированы на основе анализа положений и обобщения практики применения действующего отечественного административно-процессуального законодательства с учетом имеющегося опыта построения правовых основ административного производства (административных процедур) зарубежных государств, прежде всего европейских. Полагаем, что выработку таких принципов необходимо осуществлять в определенной системе с выделением их групп, исходя из структуры внесудебного административного процесса и особенностей отдельных видов административных производств. В системе принципов внесудебного административного процесса, с нашей точки зрения, могут быть выделены и нормативно закреплены в административно-процессуальном законодательстве, в частности в будущем федеральном законе «Об административном производстве» («Об административных процедурах»), следующие группы принципов:
I. Общепроцессуальные принципы, к которым необходимо отнести:
1) принцип законности осуществления административного производства с раскрытием его содержания в части: установления пра-
вил о соответствии содержания, формы и порядка издания (принятия) административных актов, совершения административных действий требованиям соответствующих законов и иных нормативных актов; определения существенных нарушений процессуальных требований, влекущих незаконность (недействительность) изданных (принятых) административных актов, совершенных административных действий; предоставления административно-публичному органу возможности административного усмотрения в рамках подлежащих применению при разрешении административного дела норм права;
2) принцип процессуального равенства участников административного производства с раскрытием его содержания, а именно правила о равных процессуальных правах участников по отношению к административно-публичному органу, разрешающему административное дело, в части дачи устных и письменных объяснений, представления доказательств, заявления ходатайств и т. п.;
3) принцип гласности (открытости) административного производства с раскрытием его содержания, а именно общего правила об открытом (гласном) рассмотрении административного дела, если его публичное рассмотрение с приглашением (вызовом) лиц, участвующих в деле, предусмотрено законом и если законом не установлено ограничений на применение данного правила;
4) принцип языка административного производства с раскрытием его содержания, а именно общего правила о ведении производства на государственном языке Российской Федерации - русском языке, с возможностью его ведения на государственном языке республики, на территории которой находится административно-публичный орган, разрешающий административное дело;
5) принцип всестороннего, полного, объективного и своевременного разрешения административного дела с раскрытием его содержания, а именно общих требований к получению, исследованию и оценке доказательств по делу, соблюдению установленных законом или иным нормативным правовым актом сроков его рассмотрения и принятия по нему итогового решения (административного акта).
II. Общие принципы внесудебного административного процесса, в числе которых можно выделить:
1) принцип независимости (самостоятельности) административно-публичного органа, осуществляющего производство, сущность которого состоит в том, что административно-публичный орган при разрешении административного дела независим от кого бы то ни было и связан только фактическими обстоятельствами дела и подлежащим применению к ним законом или иным нормативным правовым актом;
2) принцип ответственности административно-публичного органа, содержание которого заключается в том, что данный орган несет ответственность (в ее позитивном понимании) за обеспечение законности
и обоснованности совершаемых им в рамках административного производства действий и принимаемых им по административному делу решений, а также имущественную ответственность за совершение им незаконных действий, принятие незаконных решений, повлекших причинение вреда участникам указанного производства или иным лицам;
3) принцип недопустимости отказа административно-публичного органа в принятии и рассмотрении обращения гражданина или организации по формальным основаниям, сущность которого сводится к тому, что административно-публичный орган не вправе отказать заявителю в принятии и в рассмотрении его заявления или жалобы по тем основаниям, что им не были соблюдены требования к оформлению подлежащих принятию и рассмотрению документов или срок подачи соответствующего обращения, если их несоблюдение позволяет выявить содержание волеизъявления заявителя и рассмотреть дело по существу;
4) принцип обеспечения баланса публичных и частных интересов в административном производстве, содержание которого заключается в том, что в ходе данного производства и при вынесении решения по административному делу должны учитываться как субъективные (частные) интересы лица, заинтересованного в разрешении дела, так и публичные интересы, а именно интересы Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, исходя из недопустимости создания угрозы безопасности государства, жизни и здоровью людей, ухудшения условий жизнедеятельности населения и организаций, причинения вреда окружающей среде, объектам культурного наследия;
5) принцип учета индивидуальных юридико-фактических особенностей каждого административного дела, сущность которого состоит в том, что при разрешении дела и при принятии по нему решения административно-публичный орган обязан принимать во внимание индивидуальные фактические обстоятельства дела, особенности правового статуса участников административного производства и подбирать и применять нормы права, подлежащие применению именно к этим обстоятельствам и в отношении именно этих участников;
6) принцип соответствия (соразмерности, пропорциональности) возлагаемых на лицо административным актом публичных обязанностей, применяемых к нему административно-правовых мер характеру разрешаемой юридико-фактической ситуации, целям и результатам ее разрешения и учета возможных последствий их реализации, содержание которого может быть определено следующим образом:
- возлагаемая на лицо обязанность должна быть направлена на достижение соответствующих публичных целей и публично значимого результата исходя из существа разрешаемого административного дела, ее исполнение должно быть объективно возможным и не должно влечь за собой нарушения баланса публичных и частных интересов, а также
не предусмотренного законом ущемления (лишения, ограничения) прав данного лица или других лиц;
- применяемая в отношении лица административно-правовая мера, влекущая прекращение, временное ограничение права указанного лица либо установление условий его реализации, должна соответствовать (быть соразмерной) характеру, конкретным обстоятельствам и возможным последствиям допущенного этим лицом нарушения закона или иного нормативного правового акта либо характеру, степени опасности и возможным последствиям потенциальной или реальной угрозы безопасности личности, общества или государства.
III. Специальные принципы административных производств, входящих в структуру внесудебного административного процесса (регистрационного, лицензионно-разрешительного, контрольно-надзорного, производства по делам об административных правонарушениях и т. д.), которые могут быть закреплены в соответствующих профильных федеральных законах.
Заявленный вклад авторов
Кононов Павел Иванович - обзор литературы по исследуемой проблеме; сбор и систематизация данных; анализ и обобщение результатов исследования; научное руководство.
Зюзин Виталий Алексеевич - обзор литературы по исследуемой проблеме, сбор и систематизация данных; анализ результатов исследования.
Список использованной литературы
Административный процесс : учебник / под ред. М.А. Штатиной. М. : Юрайт, 2014. 364 с.
Административный процесс Российской Федерации: учебник / отв. ред. Л.Л. Попов. М. : Проспект, 2017. 350 с. Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности : учеб. пособие. Пермь : Перм. гос. ун-т, 1969. 344 с.
Галлиган Д., Полянский В.В., Старилов Ю.Н. Административное право: история развития и основные современные концепции. М. : Юристъ, 2002. 410 с.
Давыдов К.В. Современное состояние и перспективы развития российского законодательства об административных процедурах. Проект Федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации» // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 1. С. 47-69.
Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административно-процессуальное право России : в 2 ч. Ч. 1. М. : Юрайт, 2018. 311 с. Капитан Д. Общие принципы административного процесса во Франции // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М. : Статут, 2011. С. 220-232.
Кассиа П. Подразумеваемые решения в административном праве Франции // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М. : Статут, 2011. С. 194-219.
Кононов П.И., Стахов А.И. О проекте Федерального закона «Об административном производстве в Российской Федерации». Проект Федерального закона «Об административном производстве в Российской Федерации» // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 3. С. 40-68.
Коренев А.П. Административное право России : в 3 ч. Ч. 1. М. : Щит-М, 2000. 280 с.
Лория В.А. Проблемы кодификации советского административно-процессуального права : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Киев, 1976. 57 с.
Миронов А.Н. Административно-процессуальное право : учеб. пособие. М. : Форум : Инфра-М, 2018. 169 с.
Общее административное право : учебник : в 2 ч. Ч. 2 / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж : Изд. дом ВГУ, 2017. 820 с. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. М. : Норма, 2007. 336 с.
Пилипенко А.Н. Публичный контроль во Франции : моногр. М. : Инфра-М, 2019. 256 с.
Пуделька Й. Общие принципы административного производства // Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М. : Инфотропик Медиа, 2018. С. 2-10.
Раймерс В. Инквизиционный принцип в административной процедуре // Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М. : Инфотропик Медиа, 2018. С. 28-36.
Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право : учебник. М. : Норма : Инфра-М, 2015. 575 с.
Салищева Н.Г. Избранное. М. : РАП, 2011. 568 с.
Сорокин В.Д. Избранные труды. СПб. : Юрид. центр Пресс, 2005.
1086 с.
Шрайер А. Принципы административного процесса помимо инквизиционного принципа // Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М. : Инфотропик Медиа, 2018. С. 93-107. Штайнер М. Отлагательное действие как ключевая тема (швейцарского) административного права // Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур и административного судопроизводства. М.: Инфотропик Медиа, 2018. С. 76-92. Barkhuysen T., Schuurmans T., Ouden W. den. The law on administrative procedures in the Netherlands // Netherlands Administrative Law Library. 2012. April - June. URL: http://www.nall.nl/tijdschrift/ nall/2012/06/NALL-D-12-00004 (дата обращения: 06.02.2020). DOI: 10.5553/NALL/.000005.
Craig P. Administrative law. London : Thomson Reuters, 2016. 974 р. Ginsburg T. Written constitutions and the administrative state: On the constitutional character of administrative law // Comparative administrative law / eds. S. Rose-Ackerman, P. Lindseth. Chicago : Edward Elgar Publishing, 2010. P. 117-126.
Grabenwarter C. Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsgerichtsbarkeit. Wien : Springer, 2008. 227 р.
Harlow C. Freedom of information and transparency as administrative and constitutional rights // Cambridge Yearbook of European Legal Studies. 1999. Vol. 2. P. 285-302. DOI: 10.5235/ 152888712802815860.
Harlow C. Global administrative law: The quest for principles and values // The European Journal of International Law. 2006. Vol. 17, issue 1. P. 187-214.
Kumar J.B. Principles of natural justice // J.T.R.I Journal. 1995. Vol. 3. P. 1-7.
Larsson T. How open can a Government be? The swedish experience // Openness and transparency in the European Union / eds. V. Deckmyn, I. Thomson. Maastricht : European Institute of Public Administration, 1998. P. 39-52.
Lucatuorio P.L.M. Reasonableness in administrative discretion: A formal model // The Journal Jurisprudence. 2010. Vol. 8. P. 633-646. Mâenpââ O. Hyvâ hallinto oikeutena ja yleisenâ oikeusperiaatteena // Yksilon oikeusasema Euroopan unionissa: juhlakirja Allan Rosas / eds. H. Kaila, E. Pirjatanniemi, M. Suksi. Turku: Institutet formânsk-liga râttigheter vid Àbo Akademi, 2008. P. 465-474. Ponce J. Good administration and administrative procedures // Indiana Journal of Global Legal Studies. 2005. Vol. 12, issue 2. P. 551-
588. URL: http://www.repository.law.indiana.edu/ijgls/vol12/ iss2/10 [дата обращения: 06.02.2020].
Stelkens U. General principles of administrative law // Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer. 2019. URL: https:// www.uni-speyer.de/files/de/Lehrst%0C3%BChle/Stelkens/Lehrver-anstaltungen/General_Principles_of_Administrative_Law/5_Admi-nistrativeLaw_discretion.pdf (дата обращения: 06.02.2020).
References
Bahrah, D.N., 1969. Sovetskoe zakonodatel'stvo ob administrativnoj otvetstvennosti = [Soviet legislation on administrative responsibility]. Textbook. Perm: Perm. gos. un-t. (In Russ.)
Barkhuysen, T., Schuurmans, T. and Ouden, W. den, 2012. The law on administrative procedures in the Netherlands. Netherlands Administrative Law Library. Available at: <http://www.nall.nl/tijdschrift/ nall/2012/06/NALL-D-12-00004> [Accessed 6 Februari 2020]. DOI: 10.5553/NALL/.000005.
Capitan, D., 2011. [General principles of the administrative process in France]. In: T.Ya. Khabrieva, G. Marcou, eds. Administrativnye pro-tsedury i kontrol' v svete evropeyskogo opyta = [Administrative procedures and control in the Light of European experience]. Moscow: Statut. (In Russ.)
Cassia, P., 2011. [Implied decisions in the administrative law of France]. In: T.Ya. Khabrieva, G. Marcou, eds. Administrativnye pro-tsedury i kontrol' v svete evropeyskogo opyta = [Administrative procedures and control in the Light of European experience]. Moscow: Statut. (In Russ.)
Craig, P., 2016. Administrative law. London: Thomson Reuters. Davydov, K.V., 2017. [Current state and prospects of development of Russian legislation on administrative procedures and administrative acts. The draft Federal law "On the administrative procedures and administrative acts in the Russian Federation"]. Zhurnal administra-tivnogo sudoproizvodstva = [Journal of Administrative Court Proceedings], 1, pp. 47-69. (In Russ.)
Harlow, C., 1999. Freedom of information and transparency as administrative and constitutional rights. Cambridge Yearbook of European Legal Studies, 2, pp. 285-302. D0I:10.5235/152888712802815860. Harlow, C., 2006. Global administrative law: The quest for principles and values. The European Journal of International Law, 17(1), pp. 187214. DOI: doi.org/10.1093/ejil/chi158.
Galligan, D., Polyanskij, V.V. and Starilow, Yu.N., 2002. Administra-tivnoe pravo: istoriya razvitiya i osnovnye sovremennye koncepcii = [Administrative law: history of development and main modern concepts]. Moscow: Yurist. (In Russ.)
Ginsburg, T., 2010. Written constitutions and the administrative state: on the constitutional character of administrative law. In: S. Rose-Ackerman, P. Lindseth, eds. Comparative administrative law. Chicago: Edward Elgar Publishing. Pp. 117-126.
Grabenwarter, C., 2008. Verwaltungsverfahrensrecht und Verwaltungsgerichtsbarkeit. Wien: Springer.
Kononov, P.I. and Stakhov, A.I., 2017. [On the draft Federal law "On administrative proceedings in the Russian Federation". The draft Federal law "On administrative proceedings in the Russian Federation"]. Zhurnal administrativnogo sudoproizvodstva = [Journal of Administrative Court Proceedings], 3, pp. 40-68. (In Russ.)
Korenev, A.P., 2000. Administrativnoe pravo Rossii = [Administrative law of Russia]. In 3 vols. Volume 1. Moscow: Shchit-M. (In Russ.) Kumar, J.B., 1995. Principles of natural justice. J.T.R.I Journal, 3, pp. 1-7.
Larsson, T., 1998. How open can a Government be? The swedish experience. In: V. Deckmyn and I. Thomson, eds. Openness and transparency in the European Union. Maastricht: European Institute of Public Administration. Pp. 39-52.
Loriya, V.A., 1976, Problemy kodifikacii sovetskogo administrativ-no-processual'nogo prava = [Problems of codification of the Soviet administrative procedure law]. Abstract of Dr. Sci. (Law) Dissertation. Kiev. (In Russ.)
Lucatuorio, P.L.M., 2010. Reasonableness in administrative discretion: A formal model. The Journal Jurisprudence, 8, pp. 633-646. Mäenpää, O., 2008. Hyvä hallinto oikeutena ja yleisenä oikeuspe-riaatteena. In: H. Kaila, E. Pirjatanniemi and M. Suksi, eds. Yksilön oikeusasema Euroopan unionissa: juhlakirja Allan Rosas. Turku: In-stitutet förmänskliga rättigheter vid Äbo Akademi. Pp. 465-474. Mironov, A.N., 2018. Administrativno-processual'noe pravo = [Administrative procedure law]. Textbook. Moscow: Forum; Infra-M. (In Russ.) Panova, I.V., 2007. Administrativno-processual'noe pravo Rossii = [Administrative procedure law of Russia]. Moscow: Norma. (In Russ.) Pilipenko, A.N., 2019. Publichnyj kontrol' vo Francii = [Public control in France]. Moscow: Infra-M. (In Russ.)
Ponce, J., 2005. Good administration and administrative procedures. Indiana Journal of Global Legal Studies, 12(2), pp. 551-588. Available
at: <http://www.repository.law.indiana.edu/ijgls/vol12/iss2/10> [Accessed 6 February 2020].
Popov, L.L., ed., 2017. Administrativnyj process Rossijskoj Federacii = [Administrative process of the Russian Federation]. Textbook. Moscow: Prospekt. (In Russ.).
Pudelka, J., 2018. General principles of administrative court proceedings. Ezhegodnik publichnogo prava 2018: Principy administrativnyh procedur i administrativnogo sudoproizvodstva = [Public law Yearbook 2018: Principles of administrative procedures and administrative proceedings]. Moscow: Infotropik Media. Pp. 2-10. (In Russ.) Reimers, W., 2018. [The principle of ex officio investigation in administrative procedure]. Ezhegodnik publichnogo prava 2018: Principy administrativnyh procedur i administrativnogo sudoproizvodstva = [Public law Yearbook 2018: Principles of administrative procedures and administrative proceedings]. Moscow: Infotropik Media. Pp. 28-36. (In Russ.)
Rossinskiy, B.V. and Starilov, Yu.N., 2015. Administrativnoe pravo = [Administrative law]. Textbook. Moscow: Norma; Infra-M. (In Russ.) Salishcheva, N.G., 2011. Izbrannoe = [Selected]. Moscow: RAP. (In Russ.)
Schreier, A., 2018. [General principles of administrative court proceedings including the inquisitorial principle]. Ezhegodnik publichnogo prava 2018: Principy administrativnyh procedur i administrativnogo sudoproizvodstva = [Public law Yearbook 2018: Principles of administrative procedures and administrative proceedings]. Moscow: Infotropik Media. Pp. 93-107. (In Russ.) Shtatina, M.A., ed., 2014. Administrativnyj process = [Administrative process]. Textbook. Moscow: Jurait. (In Russ.)
Sorokin, V.D., 2005. Izbrannye trudy = [Selected works]. St. Petersburg: Yurid. centr Press. (In Russ.)
Starilow, Yu.N., ed., 2017. Obshchee administrativnoe pravo = [General administrative law]. Textbook. In 2 vols. Volume 2. Voronezh: Izd. dom VGU. (In Russ.)
Steiner, M., 2018. [Suspensive effect as a key issue of (Swiss) administrative law]. Ezhegodnik publichnogo prava 2018: Principy administrativnyh procedur i administrativnogo sudoproizvodstva = [Public law Yearbook 2018: Principles of administrative procedures and administrative proceedings]. Moscow: Infotropik Media. Pp. 7692. (In Russ.)
Stelkens, U., 2019. General principles of administrative law. Deutsche Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer. Available at:
<https://www.uni-speyer.de/files/de/Lehrst%C3%BChle/Stelkens/ Lehrveranstaltungen/General_Principles_of_Administrative_Law /5_ AdministrativeLaw_discretion.pdf> [Accessed: 6 February 2020]. Zelentsov, A.B., Kononov, P.I. and Stakhov, A.I., 2018. Administrativno-processual'noe pravo Rossii = [Administrative procedure law of Russia]. In 2 vols. Volume 1. Moscow: Jurait. (In Russ.)
Информация об авторах / Information about the authors
Кононов Павел Иванович, доктор юридических наук, профессор, судья Второго арбитражного апелляционного суда (610007, Российская Федерация, г. Киров, ул. Хлыновская, д. 3).
Pavel I. Kononov, Dr. Sci. (Law), Professor, Judge of the Second Arbitration Court of Appeal (3 Khlynovskaya ul., Kirov 610007, Russia). E-mail: [email protected]
Зюзин Виталий Алексеевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса имени Н.Г. Салищевой ФГБОУВО «Российский государственный университет правосудия» (117418, Российская Федерация, г. Москва, Новочерeмушкинская ул., д. 69).
Vitaly A. Zyuzin, Cand. Sci. (Law), Associate Professor of Salishheva Administrative Law and Process Department, Russian State University of Justice (69 Novocheremushkinskaya ul., Moscow 117418, Russia). E-mail: [email protected]
