CC BY
100КОНСТИТУЦИОННОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
УДК 347.97
DOI: 10.17072/2619-0648-2020-3-33-49
О КАТЕГОРИРОВАНИИ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ДЕЛ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
А. И. Стахов
Доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой административного права и процесса им. Н. Г. Салищевой,
главный научный сотрудник (руководитель направления) Центра исследования проблем правосудия
Российский государственный университет правосудия 117418, Россия, г. Москва, ул. Новочеремушкинская, 69
E-mail: alexander-stakhov@yandex.ru
Аннотация: на основе анализа правовых норм, обособляющих юридические дела индицирующей (отображающей) категории, обосновывается выделение административного процесса наряду с уголовным и гражданским процессами, а также конституционным судопроизводством. В соответствии со статьями 10, 18, 72, 118 Конституции РФ обосновывается выделение судебного и исполнительного (внесудебного) административно-процессуального порядков разрешения юридических дел в рамках административного процесса. При таком подходе выделяются административные (внесудебные) дела и судебные административные дела, проводится категорирование данных юридических дел, раскрывающее структуру современного ис-
© Стахов А. И., 2020
полнительного и судебного административного процесса. Делается вывод о сформировавшихся в настоящее время системах административных (внесудебных) дел и судебных административных дел, которые могут служить научно обоснованным ориентиром для дальнейшей систематизации и оптимизации современного административного процесса в Российской Федерации.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; административно-процессуальное законодательство; административные дела; административные (внесудебные) дела; судебные административные дела; административный процесс; исполнительный административный процесс; судебный административный процесс; административное производство; административное судопроизводство
ABOUT CATEGORIZING ADMINISTRATIVE CASES IN THE
RUSSIAN FEDERATION
A. I. Stakhov
Russian State University of Justice
69, Novocheremushkinskaya st., Russia, Moscow, 117418 E-mail: alexander-stakhov@yandex.ru
Abstract: based on the analysis of legal norms that separate legal cases of the indicating (displaying) category, the article substantiates the separation of administrative proceedings, along with criminal and civil proceedings, as well as constitutional proceedings. In accordance with articles 10, 18, 72, 118 of the Constitution of the Russian Federation, the separation of judicial and Executive (non-judicial) administrative procedure for resolving legal cases within the administrative process is justified. This approach identifies administrative (non-judicial) cases and judicial administrative cases, and categorizes these legal cases, revealing the structure of the modern Executive and judicial administrative process. The conclusion is made about the currently formed systems of administrative (non-judicial) cases and judicial administrative cases, which can serve as a scientifically based reference point for further systematization and optimization of the modern administrative process in the Russian Federation.
Keywords: the Constitution of the Russian Federation; administrative procedure legislation; administrative cases; administrative (non-judicial) cases; judicial administrative cases; administrative proceedings; Executive administrative proceedings; judicial administrative proceedings; administrative proceedings; administrative proceedings
Очевидным ключевым приемом нормативного правового регулирования, оттеняющим специфику содержания юридического процесса в Российской Федерации, является формальное обособление в нормах федерального законодательства юридического дела индицирующей (отображающей) категории.
В современном законодательстве Российской Федерации этот прием в большей степени используется применительно к гражданскому процессу1, а также уголовному процессу2, которые выделяются в специальной литературе. Так, например, обособляя гражданский процесс, законодатель в части 1 статьи 22 ГПК РФ с достаточной определенностью выделяет гражданские дела различных категорий, разрешаемые судом в пределах установленной компетенции. Из анализа указанных правовых норм очевидно, что гражданское дело возникает из общественных отношений, регулируемых нормами гражданского законодательства, формально выделенного и структурированного в статьях 1-3 ГК РФ. Законодательное обособление уголовного процесса проводится в части 56 статьи 5 УПК РФ. Посредством данной правовой нормы устанавливается ясная и понятная в теории и на практике взаимосвязь между уголовным делом и подготавливаемыми, совершаемыми или совершенными преступлениями, составы которых закреплены в уголовном законодательстве, формально обособленном в статье 1 УК РФ.
Важно подчеркнуть, что проведенное законодательное разграничение гражданских и уголовных дел в полной мере соответствует частям 1 и 2 статьи 118 Конституции РФ, которые позволяют сделать однозначный вывод, что суды разрешают гражданские дела в ходе осуществления правосудия посредством гражданского судопроизводства, а разрешение судом уголовных дел осуществляется посредством уголовного судопроизводства.
Важно также отметить, что статья 10 Конституции РФ признает самостоятельность функционирования органов судебной власти и органов исполнительной власти. Поэтому необходимо подчеркнуть, что гражданские дела, выделяемые в ГПК РФ, отнесены к исключительной компетенции судов, а уголовные дела в соответствии с УПК РФ относятся к компетенции органов судебной власти, а также органов исполнительной власти, имеющих статус органа дознания (в частности, органы внутренних дел, органы Федеральной
1 См., например: Гражданский процесс: учебник / под ред. М. К. Треушникова. М.: Статут, 2014; Власов А. А. Гражданский процесс: учебник и практикум для академического бакалавриата. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2019.
2 См., например: Головко Л. В. Курс уголовного процесса. М.: Статут, 2017; Божьев В. П., Гав-риловБ. Я. Уголовный процесс. учебник для академического бакалавриата. М.: Юрайт, 2019.
службы судебных приставов, органы государственного пожарного надзора федеральной противопожарной службы и др.)3.
Таким образом, индицируя (отображая) категорию юридического дела, законодатель в нормах ГПК РФ и УПК РФ связывает разрешение гражданских дел с юридическим процессом, осуществляемым исключительно органами судебной власти, который в отечественной доктрине называется гражданским процессом, а разрешение уголовных дел - с юридическим процессом, осуществляемым судами во взаимосвязи со специализированными органами исполнительной власти, а также иными несудебными государственными органами (органами прокуратуры, Следственным комитетом РФ), который обоснованно называется уголовным процессом. При этом если гражданский процесс относится к исключительной компетенции органов судебной власти и сводится к гражданскому судопроизводству, то уголовный охватывает уголовное судопроизводство и уголовно-процессуальную деятельность компетентных органов исполнительной власти и других внесудебных органов. Эту уголовно-процессуальную деятельность несудебных органов законодатель достаточно определенно отделяет от уголовного судопроизводства, обозначая ее как уголовное преследование4. Важно, что в рамках уголовного преследования возбуждаются уголовные дела, которые могут быть разрешены по существу исключительно судом посредством уголовного судопроизводства. В связи с этим в специальной литературе применительно к уголовному процессу обоснованно разделяются досудебное производство и судебное производство по уголовным делам5.
Описанные приемы правового регулирования и научные подходы к пониманию гражданского процесса, а также уголовного процесса, на наш взгляд, в полной мере соответствуют статьям 10, 18, 118 Конституции РФ. В связи с этим они могут и должны быть реализованы применительно к другим самостоятельным видам юридического процесса, которые обособляются в нормах Конституции РФ.
Так, из анализа статьи 118 Конституции и статьи 2 ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» логично и с достаточной определенностью выделяется в качестве самостоятельного юридического процесса конституционное судопроизводство. Юридические
3 См.: Статьи 40, 146 Уголовно-процессуального кодекса Рос. Федерации от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ; Статья 1 ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» от 28 дек. 2010 г. № 403-Ф3.
4 См.: Статья 21 Уголовно-процессуального кодекса Рос. Федерации от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ.
5 См., например: Шаталов А. С. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учеб. курс: в 3 т. Т. 2. Досудебное и судебное производство. М.: Великий Новгород: ИД МПА-Пресс, 2013.
дела, которые отделяют конституционное судопроизводство от гражданского и уголовного процесса, - это дела о соответствии Конституции РФ, формально выделенные в статье 2 ФКЗ от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации».
На основании статьи 118 Конституции РФ и анализа норм КАС РФ и АПК РФ логично выделить юридический процесс, осуществляемый посредством административного судопроизводства. Юридические дела, позволяющие отграничить административное судопроизводство от гражданского, уголовного и конституционного судопроизводств, имеют специальные, но разнообразные законодательные названия. Так, в части 1 статьи 1 КАС РФ выделяемые юридические дела называются административными делами, а в статье 29 АПК РФ - делами об административных правонарушениях, которые в главе 25 АПК РФ, в свою очередь, делятся на две самостоятельные категории: 1) дела о привлечении к административной ответственности, 2) дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности. При таком подходе конкретные составы дел об административных правонарушениях, разрешаемых посредством административного судопроизводства, выделяются в другом федеральном законе -КоАП РФ и относятся к компетенции как органов судебной власти, так и специализированных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных несудебных государственных органов (например, Счетной палаты Российской Федерации), а также организаций, наделяемых отдельными государственными полномочиями, необходимыми в этих целях (например, Центрального Банка России, комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, административной комиссии и др.).
На наш взгляд, посредством законодательных приемов, используемых в АПК РФ и КоАП РФ, выделяются судебный порядок и исполнительный (внесудебный) порядок разрешения дел об административных правонарушениях. При этом важно подчеркнуть, что деятельность судов по разрешению дел об административных правонарушениях, выделяемых в КоАП РФ и АПК РФ, а также деятельность судов по разрешению административных дел, предусмотренных КАС РФ, осуществляется не иначе, как посредством административного судопроизводства в силу прямого действия статьи 118 Конституции РФ.
Следует также отметить, что статья 72 Конституции РФ выделяет административно-процессуальное законодательство, относимое к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которое по сути создает правовую основу для разрешения дел об административных правонарушениях, а также иных категорий административных дел как в судебном порядке, так и в исполнительном (внесудебном) порядке. Развивая
положения статьи 72 Конституции РФ, следует различать две взаимосвязанные самостоятельные системы административно-процессуальной деятельности компетентных органов, создаваемых и функционирующих сегодня в Российской Федерации: 1) систему административных судопроизводств, осуществляемых компетентными судами в специальном процессуальном порядке, регламентированном федеральным административно-процессуальным законодательством. Такой специальный процессуальный порядок предлагается называть судебным административно-процессуальным порядком; 2) систему административных производств, осуществляемых в порядке, регламентированном федеральным административно-процессуальным законодательством и административно-процессуальным законодательством субъектов Российской Федерации, компетентными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления (данные органы в обобщенном виде предлагается называть публичной администрацией), а также иными компетентными несудебными государственными органами и организациями, наделяемыми отдельными государственными полномочиями, которые называются иными административно-публичными органами. Выделяемый специальный процессуальный порядок предлагается называть исполнительным (внесудебным) административно-процессуальным порядком.
Признавая самостоятельность исполнительного (внесудебного) и судебного административно-процессуального порядков, следует отметить, что эти процессуальные порядки реализуются в ходе административного процесса в тесной и неразрывной взаимосвязи. Такая взаимосвязь исполнительного (внесудебного) и судебного административно-процессуальных порядков может быть трансмиссионной (передаточной), ступенчатой (последовательной), альтернативной (выборочной)6 .
Исходя из предложенного понимания исполнительного (внесудебного) и судебного административно-процессуального порядков, административное судопроизводство предлагается понимать как регламентированный административно-процессуальным законодательством юридический цикл (система сменяющих друг друга этапов, стадий) последовательных административно-процессуальных действий и решений компетентных органов судебной власти, реализуемых в целях и в ходе разрешения однородной группы судебных административных дел, обособляемой в нормах административно-
6 См.: Стахов А. И. К вопросу о понимании, соотношении и перспективах развития внесудебного и судебного порядков разрешения дел, возникающих из административно-деликтных ситуаций с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сб. статей по матер. ежегодной всероссийской науч.-практ. конференции (Сорокинские чтения). 22 марта 2019 года / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. А. И. Каплунова. СПб.: [б.и.], 2019. С. 282.
процессуального законодательства (в том числе по возбуждению таких дел, рассмотрению их по существу, обеспечения исполнения решений, принятых по делу). Соответственно, административное производство определяется как регламентированный административно-процессуальным законодательством юридический цикл (система сменяющих друг друга этапов, стадий) последовательных административно-процессуальных действий и решений компетентных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также иных административно-публичных органов, реализуемых в целях и в ходе разрешения однородной группы административных (внесудебных) дел, обособляемой в нормах административно-процессуального законодательства (в том числе по возбуждению таких дел, рассмотрению их по существу без обращения в суд либо подготовки к рассмотрению судом по существу, исполнения решений, принятых по делу).
Обобщая результаты комплексного анализа статей 10, 18, 72, 118 Конституции РФ в их взаимосвязи с нормами КАС РФ, АПК РФ, КоАП РФ, а также обозначенные научные позиции, можно сделать вывод о фактически сформировавшемся и развивающемся в Российской Федерации самостоятельном юридическом процессе, который осуществляется посредством системы административных производств, реализуемых компетентными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, называемыми публичной администрацией, иными несудебными государственными органами, организациями, наделяемыми необходимыми государственными полномочиями, которые в обобщенном виде называются иными административно-публичными органами, во взаимосвязи с системой административных судопроизводств, реализуемых компетентными органами судебной власти. При таком подходе этот юридический процесс логично называть административным процессом, в качестве составных частей которого выступают исполнительный (внесудебный) административный процесс и судебный административный процесс.
Предложенный подход к пониманию административного процесса называется интегративным; он был разработан группой российских ученых-административистов и активно используется в специальной учебной и научной литературе .
7 См.: Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальный проблемы развития // Административное право и процесс. 2013. № 12. С. 3-15; Административно-процессуальное право России: учебник для бакалавриата и магистратуры. М.: Юрайт, 2015, 2016; Административно-процессуальное право России: в 2 ч.: учебник для бакалавриата, специалитета и магистратуры. 2-е изд., пер. и доп. М.: Юрайт, 2019.
В соответствии с интегративным пониманием административного процесса административное дело следует рассматривать в качестве самостоятельного вида юридических дел, разрешаемых публичной администрацией и судами в рамках административного процесса в целях достижения баланса наиболее значимых частных и публичных прав, законных интересов посредством автономизированных процессуальных порядков, а именно разрешения данного дела в специальных процессуальном порядке, в частности в исполнительном (внесудебном) административно-процессуальном порядке либо в судебном административно-процессуальном порядке.
Исполнительный административный процесс понимается как регламентированная административно-процессуальным законодательством Российской Федерации комплексная деятельность органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных административно-публичных органов, а также должностных лиц, осуществляющих функции данных органов (далее также - административно-публичные должностные лица) по разрешению административных (внесудебных) дел в специальном процессуальном порядке посредством системы административных производств, обособляемых в зависимости от категории разрешаемого дела.
Соответственно, судебный административный процесс - регламентированная административно-процессуальным законодательством комплексная деятельность органов судебной власти (уполномоченных судей) по осуществлению правосудия в форме разрешения судебных административных дел посредством системы административных судопроизводств, обособляемых в зависимости от категории разрешаемого дела.
С учетом изложенного можно заключить, что предметом административного процесса является разрешение административных (внесудебных) дел и судебных административных дел.
Стоит уточнить, что всякое административное (внесудебное) дело, является самостоятельным видом индивидуального юридического дела, который: а) возникает в ходе исполнительного административного процесса из административных и иных правоотношений, связанных с обеспечением исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в целях достижения баланса наиболее значимых частных и публичных прав, законных интересов; б) относится к компетенции органов публичной администрации (компетенции органов исполнительной власти и органов местного самоуправления) и иных административно-публичных органов; в) разрешается органами публичной администрации, иными административно-публичными в исполнительном (внесудебном) административно-процессуальном порядке, а именно: в интересах публичного образования (Россий-
ской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования), частного лица (физического лица или организации) посредством административного производства.
Обобщая перечисленные признаки, следует отметить, что административное (внесудебное) дело понимается как индивидуальный (персонифицированный) юридико-фактический вопрос (юридико-фактическая ситуация), связанный с достижением баланса наиболее существенных частных и публичных прав, законных интересов, который возникает в ходе деятельности компетентных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, иных административно-публичных органов по осуществлению административно-публичных функций и разрешается в исполнительном (внесудебном) административно-процессуальном порядке (а именно: в интересах публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования), частного лица (физического лица или организации) посредством административного производства).
Судебное административное дело, в свою очередь, рассматривается как самостоятельный вид индивидуального юридического дела, который:
а) возникает в ходе осуществления правосудия в целях достижения баланса наиболее значимых частных и публичных прав, законных интересов в административных и иных правоотношениях, связанных с обеспечением исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ;
б) относится к компетенции Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов; в) разрешается в судебном административно-процессуальном порядке, а именно: в интересах публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования), частного лица (физического лица или организации) посредством административного судопроизводства.
Обобщая перечисленные признаки, судебное административное дело можно определить как индивидуальный юридико-фактический вопрос (юри-дико-фактическая ситуация), возникший в ходе осуществления правосудия в целях достижения баланса наиболее значимых частных и публичных прав, законных интересов в административных и иных правоотношениях, связанных с обеспечением исполнения норм федерального законодательства и законодательства субъектов РФ, который отнесен к компетенции Верховного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных судов и разрешается в судебном административно-процессуальном порядке, а именно: в интересах публичного образования (Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования), частного лица (физического лица или организации) посредством административного судопроизводства.
Для объективного обособления (автономизации) административных производств и административных судопроизводств в административном процессе предлагается использовать такие специальные термины, как «категория административного (внесудебного) дела», «категория судебного административного дела», которые отражают: а) особенности оснований (поводов) возбуждения данного дела, б) характер (предмет) разрешаемого дела, в) специфику правовых последствии разрешения дела.
При таком подходе категория административного (внесудебного) дела понимается как научно обоснованная однородная группа административных (внесудебных) дел, позволяющая обособлять в структуре административного процесса административные производства.
В зависимости от совокупности характерных признаков однородности административного (внесудебного) дела предлагается различать: 1) специальные категории административных (внесудебных) дел, которые дают возможность обособить в структуре исполнительного административного процесса специализированные виды административного производства; 2) систематизированные категории административных (внесудебных) дел, позволяющие обособить в структуре исполнительного административного процесса ряд административных производств, консолидированных (объединенных) по однородным признакам.
Специальная категория административных (внесудебных) дел понимается как научно обоснованная унифицированная однородная группа административных (внесудебных) дел, дающая возможность обособить в структуре исполнительного административного процесса самостоятельное (автономное) административное производство, осуществляемое компетентными органами исполнительной власти или органами местного самоуправления. В связи с этим специальные категории административных (внесудебных) дел предлагается выделять в научно-практических целях при наличии совокупности типичных оснований для возбуждения дела, а также предмета дела, правовых последствий разрешения дела. Исходя из анализа норм действующего административно-процессуального законодательства к числу специальных категорий административных (внесудебных) дел предлагается отнести, например, дело о представлении лицензии, которое логично выделить из анализа статьи 12-15 ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», дело о выдаче разрешения на строительство, выделяющееся из анализа статьи 51 Градостроительного кодекса РФ, дело о регистрации брака, которое обоснованно выделяется из анализа статей 24-30 ФЗ «Об актах гражданского состояния», дела о нарушениях обязательных требований, которые объективно обособляются из анализа статей 8.2, 16, 16.1., 17 ФЗ «О защите прав юриди-
ческих лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», и др.
Соответственно, в зависимости от конкретной специальной категории административного (внесудебного) дела в структуре административного исполнительного процесса объективно обособляются специализированные административные производства, а именно: производство по делу о представлении лицензии, производство по делу о выдаче разрешения на строительство, производство по делу о регистрации брака, производство по делу о нарушении обязательных требований и т. п.
Систематизированные категории административных (внесудебных) дел предлагается разделить на два вида: комплексные и базовые.
Комплексная категория административных (внесудебных) дел -научно обоснованная систематизированная однородная группа дел, позволяющая объединить в структуре административного процесса самостоятельные (автономные) административные производства при наличии однородных доказательств в деле.
С позиции изложенного к комплексным категориям административных (внесудебных) дел относятся: а) административно-правопредоставитель-ные дела (эта категория объединяет дела о применении административно-правопредоставительных мер, в том числе дела о предоставлении физическим лицам и организациям прав на материальные и нематериальные блага, имеющие публичное значение); б) административно-обязывающие дела (указанная категория объединяет дела о применении административно-обязывающих мер, а именно: дела о возложении на физическое лицо или организацию обязанностей и об обеспечении исполнения обязанностей, имеющих публичное значение); в) административно-стимулирующие дела (данная комплексная категория объединяет дела о применении в отношении физических лиц и организаций административно-стимулирующих мер, в том числе дела о присуждении государственных наград, званий, преференций); г) административно-принудительные дела (категория объединяет дела о применении административно-принудительных мер, в том числе дела о нарушениях обязательных требований, дела об административных правонарушениях, дела об административно-принудительном исполнении судебных и административных актов); д) административно-ограничительные дела (эта категория включает в себя дела о применении различных административно-ограничительных мер, в том числе административно-казуальные дела и дела о применении мер обеспечения приоритетных публичных интересов); в) административно-спорные дела (охватываются дела об урегулировании административных споров, а также дела об урегулировании иных споров,
имеющих административно-публичное значение); г) административно-санкционирующие дела (данную категорию образуют дела об официальном разрешении, одобрении, признании правильными, верными отдельных правомерных видов деятельности (конкретных действий) физических лиц и организаций, представляющих угрозу (опасность) частным и публичным правам, законным интересам, к примеру: дела о представлении или переоформлении лицензий, дела о выдаче сертификатов соответствия продукции, дела о государственной регистрации транспортных средств, воздушных судов, морских и речных судов и т. п.).
При таком подходе в зависимости от конкретной комплексной категории административных (внесудебных) дел в структуре исполнительного административного процесса объективно обособляются комплексные (концептуальные) подвиды этого юридического процесса, осуществляемые публичной администрацией, а именно: а) административный правопредо-ставительный процесс, б) административный обязывающий процесс, в) административный стимулирующий процесс, г) административный санкционирующий процесс, д) административный принудительный процесс, е) административный ограничительный процесс, ж) административный спорный процесс.
Базовая категория административных (внесудебных) дел - научно обоснованная систематизированная однородная группа дел, объединяемых в зависимости от целенаправленности в достижении баланса частных и публичных прав, законных интересов в данном деле.
Базовые категории административных (внесудебных) дел делятся на два типа: 1) административно-распорядительные дела, разрешаемые в целях обеспечения взаимосвязи и согласованности частных и публичных прав, законных интересов в деле; 2) административно-охранительные дела, которые разрешаются для обеспечения охраны и защиты частных и публичных прав, законных интересов в деле. К примеру, дело о регистрации брака, дело о регистрации юридического лица или дело о присуждении ученой степени или ученого звания можно будет обоснованно отнести к категории административно-распорядительных дел. Административно-охранительными являются следующие типы дел: дело о представлении лицензии, дело о выдаче разрешения на строительство, дела о регистрации источников повышенной опасо-сти, дела о нарушениях обязательных требований, дела об административных правонарушениях и др.
Базовые категории административных (внесудебных) дел по сути позволяют объединить в научно-практических целях самостоятельные (автономные) административные производства, имеющие единую приоритетную
целенаправленность. Сопоставимо с базовыми категориями административных (внесудебных) дел объективно обособляются основные (приоритетные) подвиды исполнительного административного процесса, осуществляемые публичной администрацией, а именно: а) административно-распорядительный процесс, объединяющий правопредоставительный, обязывающий и стимулирующий процессы; б) административно-охранительный процесс, включающий в себя санкционирующий, принудительный, ограничительный и спорный процессы.
Суммируя изложенное, структуру исполнительного административного процесса, осуществляемого публичной администрацией в Российской Федерации, мы можем представить в следующем виде.
Исполнительный административный процесс
1
Административш пр ^-распорядительный оцесс Административно проц -охранительный есс
1 1 1 1 1
и
о ^
у
о
'а а
о
о а к а
й
Я 3
О Л
К О
и ^
у
0
'а
а ?
1
!
о а а а
Й И
о &
и ^
у
0
'а
а ?
1 §
а у
к
I
о а а а
Й И
о &
о
о ^
у
о 'а
а
^
а
'3
а
«
а
о а а а
Й и
о &
о
о ^
у о
а а
¡1 &
о
'3
а
«
а
о а а а
Более подробно система административных производств, а также основные (приоритетные) и комплексные (концептуальные) виды исполнительного административного процесса, обособляемые в зависимости от категории административных (внесудебных) дел, раскрываются в специальной литера-туре8.
Категорирование судебных административных дел, в свою очередь, позволяет оценить современную систему административных судопроизводств, осуществляемых в России.
В зависимости от совокупности характерных признаков однородности судебного административного дела предлагается различать: 1) специальные категории таких дел, которые позволяют обособить в структуре судебного административного процесса специализированные виды административного судопроизводства; 2) систематизированные (комплексные) категории судебных административных дел, позволяющие обособить в структуре судебного административного процесса ряд административных судопроизводств, консолидированных (объединенных) по однородным признакам.
Специальные категории судебных административных дел целесообразно выделять при наличии совокупности типичных оснований для возбуждения дела, предмета дела, правовых последствий разрешения дела. Исходя из анализа норм действующего административно-процессуального законодательства, к числу специальных категорий судебных административных дел следует отнести, например, дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающие из административных и иных публичных правоотношений. Дела данной категории предусмотрены частью 2 статьи 1 КАС РФ, а именно: дела об оспаривании нормативных правовых актов полностью или частично, дела об оспаривании актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами, дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, дела об оспаривании решений, действий (бездействия) некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, в том числе саморегулируемых организаций, и др. Специальные категории судебных административных дел предусмотрены в АПК РФ и КоАП РФ, а именно дела об административных правонару-
8 См.: Исполнительное административно-процессуальное право: учебник для вузов. М.: Юрайт, 2020.
шениях, в том числе дела о привлечении к административной ответственности и дела об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
Комплексная категория судебных административных дел - научно обоснованная систематизированная однородная группа дел, позволяющая объединить в структуре судебного административного процесса самостоятельные (автономные) административные судопроизводства при наличии однородных доказательств в деле.
С позиции изложенного к комплексным категориям судебных административных дел следует отнести: а) судебные административно-правовос-становительные дела, б) судебные административно-деликтные дела, в) судебные административно-санкционирующие дела.
Судебные административно-правовосстановительные дела относятся к компетенции судов: это дела об урегулировании административно-правовосстановительных споров общего характера, дела об урегулировании специальных административно-правовосстановительных споров (дела об урегулировании административно-экономических споров, выделяемых в АПК РФ).
Судебные административно-деликтные дела - дела, относящиеся к компетенции судов: об административных правонарушениях (о привлечении к административной ответственности, об оспаривании в суде решений о привлечении к административной ответственности), о нарушениях обязательных требований (о восстановлении нарушенных обязательных требований, об оспаривании решений, действий (бездействия) контрольно-надзорных органов по профилактике и устранении нарушений обязательных требований).
Судебные административно-санкционирующие дела - дела об официальном одобрении или разрешении судом (судьей), а также признании судом (судьей) правильными, верными отдельных публично значимых административно-ограничительных либо административно-защитных решений и действий публичной администрации, иных административно-публичных органов и должностных лиц. К судебным административно-санкционирующим делам логично отнести дела о санкционировании административно-ограничительных мер, принимаемых публичной администрацией (дела об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; дела о госпитализации гражданина в недобровольном порядке) и дела о санкционировании административно-защитных мер, применяемых публичной администрацией (дела о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в установленном порядке недееспособным, в случае
отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни).
Выделенные комплексные категории судебных административных дел позволяют объективно обособить комплексные (концептуальные) подвиды судебного административного процесса, а именно: а) судебный адми-нистративно-правовосстановительный процесс, б) судебный административ-но-деликтный процесс, в) судебный административно-санкционирующий процесс.
Суммируя изложенное, мы можем представить структуру исполнительного административного процесса, осуществляемого публичной администрацией в Российской Федерации, в следующем виде.
Судебный административный процесс
' i i'
Административно-правовосстановительный процесс Административно-деликтный процесс Административно-санкционирующий процесс
1111 11
Дела об урегулировании общих административно-правовосстановительных споров (общие административно-правовосстановительные судопроизводства) Дела об урегулировании специальных административно-правовосстановительных споров (специальные административно-правовосстановительные судопроизводства) Дела об административных правонарушениях (административно-наказательные судопроизводства) Дела о нарушениях обязательных требований (административно-восстановительные судопроизводства) Дела о судебном санкционировании административно-ограничительных мер (административно-ограничительные судопроизводства) Дела о судебном санкционировании административно-защитных мер административно-защитные судопроизводство
Обобщая все вышесказанное, можно сделать вывод о сформировавшихся к настоящему времени системах административных (внесудебных) дел и судебных административных дел, которые могут служить научно обоснованным ориентиром для дальнейшей систематизации и оптимизации современного административного процесса в Российской Федерации.
Библиографический список
Административно-процессуальное право России: в 2 ч.: учебник для бакалавриата, специалитета и магистратуры. 2-е изд., пер. и доп. М.: Юрайт, 2019.
Зеленцов А. Б., Кононов П. И., Стахов А. И. Административный процесс и административно-процессуальное право в России: концептуальный проблемы развития // Административное право и процесс. 2013. № 12.
Исполнительное административно-процессуальное право: учебник для вузов. М.: Юрайт, 2020.
Стахов А. И. К вопросу о понимании, соотношении и перспективах развития внесудебного и судебного порядков разрешения дел, возникающих из административно-деликтных ситуаций с участием юридических лиц и индивидуальных предпринимателей // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сб. статей по матер. ежегодной всероссийской науч.-практ. конференции (Сорокинские чтения). 22 марта 2019 года / под общ. ред. д-ра юрид. наук, проф. А. И. Каплунова. СПб.: [б. и.], 2019.
Информация для цитирования
^ Стахов А. И. О категорировании административных дел в Российской ¡3 Федерации // Ex jure. 2020. № 3. C. 33-49. DOI: 10.17072/2619-0648-^ 2020-3-33-49.
X
T1 Stakhov A. I. About Categorizing Administrative Cases in the Russian Federation. Ex jure. 2020. № 3. Рр. 33-49. (In Russ.). DOI: 10.17072/26190648-2020-3-33-49.
