CC BY
14УДК 349.6
DOI: 10.31249/rgpravo/2021.03.10
СКУРКО Е.В.1 ПРИНЦИПЫ, ПРИОРИТЕТЫ И МОДЕЛИ ЭКОНОМИКИ ВТОРИЧНОЙ ПЕРЕРАБОТКИ СЫРЬЯ И МАТЕРИАЛОВ: ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ. (Статья).
Аннотация. Анализируются современные подходы и актуальные проблемы правового регулирования экономики вторичной переработки отходов - на примере Российской Федерации, Европейского союза, Китая, Великобритании. Экономика вторичной переработки и ее правовое регулирование в различных странах основываются на различных концепциях, однако все стремятся к эффективному и оптимальному решению проблем управления отходами и охраны окружающей среды.
Ключевые слова, правовое регулирование экономики вторичной переработки; управление отходами; утилизация отходов производства и потребления; правовые стандарты; ЕС; Великобритания; КНР.
SKURKO E.V. Principles, priorities and models of the economy of recycling of raw materials and materials: legal aspects. (Article).
Abstract. The article analysis of modern approaches and current problems of legal regulation of the economy of secondary waste processing - on the examples of the Russian Federation, the European Union, China, and Great Britain. The economics of recycling and its legal regulation in different countries is based on different concepts, but all strive is for an effective and optimal solution to the problems of waste management and environment protection.
1 Скурко Е.В., старший научный сотрудник ИНИОН РАН, канд. юрид. наук.
126
Keywords: legal regulation of the economy of recycling; waste management; recycling management of production and consumption; legal standards; EU; UK; PRC.
Стратегия развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 г. в Российской Федерации была утверждена распоряжением Правительства РФ от 25.01.2018 № 84-р (далее -Стратегия). Данный документ призван стимулировать решение проблемы загрязнения окружающей среды и обработке, утилизации отходов производства и потребления.
Значительный рост отходов производства и потребления, требующих утилизации, исследователи связывают, прежде всего, с экспоненциальным ростом численности населения Земли в сочетании с быстрой индустриализацией и урбанизацией. По оценкам Всемирного банка, в 2025 г. ежегодное производство твердых коммунальных отходов (ТКО) в городских поселениях должно составить примерно 2,6 млн тонн. Не менее тревожная ситуация складывается в сельских районах, где помимо ТКО образуется около 750 млн м куб. отходов животноводческих предприятий и птицефабрик. Игнорирование проблемы, а также неправильная переработка отходов ведет к загрязнению окружающей среды -воздуха, почв, вод
По данным государственной корпорации «Ростех» на территории Российской Федерации общая масса образующихся отходов составляет 3-4 млрд т в год, из которых: 54% - отходы добычи топливно-энергетических ископаемых, 17% - отходы цветной металлургии, 16% - отходы черной металлургии, 12% - отходы других отраслей, включая ТКО. На одного жителя России приходится до 400 кг ТКО в год. При этом уровень переработки отходов составляет лишь 5-7%, а большая часть отходов направляется на открытые полигоны, площадь которых составляет сегодня более 4,2 млн га2.
1 См.: Kodaneva S.I. Recycling in Russia and abroad: A model of circular economy // Education excellence and innovation management: A 2025 vision to sustain economic development during global challenges / ed. K.S. Soliman. - Seville, 2020. -P. 11084.
2 Там xe.
Стратегия исходит из того, что ресурсосбережение, обеспечение экологической безопасности, рационального природопользования и охраны окружающей среды являются приоритетными направлениями в рамках реализации курса на устойчивое развитие. Стратегия декларирует комплекс целей и задач, а также принципов и приоритетов по созданию и развитию промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов, экологической безопасности и экономической эффективности обращения отходов.
Основными принципами согласно Стратегии являются:
- обеспечение конституционных прав человека на благоприятную окружающую среду и получение достоверной информации о ее состоянии;
- соблюдение требований законодательства в области охраны окружающей среды;
- сочетание и реализация целей перспективного экологического, промышленного и социально-экономического развития РФ;
- комплексное решение основных экологических задач, связанных с охраной окружающей среды, рациональным природопользованием, обеспечением экологической безопасности;
- обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия;
- оптимальное сочетание конкуренции, кооперации и интеграции хозяйствующих субъектов в отрасли промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов;
- использование наилучших доступных технологий;
- ресурсосбережение и максимальное вовлечение в хозяйственный оборот отходов в качестве дополнительных источников сырья и для получения энергии;
- эффективное межотраслевое, межведомственное и межсубъектное взаимодействие между государственными органами, органами местного самоуправления, хозяйствующими субъектами, общественными объединениями, средствами массовой информации, гражданами и др.
Стратегия лежит в русле мировых процессов и отражает общие тенденции развития законодательства и проблематики правового регулирования экономики вторичной переработки сырья и материалов, отходов промышленности, производства и потребления.
Например, как указывается в современных научных исследованиях, в системе Европейского союза проблематика экономики
вторичной переработки - circular economy (CE) - получает выражение и реализуется в рамках концепций экологической модернизации, в экологической политике ЕС в последние десятилетия1.
Как отмечают О. Фитч-Рой, Д. Бенсон и Д. Монциардини, Евросоюз достаточно давно взял на себя функцию определять программу в отношении политики государств-членов ЕС по вторичному использованию ресурсов и переработке отходов. Действующий Пакет по экономике вторичной переработки ЕС (Circular Economy Package) охватывает широкий комплекс политических инструментов, направленных на формирование политики ЕС и государств-членов ЕС в указанном вопросе2. Вместе с тем особенностью политики Евросоюза является то, что в ней отдается предпочтение «замыканию петли» между экономическими «входами» и «выходами» в производственной и потребительской сферах в рамках амбициозной переориентации социально-экономических отношений в системе ЕС в целом, своего рода переход к «экономике замкнутого цикла». Таким образом, Европейская комиссия ссылается на свой действующий политический Пакет по экономике вторичной переработки как на помощь «предприятиям и потребителям в переходе к более сильной и более циркулярной экономике» («businesses and consumers to make the transition to a stronger and more circular economy»)3.
Концепция экономики замкнутого цикла в Евросоюзе имеет свою, почти полувековую, историю развития.
Так, уже в 1972 г., отвечая на растущие глобальные экологические проблемы, в формате договоров Европейского экономического сообщества (ЕЭС) был поставлен вопрос необходимости формирования нового экономического мышления, основанного на сокращении потребления ресурсов на душу населения при одновременном увеличении «продолжительности жизни» продукции и сокращении отходов. Таким образом, после 1972 г. ЕЭС определила приоритетность политики управления отходами, в том числе
1 cm.: Fitch-Roy O., Benson D., Monciardini D. Going around in circles? Conceptual recycling, patching and policy layering in the EU circular economy package // Environmental politics. - 2020. - Vol. 29, N 6. - P. 983.
2 Ibid. - P. 984.
3 Ibid.
Еврокомиссии была поручена разработка общей экологической политики в ЕЭС.
К 2000 г. в ЕЭС сформировался обширный массив законодательства, отражающего идеологию «экономики замкнутого цикла», - правовой инструментарий в рамках ЕЭС развивался в ответ на возникавшие общеевропейские проблемы управления отходами, а также в плане реагирования на проявляющиеся дисбалансы складывающейся системы. Например, стремясь сбалансировать свободный рынок трансграничных перевозок отходов в Европе, с учетом необходимости предотвратить превращение отдельных государств Европы в «убежища для захоронения отходов» («disposal havens»), на уровне ЕЭС вводились правила гармонизации национальных мер - например, по упаковке и упаковочным отходам, в том числе направленных на ограничение объемов упаковки отходов путем поощрения повторного использования и рекуперации - и т.п. Государства-члены ЕЭС обязались создать системы сбора отходов, устанавливать целевые показатели рекуперации и рециркуляции, а также вводить запреты на продажу упаковки, не отвечающей установленным на уровне ЕЭС стандартам и проч.1
В первое десятилетие XXI в. идеи и принципы устойчивого развития начинают оказывать существенное влияние на политику ЕС в области управления отходами. Идеология «экономики замкнутого цикла» оказывается под влиянием повестки дня Конференции ООН в Рио-де-Жанейро, публикации Пятой программы действий по окружающей среде 1993 г. В силу одобрения со стороны Евросоюза принципов устойчивого развития, в том числе принципа «загрязнитель платит», в рамках Евросоюза начинают внедряться системы экомаркировки, реализуются идеи интеграции принципов ресурсоэффективности в дизайн продукции и др., реализуется политика ограничений в отношении опасных веществ в электрическом и электронном оборудовании; развивается подход по принуждению государств-членов к созданию расширенной ответственности производителя за утилизацию и др.
После 2010 г. начинается новый этап развития и интеграции идей и концепций «экономики замкнутого цикла» в политику ЕС в
1 См.: Fitch-Roy O., Benson D., Monciardini D. - P. 989
130
области использования ресурсов и управления отходами. Этот этап характеризуется смещением акцентов от аргументов в пользу устойчивости развития к требованию обеспечения экономического роста в условиях жесткой экономии.
Действующий Пакет по экономике вторичной переработки ЕС (Circular Economy Package), по мнению О. Фитч-Роя, Д. Бенсо-на и Д. Монциардини, накладывает отдельные новые инструменты на в целом сложившуюся институциональную структуру управления отходами в ЕС и государствах-членах ЕС без радикального перепрофилирования целей и назначения первоначально сложившихся инструментов и подходов правового регулирования1.
В плане перспектив развития правового регулирования управления отходами и «экономики замкнутого цикла» в рамках ЕС исследователи видят следующее. Во-первых, следует активизировать обсуждение вопроса об усилении интеграции целей экономики вторичной переработки - circular economy (CE) - в процесс принятия решений на стратегическом уровне ЕС с помощью новых подходов к управлению. Критическим моментом, кроме того, является вопрос о том, как повысить координацию политики в сфере экономики вторичной переработки с различными секторами экономики и уровнями управления в системе ЕС и государств-членов ЕС. Во-вторых, определенное деструктивное влияние на общее экономическое развитие и рост, которое внутренне присуще и заложено в принципах экономики вторичной переработки, «экономики замкнутого цикла», требует смелых, инновационных подходов почти ко всем перспективным стратегическим проектам в рамках развития ЕС и государств-членов ЕС. Стремление к таким инновациям определяет важность роли сравнительных многоуровневых исследований эффективности политических решений, в том числе в рамках Пакета по экономике вторичной переработки ЕС, а также его учета в форматах межсекторальной стратегической координации, осуществляемых в системе Евросоюза2.
А. Флинн, Р. Хэкинг и Л. Си обращаются к проблеме управления экономикой вторичной переработки - circular economy (CE) -
1 См.: Fitch-Roy O., Benson D., Monciardini D. - P. 994.
2 См.: Ibid. - P. 996-997.
в форме сравнительно-правового исследования подходов Китая и Великобритании.
Исследователи рассматривают проблематику управления экономикой вторичной переработки через отношение содержания политики экономики вторичной переработки с ее инструментами -т.е. (правовыми) стандартами в сфере экономики вторичной переработки.
Сегодня в мире ведутся широкие дискуссии как вокруг собственно концепций экономики вторичной переработки, так и вокруг подходов к ее правовому регулированию - т.е. форм (и стандартов) управления такой экономикой.
Великобритания и Китай продвигают идеи экономики вторичной переработки, основанные на стремлении к экономическим выгодам и созданию новых рынков1.
В Великобритании практикуется неолиберальный подход, в том числе к стандартам в сфере экономики вторичной переработки. Принимающиеся в указанной сфере стандарты помогают поддерживать рыночные отношения и расширяют область, по которой вторичное сырье и материалы могут находиться в хозяйственном обороте.
Западные неолиберальные государства вообще, при планировании экономики вторичной переработки, в том числе, используют сочетание «вертикальных» и «горизонтальных» подходов в управлении. Политические центры, такие как Брюссель и Лондон, определяют политические цели, которые направляют деятельность государств, организаций, а также отдельных частных лиц. В то же время, сегодня стараются создавать и поддерживать «обратную связь», чтобы частные лица могли донести свои представления и озабоченность государственным структурам в сфере экологии и экономики вторичной переработки, управления отходами. Во многих случаях интересы публичных и частных субъектов совпадают, что в целом способствует эффективности планирования и осуществления политики в сфере экономики вторичной переработки.
1 cm.: Flynn A., Hacking N., Xie L. Governance of the circular economy: A comparative examination of the use of standards by China and the United Kingdom // Environmental innovation and societal transitions. - 2019. - N 33. - P. 282.
Для Великобритании традиционно характерно широкое использование стандартов, вырабатываемых в частной сфере, для регулирования широкого спектра общественных отношений. Такого рода стандарты в основном являются добровольными и ориентированы на частный сектор. В Великобритании предприятия и торговые ассоциации играют ключевую роль в разработке стандартов и обеспечении их легитимности - в том числе посредством их применения на практике. Тем не менее на практическом уровне, в рамках хозяйственного оборота, существует гораздо больше споров и неопределенности, чем это предполагается из заявлений, которые делаются на правительственном уровне в отношении подходов к (правовому) регулированию экономики вторичной переработки. Иными словами, фактор государственной политики и правовых стандартов в сфере управления отходами и регулирования экономики вторичной переработки получает все более заметный и существенный вес
В Китае концепция экономики вторичной переработки строится на принципе ресурсосбережения - сокращения количества материалов и их переработки. В этом аспекте развитие экономики вторичной переработки коррелирует росту качества и эффективности управления окружающей средой, служит решению отдельных экологических проблем. Китайская модель экономики вторичной переработки в основном связана с политикой сокращения отходов, а также направлена на регулирование загрязнения в домашних условиях, т.е. частной жизни. Китайский подход к пониманию политики в сфере управления экономикой вторичной переработки опирается на идею движения к более инклюзивному понятию экономики вторичной переработки, который может быть эффективным только в том случае, если государственная политика будет охватывать, в том числе, разработку (правовых) стандартов для производства и промышленности, непроизводственной сферы, граждан и их частной жизни. Актуальная задача для Пекина сегодня состоит в том, чтобы попытаться достичь общего и всеобъемлющего переосмысления проблематики экономики вторичной пе-
1 cm.: Flynn A., Hacking N., Xie L. Governance of the circular economy: A comparative examination of the use of standards by China and the United Kingdom // Environmental innovation and societal transitions. - 2019. - N 33 - P. 286.
реработки, оставаясь при этом приверженцами консервативной концепции экологической реформы, заключающейся в понятии «экологический прогресс»1.
Для Великобритании вместе с тем актуальной остается проблема поиска путей перехода к устойчивому развитию в условиях рыночной экономики, что достижимо, как указывают специалисты, только в том случае, если субъекты рыночных отношений смогут достичь консенсуса в понимании принципов «экономики вторичной переработки» и / или «экономики замкнутого цикла», а также, в дальнейшем, согласовать соответствующие цели государственной политики по обозначенному кругу вопросов. На практике, следует признать, что неолиберальные экономические подходы и отношения, свойственные современной Великобритании, делают усилия по продвижению (правового) регулирования экономики вторичной переработки в целом весьма проблематичными2.
А. Флинн, Р. Хэкинг и Л. Си подчеркивают, что, как свидетельствует анализ опыта Великобритании и Китая, актуальная повестка дня в сфере экономики вторичной переработки, управления отходами, формирования «экономики замкнутого цикла» не определяется в полной мере исключительно государством и правительством. Так, в Великобритании правительство в принципе не играет стратегической роли в построении переходного пути к экономике вторичной переработки, тогда как в Китае высоко централизованный государственный аппарат связан межведомственным соперничеством, а также необходимостью развития инклюзивности повестки экономики вторичной переработки3.
Формирование правовых стандартов в сфере экономики вторичной переработки представляется специалистам важнейшим средством, помогающим реализовать соответствующие программы, такие как развитие рынка и либеральные торговые отношения -в Великобритании, и национальная ресурсная безопасность - в Китае. Кроме того, внедрение стандартов в указанной сфере будет
1 cm.: Flynn A., Hacking N., Xie L. Governance of the circular economy: A comparative examination of the use of standards by China and the United Kingdom // Environmental innovation and societal transitions. - 2019. - N 33 - P. 287.
2 Ibid. - P. 295.
3 Ibid.
способствовать определению путей перехода к устойчивому развитию - для обеих стран.
Переход к устойчивому развитию и экономике вторичной переработки, как показывает опыт, может принимать различные формы, что демонстрируют примеры разных стран. По мере реализации правовой политики в тех или иных формах, по тем или иным направлениям, следует обращать внимание на то, каким образом какие политические инструменты создают те или иные социально-экономические эффекты.
Анализ различных социально-правовых практик различных стран и регионов показывает важность понимания роли (правовых) стандартов в рамках управленческих установок, в том числе с точки зрения достижения путей перехода к устойчивому развитию.
