CC BY
119
ПОЛИТИКА И ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО
ПРИНЦИПЫ ПРАВА: ПРИНЦИПЫ ЛЕГАЛЬНОСТИ И ЛЕГИТИМНОСТИ В ИЗБИРАТЕЛЬНОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
Овчинников В. А, ДЕМИДОВ Д.Г.
Избирательное законодательство Российской Федерации за последние пять лет существенно изменилось. Среди принципиальных изменений, внесенных в федеральное избирательное законодательство, можно отметить такие как: отмена порога явки избирателей и графы «Против всех», запрет избирательных блоков, запрет критики в агитационных материалах, увеличенный до 7 % порог прохождения политической партии в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Таким образом, ближайшие выборы в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, выборы в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, выборы Президента Российской Федерации пройдут по совершенно новым избирательным правилам. При этом основополагающие идеи (принципы) избирательного права остались прежними.
На наш взгляд, многие из внесенных изменений непосредственно затронут и затруднят реализацию некоторых принципов, заложенных Конституцией РФ и Федеральным Законом № 67-ФЗ РФ «06 основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12 июня 2002 г.1 В условиях формирования современного правового государства в Российской Федерации следование принципам права является одной из важных факторов стабильности в обществе, реализации конституционных прав граждан, влияния гражданского общества на природу государственной власти.
Особое внимание следует уделить именно принципам легальности и легитимности в современном избирательном законодательстве. В частности, бывший председатель Центральной избирательной комиссии Российской Федерации А. А. Вешняков выражал некоторые сомнения относительно отмены порога явки изби-рателей2
Проблематика принципов права сегодня актуальна в любой отрасли права. В избирательном праве, как отмечает. Ю. Грудцына, наметилась тенденция расширительного понимания принципов, включения в их систему не только условий участия граждан в выборах, но и фундаментальных начал избирательного процесса, которые отражают демократическую природу выборов как политического института народовластия и обеспечивав ют свободное и открытое участие граждан в формировании представительных основ публичной власти3.
Понятие «принцип» является не только основным, исходным положением какой-либо теории, учения, но и руководящей идеей или ведущим правилом деятельности, основой устройства или действия различных механизмов, в том числе и соци-альных4. Одной из распространенных классификаций принципов права выделяются общие, межотраслевые и отраслевые принципы права5. Ни один их этих принципов не существует автономно, они связаны между со бой и не противоречат друг другу. Хотя отраслевые принципы и регулируют конкретную сферу в той или иной отрасли, они все равно не могут противоречить общим принципам права, отражающим суть современного демократического государства. Важнейшие принципы, на которых основывается российское избирательное законодательство, закреплены в Конституции РФ и международных правовых актах. Так, например, в п. 3 ст. 3 Конституции РФ указывается, что высшим и непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы, а в п. 2 ст. 32 закрепляется право граждан избирать и быть из-бранными6. При этом многие правоведы отмечают, что Конституция не дает полного описания избирательной системы, а именно закрепляет ее базовые принципы7. Что касается международных норм и принципов, то в избирательном законодательстве РФ закрепляются принципы, изложенные в п. 3 ст. 21 Всеобщей декларации прав человека: «Воля народа должна быть основой власти прави-|ц|1ьства; эта воля должна находить себе выражение в периодических и Н»фальсифицированных выборах, которые должны проводиться при всеобщем и равном избирательным праве, путем тайного голосования или-же посредством других равнозначных форм, обеспечивающих свободу голосования»8; а также в других лмеждународных правовых актах ООН, Совета Европы9. Все выше перечисленные принципы конкретизируются и» воплощаются в федеральном, региональном законодательстве, в актах муниципальных органов власти.
На наш взгляд, большое внимание уделяется именно отраслевым принципам избирательного права10, в то же время недостаточно освещен вопрос, касающийся таких общих принципов права в избирательном
законодательстве, как принцип легальности и легитимности. Данная проблема сегодня достаточно актуальна, так как реализация гражданами своих избирательных прав непосредственно затрагивает формирование высших государственных органов власти. Особенно остро встает вопрос о легитимности избираемой власти, например, отменен порог явки новыми поправками в ФЗ «06 основных избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» (п. «а», п. 2, ст. 70 утратил силу)11, следовательно, не совсем понятно - будет ли вновь избранная власть пользоваться достаточной поддержкой населения и насколько ей будет доверять народ. Обратимся непосредственно к понятиям «легальность» и «легитимность». Как отмечает профессор И. Ю. Козлихин, взаимосвязь политической системы со средой выражается в понятии легитимности как свойства системы в целом, составляющих ее институтов и процедур, позволяющих получать признание и оправдание в глазах общества, отдельных социальных групп и индивидов. Легитимность позволяет политической власти воздействовать на поведение людей, не прибегая к физическому принуждению, выступая в качестве главного способа достижения повиновения граждан, в то же время оправдывает это принуждение в тех случаях, когда оно применяется. Таким образом, легитимная власть становится авторитетной, опираясь на невыраженное согласие индивидов. Легитимность не следует путать с легальностью (юридическим узаконением политических институтов и процедур). Легальность - лишь один из способов легитимации власти12.
Можно выделить следующие определения легальности: легальность (лат. 1едаГ|5 - законный) - понятие, выражающее формально-юридическую законность, объектом которой может быть власть, политические институты, политическая деятельность. Легальность устанавливается и гарантируется властью13. Легальность - соответствие каких-либо состояний, процессов, поведения в государ-ственно-правовой сфере действующему в стране законодательству (материальному и процессуальному), а тем самым и признание (разрешение, одобрение) их данным законодательством14.
Представляется, что, с одной стороны, законодатель, внося поправки, руководствуется изначально принципами, заложенными в Конституции Российской Федерации и международными стандартами в области избирательного права, при этом вполне логично предположить, что они направлены на предотвращение злоупотреблений избирательными институтами, нарушений в области свободного волеизъявления в формировании органов государственной власти, нарушений в области проведения референдумов. С другой стороны, возникают некоторые вопросы, связанные с целесообразностью жесткости некоторых новых поправок в избирательное законодательство Российской Федерации.
Так, например, принятый Федеральный Конституционный Закон «0 референдуме Российской Федерации»15 от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ устанавливает достаточно жесткие требования к формированию и дея-телы-юсти инициативной группы по проведению референдума (ст. 15 ФКЗ), как отмечает Л. А. Нудненко, трудно выполнима норма по требованию о численности инициативной группы в 100 граждан. В качестве акции политической власти. Политическая власть обладает определенной концентрированной силой, которая реализуется через различные институты государства, организационно оформляющие власть и придающие ей постоянно функционирующий и общеобязательный характер21. А важнейшей характеристикой политической власти является легитимность, в частности, легитимность ее государственных органов.
М. Вебер выделял несколько способов легитимности: традиционный, харизматический, легальный. Сегодня в классификации легитимности выделяют и такие способы легитимности как религиозный, революционный, идеологический, демократический. В политической практике для операционализации перехода от индивидуального к коллективному используется простой арифметический механизм - мажоритарный принцип (принцип большинства). Его применение в демократических режимах универсально - как для выбора представителей народа, так и для принятия решений относительнозаконов22. Легальный способ легитимности тот, при котором институционализация власти основывается на признании установленных юридически, регулирующих отношений управления и подчинения23.
Легитимность заключает в себе несколько уровней: 1) легитимность конкретного политического, государственного деятеля или должностного лица, т. е. персональная легитимность; 2) легитимность определенных политических институтов; 3) легитимность всей политической системы -- системная легитимность; 4) легитимность государства как такового. Все уровни легитимности тесно связаны между собой: отрицание более высокого уровня автоматически приводит к отрицанию и низших уровней легитимности. Отрицание первого уровня легитимности происходит путем отстранения от должности различными способами - перевыборы, импичмент, покушение, переворот и т. п.; второго, третьего и четвертого - революционным или реформистским путем24.
Как отмечает В. С. Нерсесянц, «подобно тому, как публично-политической властью в государственноорганизованном обществе могут и должны быть наделены лишь государственные органы (различные ветви и звенья системы суверенной государственной власти), так и обще обязательный характер (посредством государственного признания и защиты) может и должно иметь лишь право (правовой закон). Все обще обязательные акты (конституция, закон, подзаконные акты и т. д.) должны быть правовыми как по содержанию, так и по порядку и процедуре своего принятия и действия. На пути к правовой государственности необходимо не только легализовать (посредством правовых законов) все правовое, но также делегализовать (лишить дельности) и антилегализовать (законом) все противоправное»25. В
связи с этим, представляете, что любое изменение в избирательном законодательстве должно не только подвергаться тщательному правовому анализу, но и учитывать современные тенденции и реалии в обществе.
Содержание, характер, цели и результаты право установительной деятельности должны определяться большим и сложным комплексом объективных и субъективных факторов среди таких факторов, В. С. сесянц выделяет следующие: достигнутая ступень социально-исторического и общеправового развития ответствующего народа, общества |государства; сложившиеся тип и государства и права; опыт государственно-правовой данного народа; уровень полической и правовой культуры населения; социально-политическое и духовное состояние общества (соотношение социально-политических место и роль независимого общественного мнения в общественной политической жизни, мера социальнополитического, идейно-мирозренческого и правового согласия общества в качестве основы для лежащего выражения в законе воли и общих интересов, легитимации устанавливаемых норм и т. д.); степень развитости юридической доктрины (состояние юридико-научных основ право установительной деятельности, связь теории и практики в этой сфере, уровень юридической культуры субъектов
правоустановительной деятельности и т. д.); цели, содержание и характер правоустановительной и в '-а 26
целом правовой политики общества и государства и т. д. .
М. Н. Марченко, в качестве критериев правотворчества, выделяет необходимость учитывать соотношение различных социальных и политических сил, степень политической активности политических партий и движений, место и роль государства в окружающей его международноправовой среде27.
Так, в числе основных принципов правоустановительной деятельности В. С. Нерсесянц отмечает принцип правовой легитимности, в основе которого лежит строгое соответствие правовых форм и процедур требованиям права, и принцип общесоциальной легитимности, согласно которому правоустановительная деятельность государства должна опираться на активное участие членов общества и различных общественных объединений в обсуждении, подготовке и принятии таких решений, на либерально-демократические формы и процедуры опроса, выявления и учета общественного мнения по вопросам права, на открытый, общедоступный, публичный характер всего право-установительного процесса28.
Таким образом, становится очевидным, что некоторые поправки, принятые Государственной Думой РФ за последнее время, не совсем отвечают этим принципам. Ряд ученых уже сейчас выделяет некоторые новые правовые нормы в избирательном законодательстве, которые требуют тщательного анализа29.
Требуют осмысления положения Федерального закона «0 выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 18 мая 2005 г., предусматривающие отказ от формирования представительных органов на федеральном уровне по мажоритарной избирательной системе и переход к выборам только по федеральному избирательному округу пропорционально числу голосов избирателей, поданных за федеральные списки кандидатов, внесение корректив в финансирование мероприятий по подготовке и проведению выборов, увеличение избирательного порога до 7%, переход к новой методике распределения депутатских мандатов внутри федерального списка кандидатов между региональными группами кандидатов и другие нововведения законодателя. Ранее были введены новые принципы формирования губернаторского корпуса30.
После внесения изменений в Федеральный закон «06 общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г. №18Э-ФЗ, были отменены прямые всенародные выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации31.
Большинство граждан, согласно опросам Аналитического центра Ю. Левады, не одобрило подобные изменения в законодательстве. Согласно данным опроса, проведенного в октябре 2004 г., 52% российских граждан высказалось за выборы глав регионов и лишь 28% - за назначение32. Между тем, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. № 2-П по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края33, определенно, что высшее должностное лицо, формирующее орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, получает свой мандат непосредственно от народа и несет перед ним ответственность. Решение законодательного собрания об избрании главы администрации подменяет прямое волеизъявление избирателей. Поэтому Конституционный Суд констатировал, что такой порядок избрания не соответствует Конституции Российской Федерации и действующему законодательству. Избранный в таком порядке глава администрации не может считаться легитимным независимым представителем исполнительной власти, поскольку ни законодательная, ни исполнительная власть не вправе определять одна для другой ее представителя, в том числе в федеральных органах34. Отметим, что новым Постановлением от 21 декабря 2005 г. № 13-П Конституционный Суд Российской Федерации признал непротиворечащими Конституции РФ отдельные положения Федерального закона №184-ФЗ «06 общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» от 6 октября 1999 г, связанные с назначением высших должностных лиц субъектов Российской Федерации.
Как уже отмечалось нами, Посредством выборов волеизъявление > граждан трансформируется в государственную власть, и выборы выступают связующим звеном между обществом и государством. Необходимое, чтобы законодатель в первую очередь исходил именно из учета основных принципов правотворчества.
Требования господства законов и законности, при всей их важности, Все же недостаточны для концепции правового государства, предусматривающей необходимость господства именно правовых законов и правовой законности. Надо, чтобы не только по названию, но и по своему содержанию законы и соответствующая законность выражали идеи господства права, не нарушали правовые начала и требования. Правовое государство и правовой закон - необходимые всеобщие формы выражения, организации, упорядочения и защиты свободы в общественных отношениях людей35.
Профессор одного из немецких университетов Ханс Майер отмечает, что выборы - это растянутый во времени процесс, и собственно сам избирательный акт занимает лишь незначительную его часть. Как юридический институт выборы предполагают такие этапы, как подготовка выборов (от предложения кандидатур до выдвижения кандидатов), предвыборная агитация, то есть собственно предвыборная борьба, возможное государственное финансирование избирательных кампаний, определение условий успешного проведения выборов; непосредственно процедура голосования, подведение итогов выборов и, наконец, одобрение результатов выборов теми, кого, собственно, избрали. Применительно к каждому из этих этапов могут быть приняты законодательные решения, выгодные или невыгодные для отдельных партий и их сторонников. Однако определяющую роль в правовой регламентации этих процедур юг раут опять-таки политические партии, представленные в парламенте, так как соответствующие решения, как правило, облекаются в форму закона. Таким образом, они косвенно определяют свои собственные шансы и шансы своих конкурентов на выборах36.
Действительно, принимая Поправки в избирательное законодательство, доминирующая политическая партия в Государственной Думе старается принять, как правило, те поправки, которые наиболее выгодны ей. И здесь есть опасность, что в борьбе за власть политическое большинство в парламенте постоянно будет корректировать избирательное законодательство в своих интересах, пренебрегая общественными, основополагающие принципы нормотворчества станут некоторой фикцией. Обратим внимание, на заявление бывшего председателя ЦИК Российской Федерации А. А. Вишнякова о том, что принятые два года назад Поправки в федеральный закон о выборах должны были поставить точку в реформировании избирательного законодательства, тогда поправки касались пропорциональной системы на выборах депутатов в Государственную Думу, единого дня голосования, увеличения финансирования политических партий по итогам парламентских выборов. Однако депутаты ближе к выборам выдвинули различного рода инициативы, и часть из них была принята, хотя острой необходимости в некоторых из них, по мнению председателя, ЦИК Российской Федерации, не было37.
Безусловно, определенные изменения в избирательное законодательство вносить необходимо, но представляется, что эти изменения должны быть концептуальными, ступенчатыми. Они не должны носить характер поправок, принимаемых наспех, без учета общественного мнения, при этом целесообразным было бы ограничить возможность изменения избирательного законодательства, например, вступлением таких поправок только через один депутатский созыв.
Вполне очевидно, что любое конституционное обязательство законодателя без учреждения юрисдикции Конституционного Суда не имеет под собой прочной основы ввиду вышеуказанной дилеммы и господства собственного интереса законодателя. При наличии конституционного правосудия остается шанс, что Конституция Российской Федерации сможет одержать верх в столкновении с волевым устремлением политического класса к обслуживанию самого себя38. Конституционный Суд Российской Федерации сможет предотвратить пренебрежение принципами права, пресечь Попытки политических партий выйти за рамки Конституции и международного права.
Для правового государства, конечно, необходимо, но далеко не достаточно, чтобы все, в том числе и само государство, соблюдали законны. Необходимо, чтобы эти законы были правовыми, чтобы они соответствовали требованиям права как всеобщей, необходимой формы и равной меры (нормы) свободы индивидов. Для этого необходимо, чтобы государство исходило из принципов права при формулировании своих законов, проведении их в жизнь, а также в процессе осуществления всех иных своих функций. Но все это возможно лишь в том случае, если вся система политической власти построена на правовых началах и соответствует требованиям права. Таким образом, правовое государство предполагает взаимно обусловливающее и взаимодополняющее единство господства права и правовой формы организации политической власти, в условиях которого признаются и защищаются права и свободы человека и гражда-
39
нина .
Здесь важно отметить, что Конституционный Суд РФ в своей деятельности по осуществлению конституционного контроля, руководствуясь основополагающими принципами, указывал в своих постановлениях на недопустимость спекуляций в области избирательного законодательства.
Так, в Конституционный Суд не раз поступали обращения, в которых оспаривалась конституционность установленного законодательством Порядка формирования палат Федерального Собрания. В частности, применительно к порядку избрания Государственной Думы оспаривалась возможность применения смешанной мажоритарно-пропорциональной избирательной системы. Конституционный Суд Российской
Федерации, опираясь на Конституцию Российской Федерации и на мировой опыт, сформулировал правовые позиции, согласно которым определение избирательных систем - вопрос политической целесообразности и отнесен в России к исключительному ведению законодателя. При этом принцип равенства лишь требует. Чтобы установленные избирательные процедуры на равных основаниях применялись ко всем избирателям40. Тем не менее, политический вектор изменился, и, из политической целесообразности, избирательная система была заменена на пропорциональную.
Подводя итог, следует отметить следующее: избирательное законодательство в Российской Федерации чрезвычайно подвижно. Существующие принципы права, закрепленные Конституцией Российской Федерации и международными договорами, должны оставаться в основе правотворческой деятельности законодателя во всех отраслях права, в том числе избирательной. Важно отметить и необходимость регулирования законодательного процесса, связанного с внесением изменений в избирательное законодательство, во избежание нарушений принципов легальности и легитимности. Некоторые из новых поправок принятых в ФЗ от 12 июня 1999 г. «06 основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 1999 г., касающиеся порога явки избирателей (п. «а», п. 2, п. 3 ст. 70 ФЗ утратили силу). Отмена графы «Против всех», ужесточение регистрации кандидатов в депутаты Государственной Думы Российской Федерации (изменения в ст. 33-35, ст. 38 ФЗ), ужесточение требований к материалам предвыборной агитации (ст. 56 ФЗ) и некоторые иные являются спорными и вызывают серьезную дискуссию в обществе, также несколько настораживает принятие некоторых из этих поправок в столь короткие сроки.
Избирательное право определяет конкурентные условия борьбы различных политических сил за власть. В период становления избирательного законодательства необходимо учитывать общественные интересы, важно реализовывать заложенные в нем отраслевые принципы. При этом законодательной ветви (впрочем, как и остальным ветвям власти) важно придерживаться общих принципов права. Наиболее значимыми из них являются принципы легальности и легитимности, без которых не может существовать современное правовое демократическое государство.
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. // Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.
Дульман П. Интервью с председателем Центральной избирательной комиссии А. А. Вешняковым // Российская газета. 2006. 30 ноября.
Головистикова А. Н., Грудцына Л. Ю. Конституционное право в схемах и таблицах: учебное пособие. - М.: Эксмо, 2005. С. 145.
Пылин В. В. Избирательное и референдуемное право РФ. - СПб.: «Юридический центр Пресс»,2003.С.77.
Избирательное право. / Под ред. К. К. Гасанова, В. Н. Белоновского. - М.: Юнити-дана, 2007. С. 44.
Бондарь Н. С., Джагарян А. А. Конституционная ценность избирательных прав граждан России. - М.: «Формула права». 2005. С. 24.
Зорькин В. Д. Право на свободные выборы в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 1. С. 69
Бондарь Н. С., ДжагарянА. А. Указ. соч. С. 24-25.
Международные акты о правах человека. Сборник документов. / Сост. В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. - М.: Норма, 2000. С. 39-44.
Вешняков А. А. ООН и международные избирательные стандарты: некоторые аспекты становления и развития // Московский журнал международного права. 2005. № 4. С. 82-100
Миронов Н. Российские выборы и международные стандарты // Правозащитник. 2005. № 2. С. 66-77.
Избирательное право ... С. 41-42.
О внесение изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Гражданский процессуапьный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от5 декабря 2006 г.
№225-ФЗ.
Венгеров А. Б. Теория государства и права: учебник. - М.: Юриспруденция, 2000. С. 74-75.
Политология: словарь-справочник... С. 131.
АкмаловаА. А., Капицын В. М. Политология. - М.: Юриспруденция, 2004. С. 66. Козлихин И. Ю. Указ. соч. С. 49-50.
