CC BY
366
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2008 Юридические науки Выпуск 1 (1)
V. СОЦИАЛЬНАЯ РАБОТА
ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ МОДЕЛЕЙ НАЦИОНАЛЬНЫХ СИСТЕМ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ
З.П.Замараева
доктор социологических наук, доцент, зав. кафедрой социальной работы
Пермского государственного университета, 614990, Пермь, ул. Букирева, 15
Наряду с общепринятыми принципами, лежащими в основе процесса моделирования национальных систем социальной защиты государств, автором статьи рассматриваются принципы, находящиеся в основе формирования современной российской национальной модели.
Ключевые слова: модель, социальная защита, социальное страхование, социальное вспомоществование,
политика социального развития
Каждое государство формирует отвечающую требованиям и интересам общества национальную модель системы социальной защиты населения, обусловленную комплексом причин социально-экономического характера, географическими особенностями, культурными и историческими традициями, формой государственного устройства, степенью развития гражданского общества, а также моделью социального государства и типом его социальной политики.
Представление о наиболее заметных различиях в подходах к построению моделей национальных систем социальной защиты, существующих в мире, дает получившая в настоящее время широкое признание классификация шведского ученого Эс-пинга-Андерсена, который в 1991 г. предложил провести типологизацию систем социальной защиты в зависимости от идеологии государственного устройства [17].
По его мнению, формирование либеральной модели, присущей таким странам, как США, Канада, Австралия, Великобритания, происходило при господстве частной собственности, преобладании рыночных отношений и под влиянием либеральной трудовой этики. Данная модель характеризуется стремлением государства к адресной помощи, к отделению социальной помощи от свободного рынка. Главная цель такого подхода - ликвидация бедности.
© Замараева З.П., 2008
Консервативная (корпоративная) модель характерна для стран с социальноориентированной рыночной экономикой. В их числе страны континентальной Европы, такие как Австрия, Германия, Италия, Франция. Позиции государства здесь значительно сильнее: бюджетные отчисления на социальные мероприятия примерно равны страховым взносам работников и работодателей, основные каналы перераспределения находятся либо в руках государства, либо под его контролем. Вместе с тем государство стремится возложить материальную поддержку граждан на систему страхования. Благодаря этому величина социальных пособий находится в пропорциональной зависимости от трудовых доходов и, соответственно, от размеров отчислений на страховые платежи.
Данная модель характеризуется не только применением классических систем социального страхования, стремлением к компенсационному характеру помощи за прошлые заслуги, но и проверкой выполнения установленных обязанностей при предоставлении конкретной социальной помощи. Основной ее целью является сохранение жизненного уровня граждан, достигнутого ими в работоспособном периоде. Страной, где максимально полно реализованы принципы корпоративной модели, является Германия, которая вообще первой в мире ввела систему социального страхования еще в 80-е гг. XIX в.
Социал-демократическая модель подразумевает ведущую роль государства в сфере социальной защиты населения. При этом приоритетными задачами государственной социальной защиты считаются выравнивание уровня доходов населения и всеобщая занятость. Данная модель нашла практическое воплощение в странах Северной Европы - Швеции, Норвегии, Финляндии, Дании, а также в Нидерландах и Швейцарии. Критерием предоставления социальной помощи в этой модели является установленный факт принадлежности к определенной группе или категории населения, целью - перераспределение дохода. Главной особенностью такой модели является всеобщность (универсализация) социальной защиты населения как гарантированного права всех граждан, обеспеченного государством. Модель отличается высокой ролью государства в обобществлении доходов и общенациональными социальными механизмами управления. Государство обеспечивает высокий уровень качества и общедоступность социальных услуг (в том числе бесплатное медицинское обслуживание, образование и т.п.).
Латинская модель (страны Латинской Америки). Принципы латинской социальной политики (так называемая католическая модель), обусловившей особенности латинской институциональной модели социальной защиты, даны в ряде «папских писем», изданных Ватиканом в ХХ столетии. Главным принципом является вспомогатель-ность. В христианском социальном учении принцип вспомогательности означает, что помощь в решении возникающих проблем должна быть оказана ближайшей инстанцией. Если индивид не может себе помочь, то он обращается к семье и родственникам. Следующей инстанцией будет местная община, включая церковь и гражданские организации, а также соседей; если и это не поможет, то индивиду следует воспользоваться услугами страхования. Последней инстанцией является государственный сектор, который характеризуется низким уровнем государственных затрат на социальную защиту населения. Институты социального страхования в таких странах развиты слабо
- социальная помощь в рамках семьи, об-
щины и церковь играют здесь главную роль [1].
Аналогичный подход в классификации национальных моделей систем социальной защиты, основанный на исследовании тенденций развития программ социальной защиты в странах мира, предложил отечественный исследователь Е.В.Тишин [18]. Эта классификация выглядит следующим образом: неоконсервативная модель (США,
Англия, Канада); социально-
демократическая модель (Швеция, Дания, Швейцария, Люксембург); модель, основанная на теории социального общества (ФРГ, Австрия); модель, основанная на теории государства всеобщего благосостояния (Франция, Бельгия, Япония); непонятная модель (Италия). Выделение пятой категории, по мнению Е.В.Тишина, иллюстрирует тот факт, что при существующем многообразии форм и методов социальной защиты, составляющих в совокупности национальную систему, весьма сложно произвести полную классификацию всех систем.
Как отмечают другие исследователи (Л.В.Церкасевич, О.Т.Лебедев, С.А.Язвен-ко, В.Шарина и др.), приведенные выше модели национальных систем социальной защиты нигде в мире в таком идеальном обозначении не встречаются. На практике происходит сочетание элементов тех или иных моделей при явном преобладании каких-либо черт в одной из них.
Зарубежный опыт формирования моделей систем социальной защиты населения описывается во многих работах отечественных авторов (В.В.Антропова, С.В.Кадомце-вой, Г.А.Кузнецова и др.), где анализируется специфика организации системы социальной защиты в условиях развитых рыночных отношений.
Изучение целого ряда научных источников по данной проблеме позволило сделать вывод, что разнообразие подходов в формировании национальных систем социальной защиты, особенности их организации и функционирования трубуют не только выделить дополнительно другие модели, но и считать, что моделей социальной защиты населения столько же, сколько и стран мира [1, 4, 6, 8, 9, 10, 12, 14, 15, 19].
В результате возникла потребность в обозначении доминирующих принципов как основы построения национальных моделей систем социальной защиты.
Рассмотрим эти принципы:
• учет социально-экономических условий, объективно складывающихся в обществе, и форм государственного устройства, а также доминирующей идеологии;
• учет особенностей и типа социальной политики государства;
• учет социокультурных особенностей общества, включая историю развития, традиции страны;
• учет целевых групп, нуждающихся в социальной защите;
• межсубъектное взаимодействие с доминирующей ролью государства (наличие определенного круга субъектов в институциональном процессе, вступающих в сферу взаимодействия по поводу социальной защиты);
• социально-нормативная согласованная упорядоченность (наличие социальных и правовых норм, предписаний (специфических по принадлежности), регулирующих поведение людей и структур в институциональном процессе);
• идентификация формализованной организации (наличие определенных (формализованных с помощью законов) организационных структур, которые осуществляют социозащитную деятельность);
• конфигурация структур администрирования, осуществляющих социозащитную деятельность, имеющую многофункциональный, уровневый и асимметричный характер.
Рассмотрим кратко содержание данных принципов.
Принцип учета социально-
экономических условий, объективно складывающихся в обществе, форма государственного устройства, а также доминирующая идеология определяют большое разнообразие моделей социальной защиты.
Современное общество, построенное на основах рыночной экономики, даже в развитых странах сталкивается с необходимостью социальной защиты населения, оказавшегося в состоянии социальной дезадаптации. Появление таких групп обусловлено
объективными закономерностями, складывающимися в обществе. Поэтому такие группы и слои населения постоянно присутствуют в социальной структуре общества.
Институциональная модель социальной защиты, складывающаяся в России в условиях социально-рыночного хозяйства, близка по своей сути российской исторической практике государственного устройства и менталитету российского общества, и поэтому может претендовать на российскую модель социальной защиты.
Принцип учета особенностей и типа социальной политики государства.
В ходе радикальных перемен общество закономерно приходит к осознанию необходимости в общегосударственной социальной политике, без которой невозможно создание нормальных условий жизнедеятельности человека, организация социальной защиты населения. Еще мыслители Нового времени (в частности, Т.Гоббс, И.Кант и др.), рассматривали вопрос об обязанностях государства перед своими гражданами, считая справедливость неоспоримой социальной и нравственной ценностью.
В связи с тем, что типы государств, равно как и концепции развития, лежащие в их основе, отличаются друг от друга, закономерно, что понимание социальной политики со стороны государства в контексте социальной защиты в значительной степени разнится у представителей школ общественной мысли. Национальные системы социальной защиты населения стали активно формироваться с середины XIX в. Так, в 1871 г. в Германии впервые в истории вводится государственное социальное страхование от несчастных случаев на производстве, в 1880 г. начинается финансирование медицинской помощи, в 1883 г. вводятся пособия по болезни, а в 1910 - обязательное пенсионное страхование. Социальное страхование от несчастного случая появляется в Австрии в 1887 г., во Франции - в 1898 г., в Норвегии - в 1894 г., в Новой Зеландии - в 1900 г., в Швеции - в 1901 г. Медицинское страхование стало государственным в Австрии в 1888 г., в Швеции - в 1891 г., в Норвегии в 1909 г. [16]. Практически одновременно с этим в течение менее чем двух десятков лет возникли важные элементы системы
социальной защиты в разных странах с различным уровнем общественно-экономического и политического развития, что подтверждает вывод о формировании национальных систем социальной защиты как о продукте не специфических условий отдельно взятой страны, а итога цивилизованного развития. Ряд отечественных исследователей (С.В.Калашников, Ф.И.Шарков,
Н.А.Волгин и др.) рассматривают процесс становления и развития государств с актуализацией функций социальной направленности, включая социальную защиту в рамки своей периодизации. Так, первый этап ими датируется с 70-х гг. XIX в. до 30-х гг. XX в. и обозначается как социалистический.
Второй этап представлен периодом с 30-х годов до 40-х годов XX в. и ознаменован лавинообразным, по мнению С.В.Ка-лашникова, принятием социальных законов [3]. Социальное законодательство не просто стало сектором правового поля, оно начало оказывать мощное влияние на правовое содержание всей нормативной базы государства. В результате функции социальной защиты, реализуемые государствами, приобрели обязательный характер.
Третий этап развития социальных функций государства, включая социальную защиту, - с 40-х гг. до 60-х гг. XX в. - как период реализации государствами социальных услуг, примером которых является обеспечение занятости, социальный патронаж, формирование жизненной среды для инвалидов, программы реабилитации для отдельных социальных групп, государственные программы социальной защиты населения.
Период с начала 60-х и до середины 80-х гг. XX в. в развитии государственных национальных систем социальной защиты оцениваются исследователями как этап всеобщего благоденствия. Расходы на социальное обеспечение во многих странах начинают расти более быстрыми темпами, чем доходы, что потребовало повсеместного повышения налогов и обязательных взносов в систему социального обеспечения и привело к пересмотру принципов и механизмов социальной защиты. В результате пятый этап - с середины 80-х гг. до середины 90х гг. XX в. - это этап деструкции и кризиса
государства всеобщего благосостояния. В это время изменению были подвергнуты существующие модели социальной защиты. С середины 90-х гг. XX в. формируется новый этап, который назван С.В.Калашнико-вым как этап либерального социального государства [3].
Английский ученый У.Беверидж также отмечал исключительно важную роль государства как одного из главных субъектов, ответственных за социальную защиту населения. [8]. Так, например, правительством Великобритании в 1940-е гг. был принят ряд законодательных документов, касающихся проблем социальной защиты; была создана единая система социального страхования и обеспечения, охватывающая все население страны.
Наибольшую известность получила шведская доктрина государственной социальной политики, которую часто называют эгалитарной. Она возводит заботу государства о своих гражданах в ранг национального культа, обещая обеспечивать им безопасность, надежность и защиту в угрожающих ситуациях, а также организацию и руководство защитой.
Важным моментом в формировании и развитии современных национальных моделей социальной защиты с позиции теории и практики следует считать концепцию «социального рыночного хозяйства», воплощенную в Германии и рассматривающую государство в качестве одного из активных субъектов социальной защиты. Суть социального рыночного хозяйства заключается в синтезе рыночной экономики, основанной на свободной конкуренции и социальной справедливости. Поэтому здесь приоритет в осуществлении социальной защиты отдается социальному страхованию как возможности человека самому обеспечить свое благополучие и активной политике на рынке труда [2].
Представлены в современной социологической литературе и концепции социальной политики социального и субсидиарного государств.
Концепция социальной политики социального государства предполагает его обязанности по обеспечению высокого уровня жизни и условий для всестороннего
развития личности каждого человека. Концепция социальной политики субсидиарного государства, напротив, - предоставление гражданам лишь минимальных гарантий и форм социальной защиты. При выборе данной модели помощь оказывается ограниченному кругу лиц, которые по тем или иным причинам (состояние здоровья, возрастные ограничения и т.д.) не могут сами себе помочь. Большинство же членов общества должны получать достаточные доходы благодаря своей самостоятельной, инициативной деятельности, воспитанию чувства ответственности за результаты своих действий [16].
Данный подход нашел свое отражение и в основном международном документе, обозначившем цели и нормативные основы социальной политики, - в конвенции №117 Международной организации труда, подписанной в 1962 г. В ней сказано, что «...всякая политика должна, прежде всего, направляться на достижение благосостояния и развитие населения, а также на поощрение его стремления к социальному прогрессу» [5].
Несмотря на то что роль государства в обеспечении социальных потребностей общества осознавалась с глубокой древности, наиболее серьезная эволюция в общественных взглядах на социальную политику произошла в конце 80-х - начале 90-х гг. прошлого века, когда довольно прочно укрепилось понимание того, что именно люди и их развитие - главный результат и способ общественного прогресса. Это положение нашло отражение в целом ряде проектов международного сотрудничества и в национальных программах развития. Сегодня все в большей мере осознается тот факт, что именно социальная политика с ее акцентом на ресурсные потенциалы индивида, групп становится тем инструментом, посредством которого формируются эффективные социально-экономические, социально-трудовые, социально-производственные и другие отношения, формы взаимодействия, а также достигается социальное равновесие, целостность, динамизм.
Основными направлениями социальной политики государства, обеспечивающими условия реализации нового подхода,
должно стать обеспечение минимально приемлемых жизненных стандартов. Это означает, с одной стороны, такую деятельность государства в сфере социальной защиты населения, которая ориентирована на создание благоприятных предпосылок для развития производственной сферы и гарантий социальной и политической стабильности общества, расширение социальной базы для демократических и экономических реформ. В числе этих минимально приемлемых жизненных стандартов известный политик и экономист Е.Ш. Гонтмахер выделяет:
• создание условий для выполнения семьей ее функций по рождению детей и их воспитанию;
• обеспечение граждан рабочими местами с нормальными условиями труда или денежным вспомоществованием в случае их нехватки;
• установление минимальных уровней оплаты труда, пенсий и пособий в связи с малообеспеченностью;
• сохранение гарантированного набора бесплатных и общедоступных услуг (образование, здравоохранение, культура), а также льготных условий получения и оплаты жилья для наиболее нуждающихся категорий населения.
С другой стороны, считает Е.Ш.Гонтмахер, необходима разработка законодательной базы для осуществления государством активной социальной политики и социальной защиты [2]. Активными средствами социальной политики и социальной защиты он называет создание и предоставление рабочих мест, массовое развертывание системы подготовки и переподготовки кадров по дефицитным на рынке труда специальностям, долгосрочное кредитование семей для их хозяйственного обустройства, всемерное поощрение мелкого предпринимательства. Вполне очевидно, что социальная защита как приоритетная цель любого демократического государства не ограничивается только вспомоществованием. Ее неотъемлемой частью становится активная политика на рынке труда в сфере формирования денежных доходов населения с тем, чтобы, в конечном счете, создать благоприятные условия для активизации способностей людей.
В современных отечественных исследованиях по социологии обращено внимание на проблему взаимообусловленности государственной социальной политики и социальной защиты с учетом ее «регионализации», т.е. учета особенностей и различий социальных потребностей граждан, проживающих в разных регионах Российской Федерации [7, 11]. Актуализация проблем регионального развития, в первую очередь в сфере социальной политики, связана прежде всего с построением в 90-х гг. XX в. новой модели федеративного устройства России.
По мнению целого ряда исследовате-лей-социологов, в России четко обозначились как минимум две модели региональной социальной политики и соответственно подходов к организации сферы социальной защиты населения.
Первая модель - либеральная, характерная для финансово-благополучных регионов (Москва, Санкт-Петербург, нефтедобывающие и монопромышленные регионы). Такая модель социальной политики и социальной защиты предусматривает минимальное участие региональных властей в регулировании цен и доходов населения, полную свободу функционирования региональных потребностей рынка, низкий удельный вес социальных выплат в общих доходах граждан.
Вторая модель социальной политики -депрессивная, характерная для регионов, охваченных серьезным экономическим и структурным кризисом (области Нечерноземья, Поволжья). Она предусматривает установление гораздо более серьезного и даже жесткого контроля со стороны государства за формированием доходов населения, ценообразованием на региональном уровне. Неблагополучное состояние основных отраслей промышленности в таких регионах обусловливает больший удельный вес социальных выплат и пособий в совокупных доходах населения [7, 11].
Следовательно, приоритет государственной социальной политики как один из принципов формирования современных институциональных моделей социальной защиты призван регулировать, с одной стороны, благосостояние населения, поддерживая его на должном уровне, приемлемом для
человека и в целом для общества; с другой стороны создавать условия для развития собственных возможностей индивидов, групп, сообществ с целью самообеспечения и самозащиты.
Принцип учета социокультурных особенностей общества, включая историю развития, традиции страны.
Известно, что в любых исторических условиях, на различных этапах развития человеческой цивилизации социокультурные особенности всегда выступали основой не только деятельности человека, но и форм социальной защиты, как результат накопленного опыта предшествующих поколений. Так, Фирсов М.В., Студенова Е.Г. в основу своей типологизации зарубежных моделей социальной защиты с учетом социально-исторического анализа ставят зависимость формирования и развития зарубежных институтов социальной защиты от социокультурной среды, сложившихся исторических традиций и своеобразия менталитета. На этом основании в своих исследованиях они выделяют следующие модели: филантропическую помощь, общественную благотворительность, социальное обеспечение, социальные службы.
Принцип учета целевых групп, нуждающихся в социальной защите. В организации социальной защиты населения существуют две преобладающие целевые группы, нуждающиеся в социальной защите: нетрудоспособное население как следствие социально-экономической недееспособности и трудоспособное население, не сумевшее адаптироваться к условиям изменившейся среды.
Осуществление принципа межсубъ-ектного взаимодействия с доминирующей ролью государства предполагает наличие определенного круга субъектов в институциональном процессе, вступающих в сферу взаимодействия по поводу социальной защиты. Такой подход обусловлен тем, что пространство социальных интересов в рыночной экономике в сфере социальной защиты по своей природе не может быть единым - оно разделено на множество социальных сегментов. Основная задача формирования моделей институтов социальной защиты состоит в объединении однотипных
непротиворечивых интересов социальных субъектов (работодателей и работников), согласовании их с интересами государства и общественными институтами, в создании соответствующей правовой базы, финансовых механизмов, необходимой социальной инфраструктуры, перераспределения ответственности между государством, социальными партнерами и частными лицами (застрахованными лицами и просто гражданами).
Для них характерными являются устоявшиеся социально-экономические, правовые отношения между субъектами (граждане, работники, работодатели, государство, страховые организации, органы социального обеспечения), целью которых является не только удовлетворение потребностей, но и сохранение человеческих ресурсов, общечеловеческих и индивидуальных ценностей.
По словам Л.Эрхарда, ядром социального рыночного хозяйства является анти-картельное законодательство, препятствующее опасной концентрации экономического могущества как возможной помехи экономическому равновесию в рыночном хозяйстве. Конкуренция должна быть обеспечена государственными мероприятиями. Понятия «благосостояние для всех» и «благосостояние через конкуренцию» неразрывны. Одно является целью, другое - путем, ведущим к этой цели. Только через развитие конкуренции может существовать социальное рыночное хозяйство [10]. Кроме того, в современных условиях в регулировании процессов, происходящих в сфере социальной защиты, усиливается роль новых субъектов: негосударственных предприятий,
общественных объединений, частных лиц.
Государство как один из основных субъектов регулирования данного процесса принимает на себя особую роль за руководство секторами. Рассмотрим на примере США, какими средствами государство оказывает влияние на осуществление мер в сфере социальной защиты с позиции основного координатора. Во-первых, оно стимулирует программы социальной защиты частного бизнеса, которому делегирована немалая часть социальной ответственности за решение данных проблем. Это проявляется в увеличении объемов финансирования про-
грамм, корректировке их законодательных основ, определении социальных приоритетов, разработке и внедрении мер, стимулирующих развитие социальных программ частного сектора, личную ответственность трудоспособных граждан за самообеспечение себя и своей семьи.
Во-вторых, тот же подход наблюдается на предприятиях. Социальными программами они охватывают не только своих работников, но и членов их семей, облегчая тем самым нагрузку на государственный бюджет, достигая достаточно высокого уровня расходов на социальную защиту. Как правило, положения о социальных льготах и программах включены в коллективные договоры. Наиболее распространены: программы, связанные с частным социальным страхованием (страхование жизни, на случай временной и постоянной нетрудоспособности, медицинское страхование, связанное с условиями труда); программы организации питания на производстве; программы здоровья; программы по уходу за детьми и престарелыми родственниками работников и др. [1. С. 21].
Отличительная особенность социальных программ на уровне предприятий в США - их свободный выбор. Если раньше предлагался набор льгот и услуг в «пакете», заранее сформированном, то в последнее время такие пакеты вытесняются «гибкими программами», предоставляющими свободу выбора тех или иных выплат, услуг в зависимости от состояния здоровья, интересов, семейного положения каждого члена трудового коллектива. Внедрение социальных программ на частных предприятиях осуществляется в четыре этапа [10. С. 22].
На первом этапе определяется перечень льгот и услуг на основе анкетирования работников для выявления предпочитаемых ими программ. На втором этапе оценивается стоимость предлагаемых в программах льгот и услуг. На третьем этапе участникам даются консультации об особенностях функционирования социальных программ. На четвертом этапе на основании полученных данных делаются расчеты и для каждого работника разрабатываются наборы пособий. Все это заносится в личную карточку
служащего, данные которой накапливаются в компьютере.
В-третьих, в выстраивании межсубъ-ектных отношений значительная роль отводится реформам, направленным на расширение возможностей индивидуального выбора при ограничении обязательного общего компонента социальной защиты. Тем не менее государство играет здесь важную роль, неся ответственность за подготовку, принятие и претворение в жизнь соответствующих регламентирующих актов и законов, а также непосредственно осуществляя управление частью системы социальной защиты (основные или минимальные пособия).
Таким образом, социально-экономическая практика цивилизованных стран выработала сравнительно эффективную систему перераспределения доходов населения, которая реализуется по трем основным каналам: а) государственное перераспределение, базирующееся на налоговой системе и государственной системе социального обеспечения; б) частное распределение, осуществляемое путем взимания государством обязательных платежей с частного сектора через систему частных фондов страхования; в) личный канал перераспределения включает в себя передачу денежных средств от одних семей к другим [10]. В результате в процессе данного взаимодействия складываются устойчивые отношения, которые позволяют проводить государственную политику в сфере социальной защиты населения наиболее эффективно на условиях партнерства.
Принцип социально-нормативной согласованной упорядоченности предполагает наличие социальных и правовых норм, предписаний (специфических по принадлежности), регулирующих поведение людей и структур в институциональном процессе.
В основе международной правовой регуляции систем социальной защиты личности (правовые положения на уровне ООН, МОТ, международных группировок и объединений - социальное законодательство Европейского Сообщества, Совета Европы) лежит концепция так называемых элементарных (базисных) потребностей, безотлагательное удовлетворение которых считается абсолютно необходимым условием для со-
хранения жизни, здоровья и цивилизованного уровня жизнедеятельности личности и зависимых членов его семьи.
Международные принципы, социальные нормы, нормативы и стандарты образуют важные основы национальных институтов социальной защиты. Социальная защита постоянно находится в поле зрения международных организаций, уделяющих первостепенное внимание вопросам международно-правового регулирования и координации в данной области.
Принятый в 1966 г. Международный пакт ООН об экономических, социальных и культурных правах содержит несколько статей, посвященных правам в области социального обеспечения. Соблюдение пакта обязательно для ратифицировавших его стран.
Важную роль в осуществлении социальной защиты граждан играет Международная организация труда (МОТ), направляющая усилия на практическое воплощение общих принципов социальной справедливости в законодательстве отдельных стран и обладающая одной из самых совершенных систем международного контроля за исполнением ратифицированных конвенций. В 1952 г. МОТ принята Конвенция №102, содержащая концепцию социальной защиты, которая провозгласила право всех граждан на социальную помощь вне зависимости от трудового стажа и размера выплаченных страховых взносов [5]. В данной концепции было выделено девять направлений, по которым эта помощь должна оказываться: медицинское обслуживание, пособия по болезни, пособия по безработице, пенсии по старости, пенсии по производственному травматизму, пособия в связи с рождением ребенка, семейные пособия, пособия по инвалидности, пособия по случаю потери кормильца. В Конвенции зафиксирован базовый принцип равноправия при оказании социальной помощи: все государства, ратифицировавшие конвенцию, принимают на себя обязательства предоставлять на своей территории гражданам любого другого государства - члена МОТ, а также беженцам и лицам без гражданства одинаковые со своими гражданами права, касающиеся установленных конвенцией видов
обеспечения. Странам, не достигшим необходимого уровня развития экономики и системы медицинского обслуживания населения, дана возможность ратифицировать конвенцию «с изъятиями» при обосновании причин изъятий в ежегодных докладах, предоставляемых МОТ.
Не меньшее значение имеет Европейская социальная хартия, принятая членами Европейского Союза (ЕС) в 1989 г. Ее положения были дополнены и развиты в новой редакции Хартии от 3 мая 1995 г. В этих документах, не имеющих статуса международных договоров, содержатся нормы рекомендательного характера об основных правах на социальную защиту как работающих граждан (в случае наступления социального риска и утраты заработка они обеспечиваются адекватными выплатами), так и неработающих, не имеющих средств существования (они обладают правом на социальную помощь в размере прожиточного минимума). Подписавшие Хартию стороны обязались путем заключения двусторонних и многосторонних соглашений обеспечить равенство граждан каждой из сторон в области социального обеспечения в случае миграции работников из одной страны в другую.
В России первыми документами, обозначившими новые нормы социальной защиты, стали:
- Декларация прав и свобод человека и гражданина (1991 г.);
- Постановление Совета Министров РСФСР «О первоочередных мерах по созданию государственной системы социальной помощи семье» (1991 г.);
- Указ Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по реализации Всемирной декларации об обеспечении выживания, защиты и развития детей в 90-е годы» (1992 г.).
В Конституции Российской Федерации (декабрь 1993 г.), было провозглашено построение социального государства, которое призвано обеспечить достойную жизнь и свободное развитие личности, гарантии права на труд, на социальное обеспечение и защиту, медицинское обслуживание, жилье, образование, охрану семьи, материнства, отцовства и детства.
Основные аспекты регулирования названных социальных прав были также закреплены в Основах социального законодательства РФ.
Дополнительно к обозначенным принципам российская модель института социальной защиты включает в себя конфигурацию структур администрирования, осуществляющих социозащитную деятельность, имеющую многофункциональный, уровневый и асимметричный характер.
В числе главных организационноправовых форм национальных институциональных моделей социальной защиты МОТ рассматривает национальные системы социальной защиты как комбинацию различных институтов социального страхования и социального вспомоществования.
Классификация форм социальной защиты на международном уровне осуществлена целым рядом исследователей. Например, В.Д.Роик выделил три основные направления, которые, на его взгляд, определяют выбор форм национальных моделей социальной защиты: персональная и общественная ответственность за материальное благополучие членов общества; личная, профессиональная и общественная безвозмездная помощь особо нуждающемуся населению; личная, коллективная и профессиональная взаимопомощь при организации защиты от массовых социальных рисков. Им же названо пять базовых форм социальной защиты (государственная социальная помощь, государственное социальное обеспечение, обязательное (по закону) социальное страхование, добровольное дополнительное (профессиональное) социальное страхование, добровольное личное страхование), которые являются новыми социальными институтами видового характера [13].
В связи с таким разнообразием форм социальной защиты многие исследователи приходят к выводу, что любая национальная модель института социальной защиты представляет собой многофункциональную организационную структуру, вбирающую в себя практически все вышеперечисленные организационно-правовые формы. Вместе с тем, проблемы формирования модели организационно-институциональной структуры социальной защиты до сих пор обсуждаются.
Принципиальным, по мнению отдельных ученых, является вопрос, будет ли по каждому отдельному направлению социальной защиты существовать одна организация или же их будет несколько («разветвленная система»).
В пользу единых национальных систем социальной защиты говорит, на первый взгляд, тот факт, что можно ограничиться созданием только одной управленческой структуры, полагая, что единая организация скорее сможет гарантировать всем своим клиентам одинаковые условия и исключит возможность каких-либо привилегий. Однако, оценивая значительные различия в потребности социальной защиты разных групп населения, представляется сомнительным, что единая система соцзащиты сможет отвечать интересам каждой отдельной группы. При явственных различиях потребности в социальной защите значительно более приемлемо, считает А.А.Лабейкин, создание разветвленной системы из нескольких организаций, каждая из которых по своему устройству может наилучшим образом соответствовать специфическим потребностям отдельных групп населения в социальной защите [6]. Кроме того, в пользу разветвленной системы говорит тот факт, что круг людей, охваченных отдельной организацией, является более однородным по своему составу, чем в случае единого соцобеспече-ния. Разветвленная организационноинституциональная модель социальной защиты может опираться на большую поддержку и согласие населения, что имеет решающее значение, выраженное в формировании таких социально-психологических механизмов, которые обеспечивают стабильность и устойчивость общественной жизни.
Так, в Японии национальная модель института социальной защиты имеет сложную организационную структуру. Кроме элементов, обычно включаемых в понятие социальной защиты, к ней относят меры по оказанию помощи жертвам войны, а также так называемые благодарственные пенсии -онкю (распространяется на бывших военнослужащих и полицейских). В совокупную модель социальной защиты входят: общественное вспомоществование, социальное об-
служивание, социальное страхование и общественное здравоохранение. Каждое из перечисленных направлений обеспечивается соответствующей организационнофункциональной структурой.
В Швеции, как мы уже отмечали, институт социальной защиты отвечает за предоставление различного рода государственных услуг. Основная нагрузка в осуществлении мероприятий в сфере социальной защиты ложится на муниципалитеты (комитеты социальной помощи). Для реализации данных целей в 1977 г. в Швеции произведена реорганизация социального ведомства и сформулированы задачи социальной службы. Среди них выделены четыре основных направления: гарантии дохода, мероприятия в отношении окружающей среды и сервиса, уход (включая здравоохранение) и защита трудовой среды. За каждое из направлений отвечает конкретный общественный институт.
В России институционально-организационная структура социальной защиты также имеет разветвленную сеть. Она представлена такими видами деятельности, как социальное страхование, социальное обеспечение, социальная помощь.
Отсюда следует вывод, что, становление национальных систем социальной защиты связано с состоянием экономической базы страны, проведением государством социально-ориентированной политики. Обусловливают перманентные изменения в моделировании свойств социальной защиты ее характеристики: природная среда, демографические и социокультурные факторы, исторически сложившаяся социальная стратификация населения, уровень развития экономической и социальной инфраструктуры и т.п.
Библиографический список:
1. Блауг М. Экономическая мысль в ретроспективе / М.Блауг. М., 1999.
2. Гонтмахер Е.Ш. Социальная политика в России: уроки 90-х / Е.Ш.Гонтмахер. М., 2000.
3. Калашников С.В. Становление социального государства / С.В.Калашников. М., 2003.
4. Камаев В.Д. Социальная политика в рыночной экономике / В.Д.Камаев. М., 1996.
5. Конвенция №117 МОТ «Об основных целях и нормах социальной политики». 1962.
6. Лабейкин А.А. Некоторые вопросы функционирования систем социальной защиты в странах Западной Европы / А.А.Лабейкин. Орел: Орелиздат, 1997.
7. Лавров А. Анализ тенденций развития регионов России в 1992-1995 гг. / А.Лавров // Вопросы экономики. 1996. №6.
8. Лебедев О.Т. Социальная защита населения / О.Т.Лебедев, С.А.Язвенко. СПб., 1999.
9. Лебедева Л.Ф. Проблемы социального обеспечения: новые подходы и решения / Л.Ф.Лебедева // США и Канада. 2000. №7.
10. Лебедева Л.Ф. США: государство и социальное обеспечение (механизм регулирования) / Л.Ф.Лебедева. М., 2000.
11. Наклонов Д.Н. Региональный аспект развития социальной сферы / Д.Н.Наклонов. СПб., 2002.
12. Рекомендации правительствам и парламентам стран СНГ по вопросам политики в области социального обеспечения. TACIS / 905. 1994.
13. Роик Д.Я. Основы социального страхования / Д.Я.Роик. М., 2004.
14. Самсонова Л.О. Опыт социальной политики в ФРГ (80-90-е гг. XX в.) / Л.О.Самсонова: дисс. ... канд. ист. наук. Краснодар, 2003.
15. Современные Соединенные Штаты Америки. Энциклопедический справочник. М., 1988.
16. Социальная защита населения. Сборник Академии труда и социальных отношений. Коллективная монография. М., 1998.
17. Cоциальная защита семьи и детей (зарубежный опыт). М., 1992.
18. Тишин Е.В. Социальная защита и социальное обеспечение за рубежом / Е.В.Тишин. СПб.: РАН ИСЭП, 1994.
19. Хижный Э.К. Занятость, безработица и социальная защищенность граждан ЕС /
Э.К.Хижный // Проблематический сборник №1. М., 2000.
PRINCIPLES OF CONSTRUCTION OF THE NATIONAL SOCIAL PROTECTION SYSTEMS MODELS
Z.P.Zamaraeva
Perm State University, 614990, Perm, Bukireva st., 15
Alongside with the standard principles underlying process of modelling of national systems of social protection of the states, the author of the article examines the principles which are taking place in a basis of formation of modern Russian national model.
Keywords: a model, social protection, social insurance, social relief aid, policy of social development
