CC BY
219
Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 5 (186). Экономика. Вып. 25. С. 5-12.
теория и методология
Ю. Ш. Капкаев
институциональная модель социального государства
Рассмотрена проблема эволюции научных подходов к социальной роли государства. Систематизированы принципы справедливости при реализации социальной политики в современных экономических условиях. Выявлены особенности перераспределения дохода в социальных государствах различного типа.
Ключевые слова: социальная политика, государственное регулирование, перераспределение дохода, справедливое налогообложение.
Важнейшей составляющей экономической теории как науки является постоянное переосмысление роли и места государства в регулировании экономических процессов, направленных, в конечном счёте, на рост благосостояния населения. Деятельность государства в этом направлении находит своё выражение в социальной политике. Особенно чувствительным к мерам социального характера население становится в периоды нестабильности. Усугубившееся глобальным финансовым кризисом, положение наименее защищённых слоёв населения накладывается на проблемы падения объёмов производства и растущую безработицу. Кроме того, инвестиционные ограничения и снижение спроса пагубно влияют на малый и средний бизнес. В этих условиях социальная роль государства должна проявляться особенно чётко, а правительство, с учётом снижения доходов бюджета, обязано максимально эффективно реализовывать социальную политику.
В экономической литературе существуют различные подходы к роли государства — от либерального, основанного на верховенстве и бесспорной правоте рынка, до социал-демократического, учитывающего необходимость обеспечения максимальной справедливости в процессе присвоения общественного продукта. На современном этапе развития экономики наиболее важно определить взаимосвязь и взаимовлияние различных институтов при реализации социальных функций. В экономической теории и в экономической практике исследуется ряд моделей социального государства, и развитие исследований в этом направлении, особенно в условиях глобального финансового кризиса, представляется актуальным. Важно попытаться сформировать на основе анализа различных
институциональных механизмов целостную модель современного социального государства.
Государство, как координатор и организатор социально-экономической жизни, осуществляет меры, направленные на раскрытие созидательного потенциала человека. В условиях инновационной экономики качество человеческих ресурсов — один из главных факторов, определяющих характер экономического развития. Новая экономика оказывает существенное влияние на трансформацию социальных факторов. В условиях инновационной экономики государство должно стремиться к социальному партнёрству, создавая максимальную мотивацию своих граждан.
Деятельность государства по удовлетворению социальных потребностей людей определяется как социальная политика [1].
Государственная социальная политика есть обобщённый вектор интересов различных социальных групп. Действия государства в социальной сфере преследуют определённые цели, соотносятся с конкретно-историческими обстоятельствами, подкрепляются необходимыми организационными и пропагандистскими усилиями, финансовыми ресурсами и рассчитываются на определённые социальные результаты.
Социальную политику можно также определить как деятельность, направленную на совершенствование условий, образа и качества жизни людей, оказание гражданам необходимой социальной поддержки, помощи и защиты, регулирование процессов социальной дифференциации общества. Государство учитывает социальную активность иных общественных институтов, находясь с ними в различных отношениях взаимообусловленности. Государство своей социальной политикой интегрирует цели различ-
ных субъектов. Институты и принципы трипартизма и социального партнёрства — механизмы, реализующие целый ряд социальных функций социальной защиты, сглаживания социального неравенства, обеспечения занятости, предоставления социальных услуг и повышения благосостояния (рис. 1).
С конца XVIII в. в Европе и России сложилась государственно-административная система общественного призрения (институциональная система социальной помощи с частичным государственным финансированием). Государство лишь содействует другим институтам — личной
и общественной благотворительности (благотворительным обществам, местной власти, церкви). Институт социального страхования («взаимное вспомоществование») возникает как инструмент социальной солидарности и воплощается в механизме устранения индивидуальных рисков в виде общих касс при гильдиях и профессиональных цехах, осуществляющих помощь вдовам и сиротам членов цеха (рис. 2).
Развитие производительных сил требует социальной интеграции общества.
Первоначально идея социального государства в отличие от социалистическо-утопического
Рис. 1. Субъекты социальной политики
Эволюция социальной роли государства
Складывается государственноадминистративная система общественного призрения
Государство принимает ответственность за социальную политику, но не стремится к прямому исполнению социальных функций, только содействует другим институтам
Развивается идея социального страхования «взаимного вспомоществования»
Возникает идея социального государства
Принцип социальной солидарности
Социальные функции переходят от общества к государству
Рис. 2. Эволюция социальной роли государства
доминирования всеобщего блага над личными интересами построена на совпадении личных и общественных целей. Адольф Вагнер отметил тенденцию перехода от государства порядка к государству благосостояния. Он указал на возрастающую роль государства в осуществлении как властных и правовых целей, так и целей развития культуры и благосостояния людей. В предложенной Л. Штайном идее социального государства личные и общественные цели совпадают, точнее цели индивида принимаются государством как свои собственные [2].
Социальная среда должна изменяться с помощью государственной деятельности для того, чтобы не только выполнять функцию помощи слабым, но и создавать условия для развития своих граждан. Такое положение выдвинул
Э. Чедвик с точки зрения сформулированного им вместе с И. Бентамом принципа «наибольшего счастья для наибольшего числа людей», позволяющего оценить, по их мнению, все институты.
Этот принцип положил начало исследованию основного критерия, определяющего эффективность социального государства.
Другой стороной социального государства является понятие справедливости как критерий, позволяющий осуществить выбор при принятии решений о необходимости государственного вмешательства в естественный ход событий. Учитывая, что это явление этического характера, для определения его экономического со-
держания можно рассмотреть различные типы справедливости (рис. 3).
Понятие коммутативной справедливости основано на равенстве возможностей и в социальной политике реализуется в механизмах социального страхования, где выплата пособий основана на возмещении взносов.
Распределительная справедливость, в свою очередь, направлена на обеспечение экономического равенства и предполагает перераспределение благ между богатыми и бедными. В отличие от коммутативной справедливости, распределительная не может быть реализована без вмешательства внешней силы. Государство реализует распределительную справедливость через насильственное перераспределение. Общественное перераспределение благ как основа государства всеобщего благоденствия описано Дж. Роулсом в «Теории справедливости» в 1971 г. [3].
В основу формирования системы социального страхования был заложен принцип солидарности как проявление распределительной справедливости. Принцип солидарности представляет собой механизм социальной интеракции, проявляющийся во взаимопомощи.
Необходимость равномерного распределения налогового бремени между гражданами учитывает подход, рассматривающий справедливость как горизонтальную и вертикальную. Горизонтальная справедливость имеет место, когда лица находятся в сравнительно одинаковых
Распределительная
Коммутативная
<С^Справедливость^> Распределение благ
Формальное равенство прав с целью обеспечения
экономического равенства
Механизмы индивидуального страхования (выплаты — возмещение взносов)
Горизонтальная
Вертикальная
Государство через насильственное перераспределение
Социальное страхование, универсальный механизм социальной защиты
Рис. 3. Принципы справедливости и социальные механизмы
обстоятельствах и обладают одной и той же платёжеспособностью. В этой ситуации они должны облагаться одинаковым налогом, а также должна исключаться возможность двойного налогообложения. Однако в реальной жизни люди находятся в неодинаковых условиях и имеют разную платёжеспособность. В этом случае уровень налогообложения (уровень налогового бремени) устанавливается в соответствии со степенью платёжеспособности граждан. При этом речь идёт о вертикальной справедливости. Реализация этого принципа даёт возможность осуществлять перераспределение доходов от высоко обеспеченных слоёв населения к малообеспеченным, т. е. проводить политику трансфертных платежей. Принцип платёжеспособности исходит из идеи о том, что одна денежная единица, изъятая через налоги у человека, имеющего мало денег, составляет большую жертву, чем полученная через налоги от человека, у которого много денег. Поэтому кажущееся пожертвование богатых людей бедным через налоговую систему и трансфертные платежи в социальном и нравственном отношениях является оправданным деянием.
Процесс реализации принципа вертикальной справедливости следует рассматривать как тенденцию. В реальной жизни он допускает определённые элементы нарушения вертикальной справедливости. Так, социальные льготы (в виде жилья, образования и медицинских услуг) обеспеченные слои населения, и прежде всего средний класс, получают в абсолютных размерах больше, чем малообеспеченные слои населения. Причиной тому является более развитая социально-культурная инфраструктура в районах проживания среднего класса. Кроме того, выходцы из обеспеченных семей имеют больше шансов, чем выходцы из малообеспеченных семей, получить высшее образование, которое во многих странах финансируется в значительной степени за счёт средств налогоплательщиков, поскольку этому благоприятствует социокультурная семейная микросреда (высокий уровень образования и культуры родителей, неформальное семейное образование, широкое привлечение репетиторов и т. д.) в высокодоходных группах населения.
Следует иметь в виду, что горизонтальная и вертикальная справедливость — это разновидности распределительной (дистрибуционной) справедливости, которые характеризуют межличностную справедливость. К распределитель-
ной справедливости относятся также справедливость налоговой системы между центром и другими уровнями управления, между регионами, а также справедливость между поколениями (генерационная справедливость).
Переход к постиндустриальному обществу ведёт к росту социальных рисков. Понятие бедности (пауперизм) становится массовым социальным явлением. В этих условиях солидарное социальное страхование — главный источник социальной защиты.
Нарастающее противопоставление солидарности и страхования связано с ростом неплательщиков, получающих при этом социальную поддержку. Поскольку не происходит разделения ответственности, принцип солидарности становится асимметричным. Государство как власть берёт на себя функцию перераспределения в целях реализации принципа всеобщей доступности социальной защиты как естественного права человека. Государство выступает как механизм компенсации объективного неравенства.
Другим важным принципом, выступающим в качестве критерия необходимости предоставления социальной помощи, является компенсация как проявление, в свою очередь, коммутативной справедливости. В специальной литературе он упоминается как принцип виктимизации, основанный на понятии «жертва» (виктим). Признание за определённым меньшинством статуса жертвы ведёт к предоставлению бюджетных трансфертов. Социальные группы приобретают социальные права на государственную помощь по праву компенсации, а не вследствие солидарности и справедливости. Виктимация — это логически завершённый либеральный механизм реализации социальных прав человека.
Устойчивые свойства социального государства позволяют сопоставить их разновидности. Необходимость опираться на имеющиеся ресурсы и отсутствие экономических возможностей достижения высокого уровня благосостояния для всех привели к отказу от идеи «государства всеобщего благоденствия».
С другой стороны, на основе анализа политической природы социального государства можно предложить иную классификацию, в основе которой лежит принцип противопоставления рынка социальной направленности государства или противостояние либеральной и социальной идеи.
Таблица 1
Разновидности социальных государств
Вид государства Особенности
«Позитивное государство социальной защиты» Уравнивание шансов на благосостояние всех граждан, обеспечение и гарантии равных возможностей (США)
«Государство социальной безопасности» Создание условий полной занятости и гарантия доходов не ниже прожиточного минимума (Великобритания)
«Социальное государство всеобщего благосостояния» Обеспечение полной занятости, сглаживание различий в доходах, создание социальных служб (Швеция)
Таблица 2
Особенности различных типов социальных государств
Социальное государство Обеспечивает... Исходит из... Финансирование социальных программ
Либеральное равные социальные шансы гражданам остаточного принципа финансирования малообеспеченных, стимулируя поиск работы Преобладает внебюджетное
Консервативное равновесие патерналистских мер власти с адресными программами социальной поддержки приоритетности социального обеспечения семьи, а не отдельного индивида Равенство объёмов государственных и частных трат
Социал- демократическое равные социальные права, одинаковые социальные условия и льготы равенства социальных условий Преобладают государственные расходы
Представления о миссии государства в сфере распределения обычно приближаются к одной из трёх основных позиций, позволяющих моделировать социально-экономическую политику, в которой реализуется то или иное понимание справедливости.
Основной задачей социального государства является компенсация асимметрии возникающих отношений, снижение социальной напря-
жённости и предотвращение социальных конфликтов.
Одно из направлений социальной политики — сглаживание дифференциации доходов и борьба с бедностью, свойственными для любых экономических систем.
Массовая бедность и нищета значительной части населения подрывает экономику, порождает экономическую нестабильность и преступ-
Таблица 3
Различные подходы к справедливости и роли государства
Понимание справедливости Благосостояние Роль государства Перераспределение Полезность
Либертаризм Собирательное обозначение для благосостояния индивидов Содействовать лишь таким изменениям, которые отвечают критерию Парето Принудительное перераспределение заведомо неприемлемо Характерен последовательный индивидуализм, исключающий возможность суммирования индивидуальных полезностей
Утилитаризм Сумма индивидуальных функций полезности Призвано заботиться о максимизации суммарного результата При перераспределении бедняки способны приобрести больше (в аспекте полезности), чем теряют богачи Допущение о сравнимости индивидуальных полезностей
Окончание табл. 3
Понимание справедливости Благосостояние Роль государства Перераспределение Полезность
Эгалитаризм Нечто отвечающее высшим интересам самого общества как единого организма За активную деятельность государства по выравниванию доходов Сплочённость и солидарность, как правило, не слишком совместимые со значительной дифференциацией доходов, оцениваются выше, чем индивидуальные достижения и независимость индивида от государства
Ролзианство Не предполагает наличия у общества интересов, не сводимых к индивидуальным, однако акцентирует заинтересованность каждого индивида в социальных гарантиях Не требует абсолютного равенства доходов Признаётся целесообразность максимально возможного перераспределения при данном уровне экономической эффективности Полное равенство могло бы уничтожить стимулы к экономической деятельности, а это в конечном счете ухудшило бы положение всех членов общества
ность, препятствуя развитию гражданского общества.
В первую очередь речь идёт о борьбе с безработицей и создании условий занятости для трудоспособного населения. С другой стороны, необходимо обеспечить основные минимальные доходы, такие как минимальный уровень оплаты труда и социальное страхование, которое включает в себя пенсии, оплату медицинского обслуживания, пособия по безработице, пособия и льготы, связанные с необходимостью содержания детей, и наконец, система адресной помощи тем, кто находится в худшем положении.
Существующий опыт решения этих проблем предлагает разнообразные механизмы. Так, во Франции действует система минимального гарантированного дохода, которая в противоположность адресному социальному пособию, доступна тем, кто принимает участие в общественных работах. При муниципалитетах работают социальные службы, оказывающие нуждающимся членам общества помощь, в том числе натуральную, консультативную и правозащитную. В США в различные программы борьбы с бедностью вовлечены бедные семьи с малолетними детьми, одинокие родители, безработные кормильцы, люди старше 65 лет, инвалиды, слепые, ветераны войны и их
семьи, а также работающие бедные, те граждане, чей доход ниже определённого минимума. Социальная помощь данным группам оказывается как в денежной форме, так и в предоставлении талонов на питание, медицинского обслуживания, дешёвого жилья, ухода за малолетними и других услуг.
При определении тех, кто имеет право на получение социальной помощи, используются показатели порога бедности. Прожиточный минимум выражается в двух видах: физиологическом и социальном. Первый рассчитан только на удовлетворение главных физических потребностей и оплату основных услуг без приобретения одежды, обуви и других непродовольственных товаров. Во второй входят также затраты на минимальные социальные и духовные запросы, но при наличии приемлемых жилищных условий. В свою очередь, минимальный потребительский бюджет представляет собой социальный минимум средств, которые необходимы для обеспечения нормальной жизнедеятельности человека и включает в себя затраты на продовольственные и непродовольственные товары и услуги, такие как одежду, бельё, обувь, лекарства, посуду, культтовары, а также оплату услуг ЖКХ, транспорта, связи и уплату налогов и сборов. В зависимости от соотношения доходов и минимальных социаль-
ных стандартов, принятых в стране, низкодоходные группы населения имеют право на получение социальной помощи на основе адресного, избирательного подхода.
Реализуя это направление социальной политики, необходимо различать «помощь бедным» и «борьбу с бедностью». В первом случае средства, направленные из различных источников (бюджеты, внебюджетные и благотворительные фонды) на поддержку нуждающихся, позволяют улучшить положение голодающих и неимущих, но затраченные ресурсы не возобновляются. «Борьба с бедностью», в свою очередь, призвана сократить численность бедного населения или сдерживать его увеличение. Она реализуется через политику занятости, налоги, цены на товары и услуги, в том числе социально значимые, повышение реальной заработной платы. Главная задача — создание стратегического пространства для труда, с учётом определения справедливой стоимости и стимулов к труду, в том числе налоговых.
Наряду с этим государство непосредственно регулирует первичное распределение денежных доходов в трудовой сфере, с одной стороны, устанавливая минимальный размер оплаты труда, с другой — иногда вводя верхний предел увеличения номинальной заработной платы.
Минимальная заработная плата определяет затраты на воспроизводство неквалифицированной рабочей силы, выполняющей простые работы в нормальных организационнотехнических и природных условиях. В Конвенции Международной организации труда № 131 от 1970 г. «О минимальной заработной плате» определяются критерии установления размеров минимальной заработной платы.
Важным направлением социальной политики государства является достижение согласования интересов в форме социального партнёрства («трипартизм», «социальный диалог», «двух-и трёхсторонние консультации субъектов трудовых отношений»). В качестве равноправных партнёров здесь выступают правительство, национальное объединение работодателей и работники в лице профсоюзов. Отношения между ними строятся на основе учёта интересов сторон, добровольности принятия сторонами на себя обязательств, контроля за выполнением договорённостей и др. В содержание генерального соглашения, принимаемого на национальном уровне, входят вопросы регулирования
социально-трудовых отношений, рынка труда и занятости населения, оплаты труда, доходов и уровня жизни населения, его социальной защиты, социального страхования и т. п.
С целью сглаживания значительной дифференциации доходов государство осуществляет их перераспределение через бюджет путём, как правило, дифференцированного налогообложения различных доходных групп. При этом часть национального дохода переходит от высокодоходных слоёв к малообеспеченным гражданам. Таким образом, снижая социальную напряжённость и преступность, государство кроме того обеспечивает условия для нормального воспроизводства рабочей силы, а также стимулирует повышение совокупного спроса в экономике.
Критерий справедливости в распределении налоговых платежей базируется преимущественно на принципе платёжеспособности налогоплательщиков и последующего перераспределения налоговых поступлений. С другой стороны, в основе справедливости в целевой налоговой системе лежит принцип пропорциональной выгоды (принцип налогообложения получаемых благ). В этом случае налог выступает в виде своеобразной цены, уплаченной потребителем за пользование общественным благом, т. е. речь идёт о справедливой доле налогоплательщика в потреблении благ, создаваемых за счёт налогов. Тот, кто платит больше налогов, получает больше благ, создаваемых за счёт налогоплательщиков.
Однако социальная справедливость на основе пропорциональной выгоды (налогообложение полученных благ) реализуется в системе косвенного налогообложения (в частности, в потребительских налогах), и сфера его действия не распространяется на систему прямых налогов, где действует принцип справедливости на основе платёжеспособности.
Справедливость косвенного налогообложения вступает в противоречие со справедливостью прямого налогообложения. При косвенных налогах платёжеспособность различных групп населения не учитывается, необлагаемый минимум отсутствует. Косвенное налогообложение регрессивно по отношению к доходам и социально несправедливо по отношению к бедным слоям населения.
Прямые подоходные и имущественные налоги в условиях существования монопольных структур могут быть включены в цену, что
превратит их в косвенные налоги, а косвенные налоги при их дифференциации в пользу бедных слоёв населения могут стать прямыми.
В сфере косвенного налогообложения оценка справедливости и эффективности налогов производится с позиции равнонапряжённости налогового бремени между потребителем и продавцом, а также минимизации излишнего налогового бремени.
При формировании налоговой политики принимается во внимание разнонаправленность тенденций прямого и косвенного налогообложения. Если прямое налогообложение характеризуется прогрессивностью налогового построения, то косвенное — регрессивностью. Кроме того, существует различие в характере общественного воздействия на косвенные и прямые налоги. Косвенное налогообложение в большей степени, чем прямое, является объектом воздействия политиков, профессионалов и специалистов в сфере налоговой политики, а прямое налогообложение — это результат общественного выбора в широком смысле слова, который реализуется через демократическую избирательную систему.
Государство выражает волю большинства избирателей, осуществляя в принудительном порядке перераспределение доходов между различными по уровню материального обеспечения слоями общества, между денежной и натуральной формами потребления, между сегодняшними и будущими поколениями людей. Причём эффект перераспределения неодинаков для разных слоёв населения.
Устойчивый перекос в перераспределении доходов в интересах «большего равенства», большей социальной справедливости оборачивается с течением времени притуплением экономических стимулов к труду и предпринимательской деятельности, что в итоге сужает экономическую базу налоговых поступлений. В результате этого возникает объективная необходимость реформирования налоговой системы, перехода к новой модели, ориентированной на усиление экономической эффективности хозяйственной деятельности.
Однако выравнивание уровней доходов разных групп населения может привести к возникновению «ловушки для бедных», когда щедрые многочисленные виды трансфертных социальных платежей подрывают стимулы у малообеспеченных слоёв населения для поиска работы и зарабатывания средств на своё существование. Государство всеобщего благосостояния, как и государственный социализм, породили такие негативные социальные явления, как патернализм и иждивенчество. В государственные программы предоставления трансфертных платежей вносятся существенные коррективы, направленные на оказание «помощи для самопомощи», для перехода к активной трудовой и предпринимательской деятельности.
В развитых странах особое значение придаётся увязке налоговой системы с системой социальных пособий и трансфертных платежей с тем, чтобы путём их накладок, дублирования и несогласованности не создавать ситуацию социального иждивенчества у граждан и не развивать у них оппортунистическое поведение. В связи с этим предлагается ввести так называемый единый негативный налог (в виде единой суммы субсидий потребителям с регрессивной шкалой по мере приближения их к порогу налогообложения).
Список литературы
1. Социальная функция государства в условиях инновационного развития экономики России / под ред. Г. А. Ахинова, И. Н. Мысляевой. М. : МАКС Пресс, 2008.
2. Stein, L. von. Geschichte der sozialen Bewegung in Frankreich vom 1789 bis auf unsere Tage / L. Stein. Leipzig, 1850.
3. Роулс, Д. Теория справедливости / Д. Роулс. Новосибирск : Изд-во Новосиб. гос. ун-та, 1995.
4. Якобсон, Л. И. Экономика общественного сектора: Основы теории государственных финансов : учеб. для вузов / Л. И. Якобсон. М. : Аспект Пресс, 1996.
