CC BY
37
YflK330.131:343.8 e.M. POGODIN*
EEK 65.409.13c6 n43
PRINCIPLES OF PERFORMANCE ASSESSMENT FOR THE BODIES AND AGENCIES OF PENAL SYSTEM
Аннотация: в статье исследуетсяпроблема оценки эффективностидеятельности органов государственного управления- подразделенийФСИН России, предлагается рассматривать экономическуюэффективность их деятельности на основе управления, ориентированного на результаты с позиции менеджерскогоподхо-да, определяется задача научнойразработки критериев социальной эффективности ФСИН России.
Ключевые слова: уголовно-исполнительнаясис-тема, эффективность деятельности государственных органов, система управления эффективностью.
ЕВГЕНИЙ
МИХАЙЛОВИЧ
ПОГОДИН*
ПРИНЦИПЫ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ И УЧРЕЖДЕНИЙ УГОЛОВНОИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ
Annotation: in the article the author studies the issues of assessing the effectiveness of state government bodies - detachments of the Federal Penal Service of Russia, considers economic effectiveness of their activities on the basis of result oriented management approach. The goal is determined by objective scientific criteria of social development effectiveness of the Federal Penal Service of Russia.
Key words: penal system, efficiency of public authorities, system of effective management.
В условиях процесса дальнейшего развития уголовно-исполнительной системы (УИС) одной из насущных задач является повышение эффективности ее функционирования. УИС как структурная составляющая правоохранительной системы аккумулирует новации в уголовной политике государстваи правоприменительной практике, формирует имидж России за рубежом и позволяет судить о степени ее цивилизованности и демократичности. Это вызывает необходимость своевременного и качественного управления происходящими в системе исполнения наказаний изменениями, повышает значимость комплексной оценки эффективности ее деятельности.
Социальные, организационные и правовые аспекты модернизации органов государственной власти стали объектоммногих научных исследований. В то же время, несмотря на значительную теоретическую проработку данной проблемы, до настоящего времени отсутствует единый научно обоснованный подход к определению сущности и системной количественно-качественной оценки эффективности деятельности органов и учреждений ФСИН России, результативности и совокупности инструментов, которые обеспечили бы достигнутый уровень эффективности их функционирования, включая стоимостное выражение результатов деятельности.
Следует различать оценку эффективности деятельности органов и учреждений УИС в целом и оценку эффективности системы их управления, необходима разработка целостной системы показателей управленческой эффек-
* Слушатель факультетауправления (Академия ФСИН России) E-mail:pogodin@rambler.ru.
Развитие уголовно-исполнительной системы
Развитие уголовно-исполнительной системы
тивности, учитывающей вклад органов управления в общий результат деятельности подразделений ФСИН России. В современной теории и практике деятельности органов и учреждений УИС подобное разделение отсутствует:
В статье на основе анализа теоретико-методологических подходов к оценке эффективности органов исполнительной власти предпринята попытка системной оценки эффективности деятельности тыловых подразделений ФСИН России на основе управления, ориентированного на результаты, которые рассматриваются как непрерывный процесс деятельности субъекта управления по планированию, организации, мотивации, учету и контролю, направленный на приведение объекта управления в заданное состояние и получение требуемого результата1.
Оценка эффективности деятельности государственных органов представляет собой самостоятельную и сложную проблему теории административно-политического управления, что предопределено отсутствием в государственном секторе единственного показателя результатов, каким в коммерческом секторе является прибыль, а также тем, что продукция организаций государственногосектора, как правило, трудно поддается измерению и не предназначена для конкуренции. Оценка эффективности управления предполагает как непосредственные, так и опосредованные результаты и включает в себя значительное число измерений (экономическое политическое, непосредственно управленческое, этическое, психологическое и др.). Вследствие этого, а также в силу многофакторности процесса социального управления, предполагающего взаимодействие сил различной природы (социальных и природных, объективных и субъективных, индивидуальных и коллективных и пр.), адекватная оценка эффективности предполагает рассмотрение системы взаимодействий «субъект управления -взаимодействия - управляемые объекты» и включает в себя такие критерии, как состояние и производительность, результат и качество функционирования, структура, объем и актуальность производимых продуктов и услуг2.
Отталкиваясь от понимания эффективности государственного управления Г.В. Атаманчуком, определим эффективность управления органов и учреждений УИС как комплексное и измеримое свойство работы системы управления, выражающееся в среднем значении совокупности степени соответствия полученного результата поставленной цели (результативности), степени соотношения стоимости результата к
стоимости затраченных ресурсов на достижение цели (экономичность) и степени полезности результата в фактически сложившейся обстановке на момент его достижения (полезность). Эффективная деятельность предполагает максимальное увеличение этого соотношения.
Исторически доминировавшим в оценке эффективности управления органов и учреждений УИС, как и всей системы государственного управления, выступал критерий экономической эффективности. Современные подходы строятся на более широком, социальном понимании эффективности. При этом выделяют общую социальную эффективность управления, которая характеризует результаты и последствия функционирования управленческой системы ФСИН России в целях качественного развития УИС в целом, и общества как объекта управления. Социальная эффективность является инструментом оценки качества организации субъекта управления с точки зрения его содержательных и структурно-функциональных характеристик, то есть характеризует качество функционирования аппарата УИС. Конкретная социальная эффективность соотносится с детальными особенностями организации процесса управления органов и учреждений УИС.
Система управления эффективностью деятельности подразделений ФСИН России представляет собой совокупность субъекта, объекта и процессов (планирования, организации, мотивации, управленческого учета и контроля), находящихся в определенных взаимоотношениях и взаимосвязях по поводу наиболее эффективного и результативного использования бюджетных средств для достижения запланированных результатов (рис.). Целью этой системы является не только определение эффективности деятельности тыловых подразделений ФСИН России, но и работа по ее повышению.
Важным показателем деятельности органов и учреждений УИС, характеризующим внедрение системы управления экономической эффективностью и результативность деятельности тыловых подразделений ФСИН России, является полученный экономический эффект. Под экономическим эффектом в данном контексте понимается сэкономленная сумма бюджетных средств, которая должна была быть направлена на жизнеобеспечение подразделений при сохранении и (или) повышении качества и количества оказываемых услуг и выполняемых функций.
Определение экономического эффекта заключается в вычислении разницы между запланированными ресурсами на жизнеобеспечение
Система управления эффективностью деятельности подразделений ФСИН России
тыловых подразделений ФСИН России и фактически произведенными расходами после внедрения системы управления экономическойэф-фективностью.
В то же время представленная система включает в себя только производственно-экономическую составляющую, отражая тем самым «внутреннюю» эффективность деятельности подразделений ФСИН России. По мнению исследователей, более существенное значение должны приобрести показатели социальной эффективности, позволяющие ответить на вопрос, насколько система УИС отвечает экономическому, социальному и правовому уровню развития российского общества. Способна ли она достигать своих «выходных результатов), возвращая обществу законопослушных и полезных для него граждан, которые сами хотели бы социально адаптироваться к жизни на свободе, проявить, в частности, гражданскую зрелость и активность в поиске работы?
Г.В. Атаманчук отмечает, что критерии социальной эффективности государственногоуправ-ления, с одной стороны, объективно связаны с потребностями, интересами и целями общественного развития (как общенационального, так и регионального), а с другой - дают возможность видеть (и измерять) достигаемую посредством го-сударственногоуправления меру удовлетворения (осуществления, реализации) искомых (назревших) потребностей, интересов и целей. На их основе можно определить самое главное: связанность государственногоуправления и общества и подготовленность первого к обеспечению динамики и гармоничности последнего3.
В.И. Селиверстов, анализируя Концепцию развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, отметил необходимость сосредоточенияосновного внимания пенитенциарной науки на научном обеспечении реализации положений Концепции, в том числе разработке критериев и показателей эффектив-
Развитие уголовно-исполнительной системы
Развитие уголовно-исполнительной системы
ности. Речь идет о таких критериях и показателях, которые характеризуют не внутриведомственные успехи и достижения, а вклад уголовно-исполнительной системы в обеспечение правопорядка в стране, защиту прав и законных интересов личности. При решении этой проблемы основным будет вопрос об отслеживании на постоянной мониторинговой основе уровня по-стпенитенциарного рецидива4. В связи с этим значимы характеризующие происходящие в УИС организационные преобразования параметры, которые оценивают состояние воспитательной и социальной работы с осужденными, ориентированной на оказание им адресной материальной помощи, психологических услуг, получение общего и профессионального образования, наконец, содействие в трудоустройстве после отбытия наказания5. В то же время имеется объективная обусловленность в конструктивном осмыслении того, насколько успешно или, наоборот, неуспешно бывшие осужденные интегрируются в социальную среду, следуют общественным ценностям, требованиям и нормам. В этом смысле речь уже идет о так называемой внешней эффективности УИС, основанной на новых (если заимствовать терминологию системного подхода), отвечающих современным реалиям ее системных свойствах.
Следует отметить, что разработка системы показателей, характеризующих внешнюю эффективность УИС, является самостоятельной научной проблемой. На наш взгляд, указанная система, в числе прочих, может включать в себя следующие показатели: удельный вес лиц, освободившихся из мест лишения свободы, в регионах, в общей численности зарегистрированных в этих регионах безработных; объемы их гарантированного трудоустройства; размеры заработков и др.
Динамика упомянутых показателей, по нашему мнению, поможет создать определенное представление об эффективности функционирования УИС с позиций системного анализа, когда оценка сугубо «внутренних» результатов деятельности УИС, корригированная с «внешним» эффектом, становятся основой для моделирования триединого механизма функционирования системы, отражающего политический, хозяйственный и социальный аспекты текущего состояния и перспективных путей ее развития. Например, оценка эффективности тыловых подразделений ФСИН России в силу функциональной специфики их деятельности преимущественно связана с внутренними экономическими показателями. Необходимо учитывать и вклад деятельности тыловых подразделений во внешнюю социальную результативность системы ФСИН России, хотя данный аспект можно оценить лишь косвенно (например, уровень продовольственного обеспечения определяет состояние здоровья осужденных, что потом будет сказываться на возможности их адаптации, трудоустройства после освобождения из мест лишения свободы). Оценка участия тыловых подразделений в социальной эффективности деятельности ФСИН России также требует самостоятельного научного исследования.
Таким образом, в целях реализации политических, социальных и экономических приоритетов развития российского общества должно быть закончено формирование результативной системы оценки деятельности органов и учреждений УИС. Дальнейшая теоретическая разработка и практическое внедрение предложенной к рассмотрению системы показателей оценки эффективности органов и учреждений является одним из возможных направлений совершенствования государственного управления.
1 См.: ДемидовА.Ю. Повышение эффективности и результативностифункционированияорганов исполнительной власти России (на примере Федерального казначейства): автореф. дис. ... д-ра экон. наук М., 2009.
С. 17-18.
2 См.: Эффективность государственногоуправления в России / О.В. Гаман-Голутвина [и др.] // http:// www.inop.ru/files/Chapter2.pdi:
3 См.: АтаманчукГ.В. Теория государственногоуправления: курс лекций. М., 2005. С. 481.
4 См.: Селиверстов В.И. О Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года: доклад на заседании Союза криминалистов и криминологов (МГЮА, 15 февр. 2011 г.) // http:// www.crimpravo.ru/blog/ugolovno-ispolnitelnaY systema/768.html
5 См.: Погудин О.А. Объективная обусловленностьоценки эффективности деятельности УИС с позиций системного анализа // Уголовно-исполнительная система: право, экономика управление. М., 2009. http:// www.juristlib.ru/book 6408.html
