CC BY
41
11 декабря 2011 r. 0:25
ТЕХНОЛОГИИ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЩЕСТВА
Принципы, особенности и задачи внедрения модели оценки регулирующего взаимодействия в систему регулирования рынка инфокоммуникаций
Дано определение, раскрыто содержание и представлена процедура реализации нового инструмента улучшения качества принимаемых государстешых управленческих решений — Оценки Регулирующего Воздействия (ОРВ). Рассмотрено отличие ОРВ от экономюесхого обоснования нормативно-правовых актов, проводимого в РФ и поставлены задачи внедрения процедуры ОРВ в системе регулирования отраслью связи.
Садилова А.В.,
МТУ СИ
Введение
Любой тип экономической организации общества, решает свою главную задачу — распределение ограниченных ресурсов в обществе наиболее адекватным, рациональным и эффективным, для данного общества, слособом.
Решая этот глобальный вопрос, общество, а точнее сказать государство, со всеми своими управляющими институтами, ставит перед собой естественные цели — обеспечить экономический рост, полную занятость, стабильность цен, справедливое распределение дохода, социальные гарантии и тд.
Для успешною достижения указанных целей, государственному регулирующему органу необходимо принимать такие решения, которые будут тщательно изучены, проанализированы, а их последствия оценены. Соответственно, законодательная и нормативно-правовая база регулирующего органа призвана помогать ему принимать эффективное управленческое решение.
В западных странах, на волне административных реформ в 8090-х гг. появился новый инструмент улучшения качества принимаемых решений — Оценка Регулирующего Воздействия или анализ регуляторного воздействия (влияния), ОРВ/АРВ (англ. Impact Assessment, Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA, нем. Gesetzesfdgenabsch?tzung, GFA).
Cewac в западных странах Оценка регулирующего воздействия, как часть оценивания эффективности реализации программ и проектов, является обычной практикой управления в самых разных отраслях
Один из вариантов определения представлен международными экспертами административных реформ, который можно отнести к большинству устоявшихся практик процедуры оценки регуляторного воздействия (ОРВ) ".. процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей, для исключения излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке методов, применяемых в отношении всей веющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив..[ 1 ].
Более сжатая формулировка позволяет определить Оценку Регулирующего воздействия, как анализ эффективности возможных последствий принимаемого управленческого решения.
Базовая модель подготовки ОРВ которая тем или иным образом лежит в основе процедуры оценки во многих странах включает следующие этапы [1, 3]:
1. Формулировка и описание проблемы.
2. Обоснование необходимости проведения оценки.
3. Постановка целей оценки.
4. Описание возможных вариантов достижения поставленной цели (сценарии).
5. Анализ представленных альтернатив, при помощи разработанного методического аппарата качественной и количественной оценки сценария.
6. Публичные консультации.
7. Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта.
8. (Альтернативы/сценарии), рекомендации по предпочтительной альтернативе.
9. Реализация выбранной альтернативы и последующий её мониторинг.
Особенности и преимущества процедуры ОРВ
по сравнению с финансово-экономическим
обоснованием управленческих решений
Исходя из вышесказанного, ОРВ должна включать в себя четкое определение целей, структурированный процесс консультаций с заинтересованными сторонами, детальное изучение воздействия и соответствующее рассмотрение альтернативных вариантов регулирования, научно обоснованный анализ полученных данных.
Два основных принципа, которые позволяют дать объективную и обоснованную оценку принимаемому решению и которью являются основными отличиями ОРВ от широко распространенной в России практики финансово-экономического обоснования и технико-экономического обоснования нормативно-правовых актов, а также от процедур социальной и общественной экспертизы. К ним относятся:
• сценарный подход (рассмотрение нескольких альтернатив решения проблемы)
• публичные консультации (опрос и учет мнений заинтересованных сторон и экспертов)
Сценарный подход к анализу вопроса позволяет рассмотреть и сравнить несколько возможных вариантов воздействия разрабатываемого решения.
А благодаря тому, что ОРВ включает публичные консультации с большим числом заинтересованных сторон, она дает возможность тем, кто потенциально пострадает от принимаемого решения, обозначить те непредвиденные последствия, которые могли быть не приняты во внимание ранее, помогает определить какие-либо возможные побочные эффекты или скрытые издержки, связанные с данным принимаемым решением, а также измерить вероятные затраты, вытекающие из рассматриваемого действия, кок для отдельных граждан или предприятий, так и в масштабах отрасли и государства.
И, пожалуй, основным отличием является тот факт, что ОРВ может в значительной степени повлиять на исход процесса принятия решения.
T-Comm, #12-2010
23
Оценка регулирующего воздействия в РФ
Рассматривая особенности проведения законотворческой роботы в Российской Федерации, нельзя упустить из вида, что в Государственной Думе и в Правительстве России финансово-экономическое обоснование является обязательным и может считаться своего рода аналогом международной ОРВ в российской законотворческой практики.
Финансово-экономическое обоснование — форма оценки регулирующего воздействия, преимущественно используемая для оценки изменений чистых денежных потоков, возникающих в результате реализации мер государственного регулирования, принятия нормативных правовых документов, корпоративных программ, направленных на изменения в социально-экономической сфере [7].
Методические правила по организации законопроектной роботы федеральных органов исполнительной власти, Регламент Государственной Думы Российской Федерации требуют при разработке законопроекта, реализация которого потребует финансовых или материальных затрат, одновременной разработки финансово — экономического обоснования. При этом "обоснование должно основываться на тщательном финансовом, экономическом, статистическом анализах и содержать точные расчеты и сведения об источниках финансирования реализации законопроекта на текущий и (или) последующие годы"
Итак, в России существует нормативная основа проведения финансово- экономических расчетов последствий введения в действие нормативных актов для принятия решения на высоком федеральном уровне. Однако, по сравнению с устоявшейся мировой практикой института оценки регулирующего воздействия, сложившаяся в России практика подготовки финансово-экономических обоснований обладает рядам существенных особенностей и вот некоторые из
НИХ!
1) Финансово-экономическое обоснование при расчете издержек и выгод не проводит расчет и анализ возможного воздействия принимаемого решения на состояние экономического развития и благосостояние населения.
2) При подготовке финансово-экономического обоснования расчеты основываются исключительно на официальных данных — данных Росстата, органов исполнительной власти и тл. Велика опасность того, что не будут учтены мнения сторон, которые действительно могут пострадать от принимаемого решения, а так же данные экспертов конкретной области, а значит, вероятна некорректная оценка возможного воздействия принимаемого решения на реальную экономическую ситуацию и состояние общества. К сожалению, донные экспертных оценок в отношении тенденций развития явлений на рынке, уровня цен, поведения бизнеса не считаются достоверными в случае подготовки финансово-экономического обоснования в российской практике.
3) Сценарные расчеты в составе финансово-экономического обоснования — в отличие от ОРВ — где они являются центральнькл элементов — не принимаются. Допускаются арифметические росче-ты, включающие перемножение объема расходов на количество объектов, на которых такие расходы потребуются. Одновременно, требуется достижения абсолютной точности в таких вычислениях В противном случое считается, что расчет произволен.
4) Существует недоверие к прогнозным расчетам б*оджетной эффективности, в особенности расчетам дополнительных налоговых поступлений за счет роста налогооблагаемой базы.
5) Для основной массы нормативных актов, фактически изменяющих бкзджетные росходы, финансово-экономические расчеты не проводятся.
Нынешнее положение дел не является секретом для органов принимающих решения. Некоторое обобщение достоинств ОРВ было опубликовано в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 г. О состоянии законодательства в РФ. Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики, где подчеркивалось, что".. ОРВ также является средством улучшения качества государственного управления посредством повышения прозрачности и легитимности процесса регулирования. Включение консультаций обеспечивает такое положение, при котором интересы граждан и фирм систематически учитьваются в регулятивном процессе, а сосредоточение внимания на применении и пересмотре регулятивных актов поощряет стратегический подход к их мониторингу и правоприменению. Все это повышает подотчетность регулятивного процесса.
Кроме того, ОРВ повышает компетентность и эффективность государственной службы. Она улучшает качество стратегических рекомендаций органам государственной власти путем поощрения более широкого использования фактических данных при разработке политики и предоставления большего количества информации по возможному воздействию регулятивных предложений. ОРВ также должна вносить свой вклад в повышение эффективности расходования средств и результативности, генерируя более детальную информацию в отношении затрат и позволяя проводить более обширные исследования альтернативных вариантов, направленных на достижение стратегических целей.
Помимо указанного, ОРВ может улучшить понимание воздействия деятельности Правительства, включая как ее выгоды, так и издержки; ОРВ может определить альтернативные варианты достижения желательных изменений в политике; помогает интегрировать сложные, взаимосвязанные между собой стратегические цели, определяя связи между стратегиями и позволяя лицам, принимающим решения, взвесить компромиссы. Таким образом, она содействует как их анализу, так и координации. Более того, ОРВ может повысить подотчетность, предоставляя общественности более обширную информацию и демонстрируя, какую пользу приносят обществу решения Правительства (деятельность парламента); поощряет разработчиков принципов политики к определению свежих вариантов и поиску менее обременительных решений, а также может привести к четкому определению информационных пробелов и предпосылок, которые до этого были скрытыми..." [8].
Практика и задачи применения процедуры ОРВ в России
При осуществлении крупномасштабных программ в РФ уже существует некоторая практика подготовки ОРВ по вопросу в соответствии с международными нормами На сегодняшний момент сформировался круг консалтинговых институтов осуществляющих процедуру ОРВ для государственных заказчиков Бюро экономического анализа / МГУ (Москва) подготовило Оценку регулирующего воздействия отдельных положений Концепции развития корпоративного законодательства в России. По заказу Департамента корпоративного управления Минэкономразвития РФ было подготовлено 7 ОРВ в формате, полностью соответствующем "классическому (2004-2005 гг.). Для Минпромэнерго, Департамента технического регулирования (2005-2007 гг.) Бюро разработало методологию оценки социально-экономических последствий принятия технических регламентов и десятки финансово-экономических обоснований проектов технических регламентов.
ИГ "Бизнес-Тезаурус" / Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства подготовил НИРы по заказу Минтопэнерго РФ "Разработка методов оценки регулирующе-
24
Т-Сотт, #12-2010
го воздействия при принятии новых и оценке действующих законодательных актов в сфере государственной промышленной политики", в 2005 г.
Оценкой регуляторного воздействия также занимаются Институт экономики переходного периода и Институт оценки программ и политик.
В том числе и для отрасли связи, в 2008 г. по заказу Минсвязи РФ Институтом оценки программ и политик готовился Проект "Проведение финансово-экономического обоснования изменения способа администрирования средств резерва универсального обслуживания".
ОРВ в отрасли связи и телекоммуникаций
Специалисты Института оценки программ и политик считают, что ОРВ получит развитие в тех отраслях, где есть жесткие ограничения (ресурсные, ведомственные) и соответствующий положительный эффект от её внедрения может быть особенно ощутим именно в отношении этих отраслей [п. 6].
Ограниченность ресурса требует от регулятора рационального его распределения, о для отросли связи явление "ценный и ограниченный ресурс" является базовым — национальный радиочастотный спектр, ресурс нумерации.
Кроме того, отрасль информационных технологий и связи является одним из важнейших факторов эконок^ческого роста нашей страны и решения, принимаемые в отрасли, зачастую оказывают серьезное социальное и экономическое воздействия в рамках всего государства. Высокая социальная и экономическая важность принимаемых решений отрасли служит предпосылкой к внедрению процедуры ОРВ.
В международной практике регулирования отраслью связи, ОРВ является устойчивой практикой управления. Данная процедура обязательна для большинства решений регулятора в области связи Великобритании (Ofcom), Швеции (The Swedish Post and Telecom Agency), Франции (ANFR) и тд.
Заключение
Итак, предпринимая попытку внедрить процедуру оценки в систему регулирования в отросли связи РФ необходимо:
• Провести тщательный научный анализ международного опыта проведения оценки регулирующего воздействия принимаемого регулятором связи на объекты регулирующего воздействия;
• Разработать концепцию и методологию (методического аппарата) оценки регулирующего воздействия при подготовке проектов регулирующих решений в отрасли связи;
• Разработать программное обеспечение, позволяющее рассчитывать социально-экономический эффект отдельных мер регулирующего воздействия в зависимости от объектов воздействия, а также обеспечивающее систематизацию и хранение информации о мерах регулирующего воздействия в отрасли и их социально-экономических эффектах.
Литература
1. Impoct Assessment Guidelines, 15/01 /2009.
2. hip:// ес.еигора.еи/govemance/mpoct/index_en.him.
3. Отчет ECC 125 (Европейском Комиссия по электросвязи), 2009 г.
4. Building an Inshtirtional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance lor Poky Makers, 2008 r. OECD (Отчет Организации экономического сотрудничества и развития "Оргатзация основных гринципов ОРВ: инструкция для управлявших оргвюв").
5. Determinants of qualify in regulatory impact analysis OECD, 2006r. (Отчет Организации экономического сотрудничества и развития "Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия*)
6. Опыт стран СНГ по енедренюо ОРВ — Российская Федерація материалы Международная конференция “СОВАЗ как инструмент повышения качества регулирования частного сектора Мировой опыт и перспективы в Узбекистане", Таижент, 22 июля 2008 г. (ДБ. Цьганков, Институт оценки программ и политик, Москва) hup://www.iopp.ru.
7. Информационная брошюра "Финансово-экономическое обоснование в современных условиях" (hip://wwwjopp.ru/а/prcjecfc/).
8. Доклад Совета Федерации Федерального Собраню РФ 2007 г. О состоянии законодательства в РФ. Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики часть IV, Глава 26. С491.
9. Регламент Правительства Российской Федерации (2009г.) п53, п.100.
10. Регламент Государствеююй Думы Российской Федерации (2009 г.) ст. 10,
11. Методические правила по организации эежонопроектной работы федеральных органов исполнительной власти (Министерство юстмдии РФ от 10я«арй 2001 г. №3/51).
T-Comm, #12-2010
25
