CC BY
21
в
□а
РЕГУЛИРОВАНИЕ Вес КАЧЕСТВО УПРАВЛЕНИЯ □а в
Повышение качества управления использованием РЧС на основе процедуры оценки регулирующего воздействия
Государственное регулирование в любой сфере деятельности направлено на обеспечение в стране экономического роста, полной занятости населения, стабильности цен, социальных гарантий и т.д. Для успешного решения указанных целей регулирующим органам необходимо принимать такие решения, которые были бы детально проанализированы и тщательно изучены. Использование описываемой в статье процедуры оценки регулирующего воздействия в системе управления отраслью связи России может позволить более обоснованно делать выбор из различных вариантов решения той или иной проблемы на основе описания и анализа вероятных последствий.
Е.Е. ВОЛОДИНА,
доцент кафедры экономики связи МТУСИ, к.э.н.
А.В. САДИЛОВА,
ведущий инженер ФГУП «ГРЧЦ»
В западных странах, на волне административных реформ, в 1980-1990-х гг. появился новый инструмент улучшения качества принимаемых управленческих решений - оценка регулирующего воздействия или анализ регуляторного воздействия (влияния) (ОРВ/АРВ; англ. Impact Assessment, Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA; нем. Gesetzesfolgenabschatzung. GFA).
Согласно определению, представленному международными экспертами административных реформ, ОРВ -«...процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей с исключением излишнего и необдуманного регулирования и с использованием научных и поддающихся последующей проверке методов, применяемых в отношении всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранныхальтернатив...» [1, с. 4].
Более сжатая формулировка позволяет определить ОРВ как анализ
эффективности возможных последствий принимаемого управленческого решения.
Базовая модель подготовки ОРВ, тем или иным образом лежащая в основе процедуры оценки, во многих странах включает в себя следующие этапы [1, с. 7; 3, с. 5]:
О формулировка и описание проблемы; О обоснование необходимостипрове-дения оценки;
О постановка целей оценки;
О описание возможных вариантов достижения поставленной цели (сценарии);
О анализ представленных альтернатив при помощи разработанного методического аппарата качественной и количественной оценки сценария;
О публичные консультации;
О выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта (альтернативы/сценарии), рекомендации по предпочтительной альтернативе;
О реализация выбранной альтернативы и ее последующий мониторинг.
Особенности и преимущества процедуры ОРВ по сравнению с финансово-экономическим обоснованием управленческих решений Исходя из вышесказанного, ОРВ должна включать в себя четкое определение целей, структурированный процесс консультаций с заинтересованными сторонами, детальное изучение воздействия и соответствующее рассмотрение альтернативных вариантов регулирования на основе научно обоснованного анализа полученных данных.
Существует два основных принципа, которые позволяют дать объективную и обоснованную оценку принимаемому решению и которые отличают ОРВ от широко распространенной в России практики финансово-экономического и технико-экономического обоснования нормативно-правовых актов, а также от процедур социальной и общественной экспертизы. К ним относятся:
^ сценарный подход (рассмотрение нескольких альтернатив решения проблемы);
^ публичные консультации (опрос и
учет мнений заинтересованных сторон и экспертов).
Сценарный подход к анализу вопроса позволяет рассмотреть и сравнить несколько возможных вариантов воздействия разрабатываемого решения.
Включение в ОРВ публичных консультаций с большим числом заинтересованных сторон дает возможность для тех, кто может потенциально пострадать от принимаемого решения, обозначить непредвиденные последствия, не принятые во внимание ранее, определить возможные побочные эффекты или скрытые издержки, связанные с принимаемым решением, а также измерить вероятные затраты как для отдельных граждан или предприятий, так и в масштабах отрасли и государства. И, пожалуй, основным отличием является то, что ОРВ может в значительной степени повлиять на исход процесса принятия решения.
Следует иметь в виду, что в Государственной думе и в Правительстве РФ финансово-экономическое обоснование является обязательным и может считаться своего рода аналогом международной ОРВ в российской законотворческой практике.
Финансово-экономическое обоснование - это форма оценки регулирующего воздействия, используемая преимущественно для оценки изменений чистых денежных потоков, возникающих в результате реализации мер государственного регулирования, принятия нормативных правовых документов, корпоративных программ, направленных на изменения в социально-экономической сфере [7].
В соответствии с методическими правилами по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти и Регламентом Государственной думы РФ, при разработке законопроекта, для реализации которого необходимы финансовые или материальные затраты, требуется одновременное предоставление финансово-экономического обоснования. При этом «обоснование должно основываться на тщательном финансовом, экономическом, статистическом анализах и содержать точные расчеты и сведения об источниках финансирования реализации законопроекта на текущий и(или) последующие годы».
Итак, в России существует нормативная основа проведения финансовоэкономических расчетов последствий введения в действие нормативных актов для принятия решения на высоком федеральном уровне. Однако,
по сравнению с устоявшейся мировой практикой института ОРВ, сложившаяся в России практика подготовки финансово-экономических обоснований имеет ряд существенных отличий, вчастности:
1. Финансово-экономическое обоснование при расчете издержек и выгод не проводит расчет и анализ возможного воздействия принимаемого решения на состояние экономического развития и благосостояние населения.
2. При подготовке финансовоэкономического обоснования расчеты основываются исключительно на официальных данных (данных Росстата, органов исполнительной власти и т.п.).
3. Велика опасность того, что не будут учитываться мнения сторон, которые действительно могут пострадать от принимаемого решения, а также данные экспертов в конкретной области, а значит, вероятна некорректная оценка возможного воздействия принимаемого решения на реальную экономическую ситуацию и состояние общества.
4. Существует недоверие к прогнозным расчетам бюджетной эффективности.
5. Для основной массы нормативных актов, фактически изменяющих бюджетные расходы, финансовоэкономические расчеты не проводятся.
Нынешнее положение дел не является секретом для структур, принимающих решения. В докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 г. «О состоянии законодательства в РФ» подчеркивалось, что «...ОРВ также является средством улучшения качества государственного управления посредством повышения прозрачности и легитимности процесса регулирования. Включение консультаций обеспечивает такое положение, при котором интересы граждан и фирм систематически учитываются в регулятивном процессе, а сосредоточение внимания на применении и пересмотре регулятивных актов поощряет стратегический подход к их мониторингу и правоприменению. Все это повышает подотчетность регулятивного процесса» [8, с. 491].
Кроме того, ОРВ повышает компетентность и эффективность государственной службы. Она улучшает качество стратегических рекомендаций органам государственной власти за счет более широкого использования фактических данных при разработке политики и предоставления большего объема информации по возможному воздействию регулятивных предложений. Помимо этого ОРВ может повысить качество по-
КАЧЕСТВО УПРАВЛЕНИЯ аза
аа
а
дотчетности, предоставляя общественности более обширную информацию, демонстрируя, какую пользу приносят обществу государственные решения; поощрять разработчиков принципов политики к определению свежих вариантов и поиску менее обременительных решений [4, с. 24-25].
Практика подготовки ОРВ по отдельным вопросам при осуществлении крупномасштабных программ в соответствии с международными нормами уже существует и в России. На сегодняшний день сформировался круг консалтинговых институтов, осуществляющих процедуру ОРВ для государственных заказчиков. Бюро экономического анализа (МГУ) подготовило ОРВ ряда положений Концепции развития корпоративного законодательства в России. По заказу Департамента корпоративного управления Минэкономразвития РФ было подготовлено семь ОРВ (2004-2005 гг.) в формате, полностью соответствующем «классическому». Для Минпромэнерго РФ, Департамента технического регулирования Бюро разработало методологию оценки социально-экономических последствий принятия технических регламентов и десятки финансовоэкономических обоснований проектов технических регламентов (20052007 гг.).
ИГ «Бизнес-Тезаурус» (Национальный институт системных исследований проблем предпринимательства) в 2005 г. по заказу Минтопэнерго РФ подготовил научно-исследовательскую работу «Разработка методов оценки регулирующего воздействия при принятии новых и оценке действующих законодательных актов в сфере государственной промышленной политики».
Оценкой регуляторного воздействия занимаются также Институт экономики переходного периода и Институт оценки программ и политик, который в 2008 г. по заказу Мин-комсвязи РФ готовил Проект «Проведение финансово-экономического обоснования изменения способа администрирования средств резерва универсального обслуживания».
Считается, что ОРВ получит развитие в тех отраслях, где есть жесткие ограничения (ресурсные, ведомственные) и где соответствующий положительный эффект от ее внедрения может быть особенно ощутим [6, с. 5].
Ограниченность ресурса требует от регулятора его рационального распределения, а для отрасли связи явление «ценный и ограниченный ресурс» является базовым. В частности, к ограни-
№ 5 • 2010 ВеК| КАЧЕСТВА
23
Литература
1. Impact Assessment Guidelines In EU, 15/01/2009, P. 4-5.
2. http://ec.europa.eu/ governance/impact/ index_en.htm.
3. Отчет ЕСС 125 (Европейская комиссия по электросвязи), 2009, С. 5.
4. Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers, 2008. OECD (Отчет Организации экономического сотрудничества и развития «Организация основных принципов ОРВ: инструкция для управляющих органов»), P. 24-25.
в
ЕЕ
нзн КАЧЕСТВО УПРАВЛЕНИЯ
ЕЕ
Е
ченным ресурсам относятся национальный радиочастотный спектр (РЧС) и ресурс нумерации.
Кроме того, предпосылкой к внедрению процедуры ОРВ принимаемых решений в сфере информационных технологий и связи является высокая социальная и экономическая значимость отрасли.
Организация ОРВ в области использования РЧС
Будучи ограниченным природным ресурсом РЧС имеет большое экономическое и социальное значение. Потребность в его использования быстро возрастает(особенно в диапазоне 3003000 МГц), поэтому национальные регулирующие органы осознают важность оптимизации методов и форм управления использованием спектра, которая позволяет достичь его существенной экономии.
В международной практике регулирования отрасли связи, и в частности радиочастотного спектра, ОРВ является одним из эффективных механизмов управления, который призван улучшать качество принимаемых решений, обеспечивать их последовательность, связь с реальным положением дел и соответствие обозначенным стратегическим приоритетам. Данная процедура обязательна для большинства решений регуляторов в области связи во многих странах: Великобритании (Офис телекоммуникаций (Ofcom)), Швеции (The Swedish Post and Telecom Agency (PTS, Агентство по вопросам почты и телекоммуникаций), Франции (ANFR, Национальное Агентство по радиочастотам), США (FCC, Федеральная комиссия по телекоммуникациям) и т.д.
В 2006 г. Комитет по электронным средствам связи (ЕСС) одобрил Отчет 80 ECC «Об усилении гармонизации и внедрении гибкости в процесс регулирования спектра», в котором говорится
о необходимости обоснования мер по гармонизации спектра путем оценки затрат и доходов. С этого момента начался процесс разработки теоретической основы для внедрения ОРВ разрабатываемых решений (рекомендаций и отчетов) ЕСС.
В 2009 г. был подготовлен первый документ ОРВ решения по обязательной стандартизации приемников в полосе частот 863-870 МГц. В том же году в проект обновленного стратегического плана ECC были включены пункты
о необходимости расширения компетентности ЕСС в вопросах нетехнических механизмов управления спектром: экономики, ОРВ, оценки ценности спектра, исследований рынка. Кроме того,
разработан Отчет ЕСС 125 «Руководство по реализации оценки регулирующего воздействия в отношении вопросов спектра» и подготовлены экономические принципы ОРВ в СЕПТ, включающие в себя методологию подсчета эффективности решений, принимаемых в отношении управления РЧС. Были сформулированы основные принципы реализации ОРВ при решении вопросов использования спектра.
Приведем некоторые конкретные практические выводы, следующие из этих документов:
^ оценка регулирующего воздействия осуществляется только в случае стратегической важности принимаемого решения;
^ ОРВ является вспомогательным средством при разработке выходного документа ЕСС и не должна затягивать процесс подготовки выходного документа;
^ оценка воздействия должна создавать структурированную базу для качественной и прозрачной процедуры принятия решения ЕСС;
^ процедура ОРВ организуется с самого начала разработки меры по гармонизации (разработки решения, рекомендации или отчета ЕСС) и включает в себя план технического и экономического исследования, что подразумевает тесное сотрудничество экспертов по техническим вопросам и экономистов;
^ среди разнообразия методик расчета ОРВ анализ затрат-доходов (cost-benefit analysis) выбран наиболее подходящим для процедур в структуре ЕСС и др.
Страны-члены СЕПТ высказывают опасения, что при разработке документов ОРВ по вопросам использования радиочастотного спектра ЕСС может столкнуться с различными мнениями множества заинтересованных сторон в отношении эффективности принимаемого решения, а также с многообразием методов ее расчета, недостатком необходимых данных и банальной нехваткой специалистов.
От нового для ЕСС механизма ОРВ ожидается, что он позволит: рассмотреть различные сценарии решения вопросов, связанных с использованием РЧС; ясно определить затраты и доходы от реализации разных сценариев решения этих вопросов; выбрать наиболее эффективный сценарий.
Сегодня эксперты ЕСС считают, что «новый» механизм будет особенно актуален при:
^ разработке и внедрении новых подходов регулирования спектра (концепция гибкого использования по-
лос частот, продажа прав на использование спектра);
^ распределении полосы частот службе(ам) радиосвязи;
^ разрешении большему количеству служб радиосвязи работать в некоторой полосе частот;
^ определении технических условий использования полосы;
^ установлении требований к приемникам и т.д.
Практика оценки регулирующего воздействия в СЕПТ
Один из первых практических документов ОРВ в ЕСС был подготовлен в рамках Проекта «Стандартизация характеристик и параметров приемных устройств», разрабатываемого ЕСО (Европейским офисом связи). Цель проекта - содействовать пониманию настоящей и будущей роли стандартизации параметров приемников в повышении эффективности использования РЧС. Кроме того, это хорошая возможность осуществить оценку воздействия на основе разработанных принципов подготовки ОРВ в ЕСС и проведенных исследований по данному вопросу.
Проект «Стандартизация характеристик и параметров приемных устройств» состоит из нескольких этапов: техническое обоснование необходимости определения параметров приемных устройств, которые должны включаться в стандарты, разрабатываемые ЕТБ1; исследования электромагнитной совместимости (ЭМС) в полосе частот 863-870 МГц; оценка регулирующего воздействия различных сценариев стандартизации и выводы.
В соответствии с общей моделью проведения ОРВ состояла из нескольких этапов:
1 этап - Формулировка и описание проблемы. В фокусе исследований были устройства радиосигнализации, которые в странах СЕПТ работают в подполосе 868,6-868,7 МГц; анализ помех с учетом использования неспециализированных (любого назначения) устройств малого радиуса действия (SRD) в соседних полосах; анализ ситуации на рынке в отношении приемников для использования в подполосе
868,6-868,7 МГц.
2 этап - Постановка целей оценки. Цель проведения данной ОРВ - выяснить, насколько эффективной является регуляторная мера по обязательной стандартизации приемников в полосе частот 863-870 МГц в отношении поддержания ЭМС оборудования и в отношении экономической эффективности принимаемой меры; рассмотреть возможные сценарии стандартизации при-
КАЧЕСТВО УПРАВЛЕНИЯ SSG
:::: н
емников (от самых ограничительных до самых либеральных) и осуществить обоснованный выбор наиболее эффективного сценария.
3 этап - Описание возможных вариантов достижения поставленной цели (сценарии). В ОРВ представлен анализ эффективности от реализации четырех различных сценариев стандартизации приемных устройств для работы в под-полосе 868,6-868,7 МГц в соответствии с категориями приемников стандарта ETSI/EN 300 220.
Сценарий 1: категории приемников
1, 2 и 3 включены в стандарт используемых приемных устройств (сценарий status quo - ныне действующий).
Сценарий 2: в стандарт включена только категория приемников 1 (наиболее ограничивающий сценарий).
Сценарий 3: в разрешенный стандарт приемных устройств включены только категории приемников 1 и 2.
Сценарий 4: ожидание (пока не появится больше информации по вопросу или не возникнут новые проблемы, связанные с помехами).
Исследования возможных помех как внутри полосы 868,6-868,7 МГц, так и в соседних полосах, где работают неспециализированные устройства малого радиуса действия (SRD), выявили вероятность подверженности помехам в зависимости от категории приемника: категория 1 - 2,9%; категория 2 - 3,8%; категория 3 - 7%. Таким образом, наиболее подвержена помехам категорией приемников 3, а наиболее защищенной является категория 1.
Учитывая, что эффект от сценария с двумя категориями не будет особенно отличаться от действующего режима с тремя категориями, поскольку, по данным опроса, категория 3 используется крайне редко, и основная масса работающих и производимых в Европе приемных устройств соответствует категории
2 стандарта ETSI EN 300 220, в данном случае имело смысл сравнивать лишь два сценария: обязательной категории
1 и обязательных категорий 1 и 2.
В этой работе эксперты попытались выяснить, какой из сценариев, обязывающий использовать приемники категории 1 или только категорий 1 и 2, наиболее эффективен для внедрения в действующих условиях.
4 этап - Публичные консультации (выявление заинтересованных сторон и того, как различные сценарии повлияют на них). ЕСС был подготовлен вопросник с целью выяснения, насколько, с точки зрения производителей передатчиков в странах-членах СЕРТ, будет эффективной регуляторная мера по обязательной стандартизации в данной полосе частот
как в экономическом отношении, так и в отношении поддержания ЭМС оборудования в полосе 863-870 МГц. Производители представили свои расчеты, которые показывают, что переход на новую систему увеличит их расходы вдвое, а размер устройств - вчетверо, и при этом не принесет выгоды и будет необязательным для сохранения ЭМС работающих устройств в полосе и вне ее.
Кроме того, большинство производителей уверены, что даже при внедрении новых устройств в полосах, используемых SRD, помехи не ожидаются и в рамках действующего регулирования. В случае опасности помех производители готовы найти технические способы их уменьшения, но не менять действующий либеральный режим регулирования использования приемных устройств всех трех категорий стандарта.
5 этап - Анализ представленных альтернатив и выбор наиболее приемлемого сценария. Оценка регулирующего воздействия стандартизации характеристик и параметров приемных устройств проводилась на основе технического обоснования необходимости определения параметров приемных устройств, исследований ЭМС в полосе 863-870 МГц, ответов производителей приемников на заранее направленный вопросник по теме.
Экономический анализ был сфокусирован на подсчете дополнительных затрат и доходов от перехода на производство и использование приемников категории 1.
6 этап - Выводы ОРВ решения по применению обязательной стандартизации приемников в полосе частот
868,6-868,7 МГц. Итак, результаты проведенной оценки воздействия, учитывающие мнение производителей, показывают, что на данный момент наиболее эффективным сценарием в отношении стандартизации приемных устройств в полосе оказывается следование действующему либеральному режиму использования всех трех категорий приемников, то есть рекомендуемое решение - не менять существующий режим производства и использования приемников категорий 1, 2 и 3 в рассматриваемой полосе с необходимым условием мониторинга появления новых устройств в соседних полосах [8, с. 491].
В соответствии с Приложением 11 к решению ГКРЧ от 7 мая 2007 г. № 0720-03-001, в РФ неспециализированные (любого назначения) устройства малого радиуса действия могут работать в полосах 864-865 МГц и 868,7-869,2 МГц. Кроме того, Россия присоединилась к Рекомендации ERC 70-03 в части ис-
пользования неспециализированных (любого назначения) устройств малого радиуса действия в полосе 868,7-869,2 МГц и частично в полосе 863-870 МГц. Устройства охранной радиосигнализации в рассматриваемой полосе, в соответствии с Приложением 3 к упомянутому выше решению ГКРЧ, работают в подполосе 868-868,2 МГц (в отличие от европейского распределения для данных устройств в полосе 868,6-868,7 МГц), однако Россия присоединилась к Рекомендации ERC 70-03 в отношении использования полосы 868,6-868,7 МГц.
Из вышесказанного следует, что выводы, сделанные в подготовленном СЕРТ документе по ОРВ, не являются обязательными для российского рынка связи, но могут быть учтены и применены в той или иной степени.
Процесс внедрения ОРВ в структуру ЕСС в отношении вопросов регулирования РЧС потребует усилий, знаний, человеческих ресурсов, времени и соответственно финансовых затрат со стороны стран-участниц СЕРТ. Совместными усилиями страны смогут дополнять и совершенствовать систему общих принципов формирования ОРВ в ЕСС в отношении радиочастотного спектра, в частности путем предоставления методических рекомендаций по отдельным аспектам ОРВ. полноценной и качественной информации на национальном уровне по вопросам использования спектра.
В конечном итоге ОРВ должна позволить ЕСС делать более обоснованный выбор между вариантами решения проблемы на основе описания и анализа их вероятных последствий.
Заключение
Итак, при внедрении процедуры ОРВ в систему регулирования в отрасли связи РФ необходимо:
^ провести тщательный научный анализ международного опыта проведения ОРВ, применяемого регулятором связи для объектов регулирующего воздействия;
^ разработать концепцию и методологию (методический аппарат) ОРВ при подготовке проектов регулирующих решений в отрасли связи;
^ разработать программное обеспечение, позволяющее рассчитывать социально-экономический эффект отдельных мер регулирующего воздействия в зависимости от объектов воздействия, а также обеспечивающее систематизацию и хранение информации о мерах регулирующего воздействия в отрасли и их социально-экономических эффектах. ■
5. Determinants of quality in regulatory impact analysis OECD, 2006 (Отчет Организации экономического сотрудничества и развития «Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия»), P. 4, 32-33, 36.
6. Цыганков ДБ. Опыт
стран СНГ по внедрению ОРВ - Российская Федерация. Материалы Международной конференции «СОВАЗ как инструмент повышения качества регулирования частного сектора. Мировой опыт и перспективы в Узбекистане», Ташкент, 22 июля 2008 г. // http://www.iopp.ru.
7. www.ir-pep.ru.
8. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2007 г. «О состоянии законодательства в РФ. Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики». Часть IV, Глава 2б, С. 491.
9. Impact assessment for the Receiver Parameters Pilot Project The alarm SRD sub-band (868.6868.7 MHz) in the context of the band 863-870 MHz A report for ECO Brian Williamson and Paul Hansell, August 2009. P. 21-32.
10. Регламент Правительства Российской Федерации (2009 г.). П. 53, П. 100.
11. Регламент Государственной Думы Российской Федерации (2009 г.). Ст. 10.
12. Методические правила по организации законопроектной работы федеральных органов исполнительной власти (Министерство юстиции РФ от 10 января 2001 г. № 3/51).
№ 5 • 2010 век| КАЧЕСТВА
25
