CC BY
34
Государственное управление использованием радиочастотного спектра на основе процедуры оценки регулирующего воздействия
Для успешного решения государственных целей регулирующим органам необходимо принимать такие решения, которые были бы детально изучены. Использование описываемой в статье процедуры оценки регулирующего воздействия в системе управления отраслью связи России может позволить более обоснованно делать выбор из различных вариантов решения той или иной проблемы на основе описания и анализа вероятных последствий.
Володина Е.Е.,
к.э.н., доцент, кафедра экономики связи МТУСИ Садилова А.В.,
соискатель кафедры экономики связи МТУСИ,
ведущий инженер ФГУП "ГРЧЦ",
avsad@yandex.ru
Введение
В развитых странах, на волне административных реформ в 8090-х гг. появился новый инструмент улучшения качества принимаемых государственных управленческих решений — Оценка Регулирующего Воздействия или анализ регуляторного воздействия (влияния), ОРВ/АРВ (англ. Impact Assessment, Regulatory Impact Assessment, Regulatory Impact Analysis, RIA, нем. Gesetzesfolgenabschtzung, GFA).
Один из вариантов определения ОРВ представлен международными экспертами административных реформ. ОРВ — это ".. .процесс определения проблем и целей регулирования, выбора альтернатив достижения этих целей с исключением излишнего и необдуманного регулирования, и, с использованием научных и поддающихся последующей проверке методов, применяемых в отношении всей имеющейся доступной информации, а также с учетом различных мнений, полученных в ходе консультаций, анализа издержек и выгод выбранных альтернатив." [1, 2,4].
Более сжатая формулировка позволяет определить Оценку Регулирующего воздействия, как анализ эффективности возможных последствий принимаемого управленческого решения.
Базовая модель подготовки ОРВ, которая тем или иным образом лежит в основе процедуры оценки, во многих странах включает следующие этапы [1,7; 3,5]:
• Формулировка и описание проблемы.
• Обоснование необходимости проведения оценки.
• Постановка целей оценки.
• Описание возможных вариантов достижения поставленной цели (сценарии).
• Анализ представленных альтернатив при помощи разработанного методического аппарата качественной и количественной оценки сценария.
• Публичные консультации.
• Выводы и результаты, представление рекомендуемого варианта.
• (Альтернативы/сценарии), рекомендации по предпочтительной альтернативе.
• Реализация выбранной альтернативы и последующий её мониторинг.
Исходя из вышесказанного, ОРВ должна включать в себя четкое определение целей, структурированный процесс консультаций с заинтересованными сторонами, детальное изучение воздействия и соответствующее рассмотрение альтернативных вариантов регулирования, на основе научно обоснованного анализа полученных данньх.
Существует два основных принципа, которые позволяют дать объективную и обоснованную оценку принимаемому решению и которые являются основными отличиями ОРВ от широко распространенной в России практики финансово-экономического и технико-экономического обоснования нормативно-правовых актов, а также от процедур социальной и общественной экспертизы. К ним относятся:
• сценарный подход (рассмотрение нескольких альтернатив решения проблемы);
• публичные консультации (опрос и учет мнений заинтересованных сторон и экспертов);
Сценарный подход к анализу вопроса позволяет рассмотреть и сравнить несколько возможных вариантов воздействия разрабатываемого решения.
А благодаря тому, что ОРВ включает публичные консультации с большим числом заинтересованных сторон, для тех, кто может потенциально пострадать от принимаемого решения появляется возможность обозначить непредвиденные последствия, которые могли быть не приняты во внимание ранее, определить возможные побочные эффекты или скрытые издержки, связанные с данным принимаемым решением, а также измерить вероятные затраты, вытекающие из рассматриваемого действия, как для отдельных граждан или предприятий, так и в масштабах отрасли и государства.
И, пожалуй, основным отличием является тот факт, что ОРВ может в значительной степени повлиять на исход процесса принятия решения.
Практика подготовки ОРВ по отдельным вопросам при осуществлении крупномасштабных программ в соответствии с международными нормами уже существует и в Российской Федерации. На сегодняшний момент сформировался круг консалтинговых институтов, осуществляющих процедуру ОРВ для государственных заказчиков.
Считается, что ОРВ получит развитие в тех отраслях, где есть жесткие ограничения (ресурсные, ведомственные) и соответствующий положительный эффект от ее внедрения может быть особенно ощутим именно в отношении этих отраслей [5, 6].
Ограниченность ресурса требует от регулятора его рационального распределения, а для отрасли связи явление "ценный и ограни-
ченный ресурс" является базовым. В частности, к ограниченным ресурсам относятся национальный радиочастотный спектр и ресурс нумерации.
Организация ОРВ в области использования
радиочастотного спектра
Учитывая, что радиочастотный спектр (РЧС) является ограниченным природным ресурсом и имеет большое экономическое и социальное значение, а также, то, что потребность в его использования быстро возрастает (особенно в диапазоне 300-3000 МГц), национальные регулирующие органы, осознают важность оптимизации методов и форм управления использованием спектра, позволяющей достичь существенной экономии спектра.
В международной практике регулирования отрасли связи и, в частности радиочастотного спектра, ОРВ является одним из эффективных механизмов управления, который призван улучшать качество принимаемых решений, обеспечивать их последовательность, связь с реальным положением дел и соответствие обозначенным стратегическим приоритетам. Данная процедура обязательна для большинства решений регуляторов в области связи во многих странах: Великобритании (Офис телекоммуникаций (Ofcom)), Швеции (The Swedish Post and Telecom Agency (РТ5)/Агентство по вопросам почты и телекоммуникаций), Франции (Национальное Агентство по радиочастотам (ANFR)), США (Федеральная Комиссия по телекоммуникациям (FCC)) и т.д.
В 2006 г. Комитет по электронным средствам связи (ЕСС) одобрил Отчет 80 ECC об "Усилении гармонизации и внедрении гибкости в процесс регулирования спектра", в котором говорится о необходимости обоснования мер по гармонизации спектра путем оценки затрат и доходов. С этого момента начался процесс разработки теоретической основы для внедрения ОРВ разрабатываемых Решений (Рекомендаций и Отчетов) ЕСС.
В 2009 г. был подготовлен первый документ Оценки регулирующего воздействия решения по обязательной стандартизации приемников в полосе частот 863-870 МГц.
В этом же году в проект обновленного стратегического плана ECC включены пункты о необходимости расширения компетентности ЕСС в вопросах нетехнических механизмов управления спектром: экономики, оценки регулирующего воздействия, оценки ценности спектра, исследований рынка. Кроме того, разработан Отчет ЕСС 125 "Руководство по реализации Оценки регулирующего воздействия в отношении вопросов спектра" и подготовлены экономические принципы ОРВ в СЕПТ, включающие методологию подсчета эффективности решений, принимаемых в отношении управления радиочастотным спектром. А также были сформулированы основные принципы реализации ОРВ при решении вопросов относительно использования спектра.
Приведем некоторые конкретные практические выводы, следующие из этих документов:
• Оценка регулирующего воздействия осуществляется только в случае стратегической важности принимаемого решения.
• ОРВ является вспомогательным средством при разработке выходного документа ЕСС и не должна затягивать процесс подготовки выходного документа.
• Оценка воздействия должна создавать структурированную базу для качественной и прозрачной процедуры принятия решения ЕСС.
• Процедура ОРВ организуется с самого начала разработки меры по гармонизации (разработки Решения, Рекомендации или Отчета ЕСС) и включает план технического и экономического исследования, что подразумевает тесное сотрудничество экспертов по техническим вопросам и экономистов.
• Среди разнообразия методик расчета ОРВ анализ затрат-доходов (cost-benefit analysis) выбран наиболее подходящим для процедур в структуре ЕСС и др.
Страны — члены СЕПТ высказывают опасения, что при разработке документов ОРВ по вопросам использования радиочастотного спектра ЕСС может столкнуться с различными мнениями множества заинтересованных сторон в отношении эффективности принимаемого решения, с многообразием методов ее расчета, недостатком необходимой данных и банальной нехваткой специалистов.
От нового для ЕСС механизма ОРВ ожидается, что он позволит: рассмотреть различные сценарии решения вопросов, связанных с использованием радиочастотного спектра; ясно определить затраты и доходы от реализации разных сценариев решения вопросов, связанных с использованием радиочастотного спектра; выбрать наиболее эффективный сценарий.
Сегодня эксперты ЕСС считают, что "новый" механизм будет особенно актуален в вопросах:
— разработки и внедрения новых подходов регулирования спектра (концепция гибкого использования полос частот, продажа прав на использование спектра);
— распределения полосы частот службе(-ам) радиосвязи;
— разрешения большему количеству служб радиосвязи работать в некоторой полосе частот;
— определения технических условий использования полосы;
— установления требований к приёмникам и т.д.
Заключение
При внедрении процедуры ОРВ в систему регулирования в отрасли связи РФ необходимо:
• Провести тщательный научный анализ международного опыта проведения оценки регулирующего воздействия, принимаемого регулятором связи на объекты регулирующего воздействия;
• Разработать концепцию и методологию (методического аппарата) оценки регулирующего воздействия при подготовке проектов регулирующих решений в отрасли связи;
• Разработать программное обеспечение, позволяющее рассчитывать социально-экономический эффект отдельных мер регулирующего воздействия в зависимости от объектов воздействия, а также обеспечивающее систематизацию и хранение информации о мерах регулирующего воздействия в отрасли и их социально-экономических эффектах.
Литература
1. Impact Assessment Guidelines in EU, 15/01/2009. — С.4-5.
2. http://ec.europa.eu/governance/impact/index_en.htm.
3. Отчет ЕСС 125 (Европейская Комиссия по электросвязи), 2009. — С.5.
4. Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA): Guidance for Policy Makers, 2008г. OECD (Отчет Организации экономического сотрудничества и развития "Организация основных принципов ОРВ: инструкция для управляющих органов"). — С.24-25.
5. Determinants of quality in regulatory impact analysis OECD, 2006г. (Отчет Организации экономического сотрудничества и развития "Детерминанты качества анализа регулирующего воздействия"). — С.4, 32-33, 36.
6. Опьп" стран СНГ по внедрению ОРВ — Российская Федерация материалы Международная конференция "СОВАЗ как инструмент повышения качества регулирования частного сектора. Мировой опып" и перспективы в Узбекистане", Ташкент, 22 июля 2008 г. (Д.Б. Цыганков, Институт оценки программ и политик, Москва) http://www.iopp.ru.
7. www.ir-pep.ru.
