CC BY
261
УДК 342.55(47)
Л. Ю. Свистунова
Принципы организации и деятельности представительного органа в Российской Федерации
В статье анализируются основные принципы организации и деятельности представительных органов в Российской Федерации. Исследуются конституционные и организационные принципы деятельности законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления как органов народного представительства.
The article analyzes the basic principles of organization and activities the representative bodies the Russian Federation. We examined the constitutional and organization principles of activity legislative bodies of the government and the representative bodies organs self-government as popular representation.
Ключевые слова: конституционные и организационные принципы, представительный орган, парламент, организационно-правовые формы деятельности представительного органа.
Key words: constitutional and organizational principles, the representative body, parliament, organizational legal forms of activity of a representative body.
Современный орган народного представительства в Российской Федерации вобрал в себя многие прогрессивные, существующие в общемировой практике развития парламентаризма принципы построения законодательного (представительного) органа, такие как демократизм, профессионализм депутатов, принцип разделения властей, возможность реального контроля за действиями государственных органов иных ветвей власти по реализации требований закона, разграничение полномочий и самостоятельность в реализации предоставленных функций.
Отметим, что под принципом правовой деятельности в теории права понимается основополагающая идея, концентрирующая в себе интересы и потребности общества и государства, которая выступает как общеобязатель-
© Свистунова Л. Ю., 2015
61
ное, непререкаемое требование и выполняет функцию общенормативного ориентира1.
Объективно конституционные принципы являются базой для всех конституционно-правовых институтов, в том числе для представительных органов государственной власти - Федерального собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации, а также для представительных органов местного самоуправления. Специальные и организационные принципы имеют свою специфику применительно к каждому институту, следовательно, их анализ требует четкого разграничения по формам, методам и функциям деятельности представительного органа как общефедерального, регионального уровня, так и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Рассматривая принцип демократизма, необходимо отметить, что без его юридического закрепления и реального существования на практике невозможна деятельность представительного органа в Российской Федерации. Данный принцип действует в предоставлении депутатам представительного органа права реализовывать собственные полномочия от имени всего многонационального народа РФ. Именно принцип демократизма является реальной гарантией обоснованности и правильности принимаемых представительным органом решений. Необходимо подчеркнуть наличие прямой зависимости между качеством и эффективностью принимаемых законов и развитием демократических начал в государстве, которые предполагают учет и анализ общественного мнения, привлечение к разработке законопроекта и его обсуждению ученых, специалистов, всех заинтересованных лиц. Следовательно, отсутствие у представительного органа необходимых элементов представительства всего многонационального народа Российской Федерации, с одной стороны, и постоянной тесной связи с широкими кругами общественности, с другой, приводит к фиктивности существования демократического государства.
Представительный орган в своей деятельности широко и конструктивно взаимодействует с органами всех ветвей власти, должностные лица которых имеют право участвовать не только в пленарных заседаниях, но и в других организационно-правовых формах деятельности органа народного представительства. Однако представители других ветвей власти не нарушают
1 Правовые формы деятельности в общенародном государстве / под ред. Горшенева В.М., Харьков, 1985. С. 20; Правотворчество в СССР, М. С. 84; Аппарат управления социалистического государства / под ред. Азовкина И.А., М., 1976. С. 97; Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство, М., 1979. С. 46.
62
границы сфер деятельности каждой ветви государственной или муниципальной власти. Следовательно, принцип разделения властей имеет важное значение в процессе эффективного и конструктивного взаимодействия различных органов государственной или муниципальной власти.
Принцип законности является универсальным для всей правовой системы Российской Федерации. Именно закону должна подчиняться деятельность любого органа государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц. В представительном органе любого уровня - государственного или муниципального, все действия совершаются в определенной правовой форме, установленной соответствующим нормативным актом. На федеральном уровне и уровне субъекта Федерации такими правовыми актами являются регламенты законодательных (представительных) органов государственной власти. На муниципальном уровне такими актами выступают подзаконные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Вне зависимости от юридической силы такого подзаконного акта он, в свою очередь, создает правовую основу для принятия нормативного правового акта соответствующего уровня.
Принцип федерализма закреплен в гл.2 Конституции РФ и является базовым. Именно этот принцип, по справедливому замечанию М. И. Байтина, лежит в основе формирования, развития и функционирования действующего российского права2. В частности, конституционное разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами РФ (ст. 71-73 Конституции РФ), приоритет федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации (ч. 1 ст. 15, ст. 71, 72, ч. 1,2,5 ст. 76 Конституции РФ), самостоятельность субъектов РФ в сфере собственного правового регулирования (ч. 2 ст. 5, ст. 73, ч. 4,6 ст. 76 Конституции РФ).
Не менее актуален принцип обязательности официального опубликования принятых нормативных правовых актов, который трансформируется в обязательное их опубликование в официальных изданиях представительного органа, а также в средствах массовой информации всех документов, материалов и рекомендаций, кроме документов, отнесенных законом к государственной и иной охраняемой законом тайне. Действие данного принципа обеспечивает информированность населения не только о деятельности представительного органа, но и о перспективах развития внутренней и внешней
2 Байтин М. И. Некоторые общетеоретические вопросы в свете регионального законотворчества Российской Федерации / Законотворческая деятельность субъектов РФ: материалы конф. Саратов: СГАП., 1998. С. 29.
63
политики, а также дает возможность существенно повысить правовое и общее знание о многих вопросах общественной и государственной жизни.
К специальным принципам относятся: принцип научности; принцип гласности; принцип профессионализма. Из специальных принципов в первую очередь необходимо выделить принцип научности. Р.О. Халфина подчеркивала, что научная обоснованность любой деятельности, в том числе правотворческой, имеет определяющее значение для эффективности правотворческого решения3. Особое значение на современном этапе приобретает понимание принципа научности, предложенное Ю.А. Тихомировым, который трактует последний, как использование приемов и методов научного анализа, достижений науки и строгое следование объективным критериям оценки.
Для достижения эффективности необходимо научное обоснование как организации деятельности представительного органа, так и всех форм реализации его компетенции. Научно обоснованная работа представительного органа, анализ и учет всех научных идей, концепций и теорий позволяет в конечном счете создать предпосылки для плодотворного и качественного воплощения предметов ведения и компетенции в жизнь. Немаловажную роль в реализации на практике данного принципа играют организационно-правовые формы деятельности, предусмотренные регламентами представительного органа.
Научная обоснованность, в первую очередь законов, предполагает тщательное изучение той сферы общественных отношений, которую предполагается урегулировать законодательным актом, практику применения действующих в этой сфере нормативно-правовых актов, перспективы развития сферы общественных отношений, учет факторов, формирующих законодательные решения, широкое привлечение научных работников к разработке и обсуждению решений законодательным органом. Однако в практике деятельности органов местного самоуправления при решении вопросов местного значения, в частности при утверждении местного бюджета и местных налогов и сборов, научная обоснованность приобретает важнейшее значение на современном этапе. Именно научная обоснованность деятельности представительного органа позволяет правильно выбрать и использовать форму и метод правового регулирования, предусматривает механизм реализации того или иного решения и в конечном счете обеспечивает четкую и политически верную реализацию органом своей компетенции.
Принцип гласности имеет важнейшее значение в деятельности представительного органа, так как он позволяет различным институтам гражданского
3 Научные труды советского правотворчества. М., 1981. С. 37.
64
общества установить своеобразный контроль над деятельностью представительного учреждения. В деятельности любого представительного органа принцип гласности означает информирование населения не только о принятых нормативных правовых актах, но и о ходе обсуждения вопросов, о мнениях и идеях депутатов, а также о заключениях научных работников, экспертов и аналитиков. В соответствии с законодательством вся деятельность представительного органа любого уровня носит открытый характер, за исключением проведения закрытых организационно-правовых форм деятельности в интересах обеспечения государственной и иной охраняемой законом тайны. Именно существование на практике в деятельности представительных органов принципа гласности повышает ответственность должностных лиц за свою деятельность, способствует учету общественного мнения, повышает качество работы парламента.
Большое значение в реализации компетенции представительного органа имеет принцип профессионализма. Данный принцип может быть реализован только при участии и оптимальном взаимодействии в деятельности представительного органа квалифицированных юристов, специалистов в различных сферах общественных отношений и депутатов. В целях реализации данного принципа, по нашему мнению, и созданы такие организационноправовые формы деятельности органа, как заседания комитетов (комиссий), семинары, круглые столы, научно-практические конференции и слушания. Представляется, что решение проблемы профессиональной научной (юридической, экономической, социальной, медицинской и т. д.) обоснованности в действиях депутатов является на сегодняшний день наиболее важной. Необходимо стремиться к тому, чтобы каждый депутат чувствовал себя вполне компетентным на всех этапах деятельности представительного органа, имел свою профессиональную, основанную на знании, а не на политических амбициях, точку зрения по существу каждого вопроса, входящего в компетенцию представительного органа, аргументированно доводил ее до сведения коллег и иных заинтересованных лиц.
Организационные принципы следуют из теории организации деятельности органа государственной власти или местного самоуправления. Они необходимы для реализации компетенции органа в соответствии с существующими правовыми формами. Необходимость определения данной группы принципов исходит из процессуального (процедурного) порядка работы органов государственной власти, органов местного самоуправления и их должностных лиц, которые, в свою очередь, позволяют максимально четко и
65
эффективно реализовывать собственные полномочия в соответствующих правовых формах.
Под организационными принципами понимается организация деятельности представительного органа, процедурный и процессуальный характер реализации им собственной компетенции, а также вопросы взаимодействия структурных подразделений органа относятся: принцип стабильности правового регулирования деятельности представительного органа; принцип структурности организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления; принцип коллегиальности; принцип свободного обсуждения вопросов; принцип периодичности.
Повышению эффективности деятельности представительного органа способствует качественно налаженная и урегулированная нормативноправовыми актами внутриорганизационная работа, которая состоит в организационном и организационно-техническом обеспечении функционирования органа как единой системы. Значение рассматриваемой группы принципов заключается в том, что они позволяют создать условия для максимального использования всех организационных форм и методов деятельности представительного органа в соответствии с их назначением, а также обеспечения соответствия внутриорганизационных отношений среди депутатов и иных субъектов требованиям законности и демократии.
При характеристике организационных принципов мы будем исходить из следующих методологических положений.
1. Наличие и реализация определенного принципа зависит от конкретной организационной формы деятельности представительного органа и их взаимосвязи. Например, принцип сессионной деятельности (принцип периодичности) имеет неодинаковую реализацию в следующем: установлен сессионный порядок деятельности представительного органа в целом (две очередных сессии в год), в рамках которого реализуются все регламентированные организационноправовые формы деятельности органа. В то же время наблюдается тесная взаимосвязь в реализации организационных принципов: деятельность депутатов в ходе проведения любых организационно-правовых форм деятельности, кроме пленарных заседаний, направлена на подготовку к рассмотрению вопросов, отнесенных к компетенции представительного органа на сессии.
2. Большое значение в правовой форме деятельности представительного органа имеет соблюдение не только собственно организационных принципов, но и основ технического обеспечения деятельности представительного органа. К их числу относится принцип своевременности информирования
66
депутатов о месте, времени проведения конкретной организационноправовой формы деятельности, обеспечения всеми необходимыми документами и материалами заблаговременно.
3. Наличие и практическое применение внутриорганизационных принципов деятельности представительного органа обеспечивает в первую очередь координацию структурных подразделений самого органа, а также их взаимодействие с иными государственными или муниципальными органами. Только тесное сотрудничество с иными органами государственной власти или органами местного самоуправления позволяет представительному органу наиболее полно реализовать вопросы собственной компетенции, предоставленные ему законодательством Российской Федерации.
Немаловажную роль в деятельности представительного органа играет соблюдение принципа стабильности правового регулирования деятельности. Этот принцип реализуется в первую очередь действием регламентных норм представительного органа, в которых закрепляются процедурные правила реализации вопросов собственного ведения и компетенции как органа в целом, так и его структурных подразделений.
Принцип коллегиальности исходит из природы представительного органа как коллектива людей, представляющего интересы определенной группы населения (всего народа государства, населения определенного субъекта Российской Федерации или населения, проживающего на территории муниципального образования). Однако, по мнению А.А. Безуглова, «коллективность» и «коллегиальность» - понятия неоднозначные: «коллективность» значительно шире понятия «коллегиальность», оно охватывает совместную деятельность любой по численности и составу группы людей, а применительно к представительному органу - любую численность и любой состав группы депутатов. Под «коллегиальностью» следует понимать такую организацию и деятельность определенного коллективного органа, при которой в его состав в установленном законом порядке входит определенное число конкретных лиц. Однако, представляется, что количественные характеристики в проведении любой организационно-правовой формы деятельности, кроме пленарных заседаний, представительного органа являются не определяющими, т. е. необходимо выделить и оценить качественные признаки коллегиальности как принципа деятельности.
Коллегиальность предполагает такую работу, когда каждый депутат на основе имеющейся информации получает возможность принимать участие в деловом обсуждении вопросов, в голосовании, имеет право решающего голоса при проведении голосования.
67
С принципом коллегиальности напрямую связан принцип свободного обсуждения вопросов, входящих в повестку дня как представительного органа в целом, так и его структурных подразделений. Только свободное, основанное на равенстве участников обсуждение, без какого-либо давления со стороны (как органов государственной или муниципальной власти, так и отдельных должностных лиц) позволяет депутатам принять решение, основанное на анализе и учете всех обстоятельств исследуемого вопроса. В целях реализации данного принципа закрепляется право депутатов свободно выражать свою позицию, мнения, настаивать на любых своих убеждениях, не противоречащих правовым и этическим нормам.
Анализ принципов организации и деятельности представительного органа позволяет сделать вывод об их тесной взаимосвязи и прямой взаимообусловленности. Конечно, перечень представленных принципов не является исчерпывающим, на наш взгляд, наиболее полно раскрывает правовую природу деятельности представительного органа в Российской Федерации, а также порождает немало вопросов как теоретического, так и практического характера в отношении их дальнейшего развития и совершенствования.
Список литературы
1. Аппарат управления социалистического государства / под ред. И.А. Азовки-на. - М., 1976. - 412 с.
2. Байтин М. И. Некоторые общетеоретические вопросы в свете регионального законотворчества Российской Федерации / Законотворческая деятельность субъектов РФ: материалы конф. - Саратов: СГАП, 1998. - 541 с.
3. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Советское строительство. - М., 1979. - 341 с.
4. Научные труды советского правотворчества. - М., 1981. - 441 с.
5. Правовые формы деятельности в общенародном государстве / под ред. В.М. Горшенева. - Харьков, 1985. - 524 с.
6. Правотворчество в СССР / под ред. А. В. Мицкевича. - М.: Юрид. лит., 1974. - 313 с.
68
