ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ, ВХОДЯЩИХ В ЕДИНУЮ СИСТЕМУ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

128

Вестник Российского УНИВЕРСИТЕТА КООПЕРАЦИИ. 2023. № 3(53)

УДК 342.5

ПРИНЦИПЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ, ВХОДЯЩИХ В ЕДИНУЮ СИСТЕМУ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В СУБЪЕКТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М.В. Демидов

Система публичной власти субъекта Российской Федерации функционирует на основании определенных принципов. Они выражаются в виде основополагающих требований, которые предъявляются к организации и деятельности органов, входящих в единую систему региональной публичной власти. Закрепленные в законодательстве принципы устанавливают основные направления деятельности государственных органов и выступают в качестве важных элементов их правового положения в системе органов, реализующих публичные функции. Автором подробно исследованы принципы деятельности органов, входящих в единую систему публичной власти в регионе, которые закреплены в Федеральном законе от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации». Раскрыта сущность и смысловое содержание каждого из установленных законом принципов, дана авторская характеристика указанных принципов, подчеркнута их социальная значимость в функционировании органов публичной власти в регионе.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; публичная власть; государственный орган; принципы; закон; субъект Российской Федерации.

M.V. Demidov. PRINCIPLES OF ACTIVITIES OF BODIES INCLUDED IN THE UNIFIED SYSTEM OF PUBLIC AUTHORITY IN THE CONSTITUENT ENTITY OF THE RUSSIAN FEDERATION

The system of public authority of a constituent entity of the Russian Federation operates on the basis of certain principles. They are expressed in the form of fundamental requirements that are presented to the organization and activities of bodies that are part of a unified system of regional public authority. The principles enshrined in legislation establish the main directions of activity of state bodies and act as important elements of their legal status in the system of bodies implementing public functions. The author has studied in detail the principles of the activities of bodies included in the unified system of public authority in the region, which are enshrined in the Federal Law of December 21, 2021 № 414-FZ «On the general principles of the organization of public authority in the constituent entities of the Russian Federation». The essence and semantic content of each of the principles established by law is revealed, the author's description of these principles is given, and their social significance in the functioning of public authorities in the region is emphasized.

Keywords: Constitution of the Russian Federation; public authority; government agency; principles; law; the subject of the Russian Federation.

Организация деятельности государственных органов осуществляется на определенных принципах. В научной литературе они рассматриваются как «основополагающие требования, предъявляемые к построению и действию органов государства» [6, с. 124].

Конституционно-правовые принципы в виде основополагающих начал, требований, закрепленные в конституционных актах и законодательстве, составляют фундамент организации и деятельности органов публичной власти. Такие принципы установлены в ст. 2. Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (далее - Федеральный закон от 21.12.2021

№ 414-ФЗ) [5]. В своей деятельности все органы власти в субъекте Российской Федерации руководствуются указанными принципами.

Одним из главных принципов является принцип обеспечения соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина. Это главенствующее положение Конституции Российской Федерации, где гарантируются права и свободы человека и гражданина.

Реальное обеспечение соблюдения прав человека и их защита является задачей органов публичной власти каждого государства. В равной степени это относится и к России.

В Российской Федерации не могут приниматься и издаваться правовые акты, которые направлены на отмену или связаны

с умалением прав и свобод личности. Их ограничение возможно путем принятия федеральных законов. Такие ограничения, к примеру, предусмотрены в конституционных законах о военном [2] и чрезвычайном положениях [3].

При этом следует иметь в виду, что применяемые меры должны реализовываться только в том объеме, которого требует создавшаяся ситуация. Они не должны в какой бы то ни было форме проявлять элементы дискриминации в отношении отдельных лиц или их объединений по различным признакам, связанным с полом, религиозными взглядами, языком, происхождением, социальным положением в обществе и т. д.

Органы власти призваны гарантировать имущественные и социальные права граждан в период действия чрезвычайных положений. Они должны возместить лицам, пострадавшим в результате указанных обстоятельств, нанесенный ущерб, в необходимых случаях предоставить временное жилье, помочь в трудоустройстве и решении других вопросов, связанных с защитой прав лиц, потерпевших в период введенных ограничений.

Также следует отметить, что граждане и организации имеют право обращаться в органы публичной власти для разъяснения или получения иной информации по поводу ограничения их в некоторых правах. Контрольные и надзорные органы государства, в свою очередь, призваны осуществлять мониторинг за соблюдением прав и свобод человека и гражданина и в необходимых случаях применять меры принудительного воздействия, направленные на защиту этих прав.

В Федеральном законе от 21.12.2021 №№ 414-ФЗ [5] закреплен конституционный принцип верховенства Основного Закона страны и федеральных законов. Его действие распространяется на всю Российскую Федерацию. Так обеспечивается согласованное и стабильное функционирование всей системы национального права российского государства.

Все подзаконные акты, принимаемые субъектами правотворчества, каковыми являются органы публичной власти, включая указы Президента Российской Федерации и постановления Правительства Российской Федерации, не могут противоречить нормам законов. Также законы субъектов Российской Федерации должны согласовываться с нормами федерального законодательства. Если они противоречат им, то действует федеральная норма, а нормативно-правовой акт региона в установленном порядке признается недействительным.

В то же время следует отметить, что Конституция Российской Федерации закрепила важную гарантию по отношению к нормативно-правовым актам, принимаемым субъектами Российской Федерации. В частности, ч. 6 ст. 76 Основного Закона страны устанавливает, что если законодательный акт, принятый по вопросам, по которым регион осуществляет собственное правовое регулирование, вошел в противоречие с федеральным законом, то в этом случае действует нормативный правовой акт, принятый органом публичной власти региона [1].

Принцип государственной и территориальной целостности Российской Федерации составляет основу конституционного строя России. Он означает, что Российская Федерация является единым государством, которое имеет свою территорию и обладает суверенитетом. Понятие суверенности государства принадлежит только Российской Федерации и не распространяется не ее субъекты. Таким образом, территория России едина и неделима.

Компетенция федеральных органов публичной власти реализовывается на всей территории Российской Федерации. В пределах своих полномочий они осуществляют правовое регулирование и обеспечивают государственное управление.

Субъекты Российской Федерации не имеют суверенитета и не могут выйти из состава Российской Федерации. Система органов публичной власти в регионах устанавливается субъектами самостоятельно, основываясь на конституционных положениях и руководствуясь общими принципами, которые закреплены в федеральном законе. Россия гарантирует регионам самостоятельность при осуществлении полномочий, отнесенных к их компетенции.

Важным моментом в реализации указанного принципа является и то, что Россия имеет субъектный состав. Поскольку она состоит из территорий ее субъектов, территория Российской Федерации не может быть изменена в одностороннем порядке.

Суть принципа единства системы публичной власти заключается в том, что в его основе лежат конституционные положения о том, откуда он проистекает. Такой основой является народовластие, закрепленное в Конституции Российской Федерации.

Несмотря на то что органы публичной власти имеют разный статус, они организационно сформированы и функционируют на основе единых принципов. По установившимся позициям Конституционного Суда Российской Федерации органы государственной власти и ор-

ганы местного самоуправления представляют собой разные уровни публичной власти.

В рассматриваемом случае в субъектах Российской Федерации в реализации функций публичной власти участвуют не только региональные органы государственной власти и местного самоуправления, но и федеральные государственные структуры, которые реализуют свои полномочия на территории субъектов Российской Федерации.

Реализация указанного принципа на региональном уровне предполагает активное вовлечение органов публичной власти субъектов Российской Федерации в процессы рассмотрения общефедеральных вопросов и принятия по ним решений. В частности, в этих целях Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ [5] определил порядок участия региональных органов государственной власти в законодательном процессе в Государственной Думе по предметам совместного ведения.

Важная роль в осуществлении указанного принципа отводится новому конституционному государственному органу - Государственному Совету Российской Федерации. Согласно Федеральному закону от 08.12.2020 № 394-Ф3 «О Государственном Совете Российской Федерации» [4] именно на него возлагается функция, призванная обеспечить согласованную деятельность всех органов, которые составляют систему публичной власти. Он должен стать эффективным институтом в этом направлении, поскольку высшие должностные лица субъектов Российской Федерации являются его членами.

Принцип разделения властей является основой для организации деятельности органов власти. Исходя из этого принципа, все три ветви власти должны осуществлять свою деятельность строго в рамках определенных за ними кругом компетенций, который закреплен конституциями, уставами и законами.

Реализуя свои полномочия в очерченных законодательством рамках, государственные органы взаимодействуют друг с другом, уравновешивают свои отношения в случаях возникновения спорных моментов путем проведения согласительных процедур и в судебном порядке. Они имеют возможность контролировать работу государственных органов других ветвей власти, выявлять нарушения нормативных правовых актов. Таким образом обеспечивается сбалансированность властных полномочий различных ветвей власти при реализации функций государства, создаются условия для предотвращения монополизации публичной власти в ведении одной ветви власти.

Важное значение в функционировании органов публичной власти придается принципу разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти, установленному в отношении между федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в Конституции Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, 11). Такое разграничение может осуществляться, помимо Конституции Российской Федерации, на основании законов, а также посредством договоров о разграничении предметов ведения и полномочий.

Указанный принцип в отношении федеральных и региональных органов государственной власти нашел свое воплощение в ст. 71-73 Конституции Российской Федерации. Так, ст. 71 определяет предметы ведения Российской Федерации, ст. 72 - предметы совместного ведения России и ее субъектов. По всему остальному кругу вопросов регионы вправе на своих территориях осуществлять всю полноту публичной власти.

Следует отметить, что в Конституции Российской Федерации также определены правовые основы разграничения компетенции упомянутых выше органов в сфере правотворчества. Так, к примеру, по вопросам совместного ведения принимаются федеральные законы, определяющие общие принципы регулирования отношений в той или иной сфере государственного управления. На их основе принимаются законодательные акты субъектов Российской Федерации, детализирующие и конкретизирующие положения федеральных актов с учетом специфики регионов.

Конституция Российской Федерации воспринимает местное самоуправление как одну из форм народовластия. Поэтому признает его самостоятельность в пределах предоставленных ему полномочий и гарантирует его осуществление во всех субъектах Российской Федерации.

Государственная власть и местное самоуправление формально не связаны друг с другом обязательными иерархическими отношениями, подчинительного характера. Такое положение вытекает из норм ст. 12 Конституции Российской Федерации. По этой причине в институциональном плане возникает ряд сложностей, сопряженных с выстраиванием эффективного взаимодействия между ними.

Исходя из содержания ст. 133 Конституции Российской Федерации в новой редакции, на наш взгляд, правомочен вопрос о разграничении полномочий и предметов ведения между органами государственной власти субъектов

Российской Федерации и органами местного самоуправления. В данном случае имеется в виду не передача отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень, а реализация других публичных функций, которые будут осуществляться совместно с государственными органами.

Законодательное закрепление совместных сфер деятельности органов государственной и муниципальной власти имеет положительное значение. Прежде всего оно будет способствовать устранению разрыва между уровнями публичной власти. Так муниципальная власть более четко впишется в вертикаль публичной власти в Российской Федерации.

Данный факт говорит о том, что на сегодняшний день весьма актуальными остаются вопросы, связанные с организацией взаимодействия между государственными органами и органами местного самоуправления. Они очень близки по своим функциям, поскольку и те, и другие осуществляют властные публичные функции, которые отличаются лишь отдельными формами ее реализации.

Не случайно еще в начале 1990-х гг., когда на местах начался процесс перехода с системы государственного управления на местное самоуправление, в научном сообществе и среди практических работников государственных органов активно обсуждались вопросы, касающиеся уровней государственного и муниципального управления. Высказывались мнения и приводились аргументы в пользу того, чтобы на уровне районов и городов установить уровень государственной власти, а ниже - систему местного самоуправления.

Принцип самостоятельного осуществления органами публичной власти своих полномочий также гарантируется нормами Конституции Российской Федерации. В частности, данный принцип отражен в ст. 12 и 76.

Важным аспектом в организации деятельности органов публичной власти в регионе является гарантированность финансового обеспечения реализации их полномочий. В этом направлении в начале 2000-х гг. была проведена объемная работа по пересмотру бюджетных полномочий между уровнями публичной власти (федеральными, региональными и местным самоуправлением). В основу такого процесса перераспределения компетенций в бюджетной сфере был положен критерий, связанный с удовлетворением интересов населения, проживающих на конкретных территориях, а также уровень эффективности деятельности органов власти. Однако по прошествии значительного периода времени можно констатировать, что

и на сегодняшний день вопросы гарантированное™ финансового обеспечения являются актуальными. Особенно это проявляется на муниципальном уровне, где органы публичной власти остро ощущают недостаточность отчислений от налоговых и иных сборов в доходную часть местных бюджетов.

Большое значение в деятельности органов публичной власти в субъекте Российской Федерации имеет соблюдение принципа гласности. Органы власти постоянно должны информировать население о своей работе. Граждане должны иметь возможность знакомиться с решениями органов власти, которые непосредственно касаются развития их территорий.

Таким образом, можно с уверенностью констатировать, что эффективное функционирование органов, входящих в единую систему публичной власти, прежде всего предопределяется законодательно закрепленными принципами их организации и деятельности. По мере развития общественно-политических отношений, совершенствования системы государственного управления они будут и в дальнейшем эволюционировать с учетом изменений национального законодательства.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). М.: АСТ, 2020. 64 с.

2. О военном положении: федер. конституционный закон от 30.01.2002 № 1-ФКЗ (в ред. от 01.07.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 5, ст. 375.

3. О чрезвычайном положении: федер. конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ (в ред. от 03.07.2016) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 23, ст. 2277.

4. О Государственном Совете Российской Федерации: федер. закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 50 (ч. III), ст. 8039.

5. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: федер. закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ (в ред. от 14.04.2023) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 52 (ч. I), ст. 8973.

6. Морозова Л.А. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: ЭКСМО, 2005.448 с.

References

1. Konstitutsiya Rossijskoj Federatsii [The Constitution of the Russian Federation]: prinyata vsena-

rodnym golosovaniem 12.12.1993 (s izm., odobren-nymi v khode obshcherossijskogo golosovaniya 01.07.2020). M.: AST, 2020. 64 s.

2. O voennom polozhenii [On martial law]: feder. konstitutsionnyj zakon ot 30.01.2002 № 1-FKZ (v red. ot 01.07.2017) // Sobr. zakonodateFstva Ros. Federatsii. 2002. № 5, st. 375.

3. O chrezvychajnom polozhenii [On the state of emergency]: feder. konstitutsionnyj zakon ot 30.05.2001 № 3-FKZ (v red. ot 03.07.2016) // Sobr. zakonodateFstva Ros. Federatsii. 2001. № 23, st. 2277.

4. O Gosudarstvennom Sovete Rossijskoj Federatsii [About the State Council of the Russian Fe-

deration]: feder. zakon ot 08.12.2020 № 394-FZ // Sobr. zakonodateFstva Ros. Federatsii. 2020. № 50 (ch. III), st. 8039.

5. Ob obshchikh printsipakh organizatsii pub-lichnoj vlasti v sub^ektakh Rossijskoj Federatsii [On the general principles of the organization of public power in the subjects of the Russian Federation]: feder. zakon ot 21.12.2021 № 414-FZ (v red. ot 14.04.2023) // Sobr. zakonodateFstva Ros. Federatsii. 2021. № 52 (ch. I), st. 8973.

6. Morozova L.A. Teoriya gosudarstva i prava [Theory of State and Law]: uchebnik. 2-e izd., pe-rerab. i dop. M.: EKSMO, 2005. 448 s.

ДЕМИДОВ Михаил Васильевич — доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры публичного права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: mvdemidov@yandex.ru.

DEMIDOV, Mikhail Vasilyevich - Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Department of Public Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: mvdemidov@yandex.ru.