КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.5

КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ОРГАНОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

М.В. Демидов

Конституционное закрепление категории «публичная власть» представляет собой значимое явление для дальнейшего конституционного развития России. Положения, устанавливающие единую систему публичной власти в Российской Федерации, дают новый импульс для организации ее эффективного функционирования на федеральном и региональном уровнях. В работе подчеркнуто, что эффективность функционирования органов публичной власти прежде всего зависит от соответствующей конституционно-правовой основы их организации и деятельности. Автором исследованы некоторые законодательные акты, касающиеся определения статуса федеральных и региональных органов публичной власти. Проанализированы отдельные положения Федерального закона от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», высказан ряд предложений по его совершенствованию. Сформулирован вывод, что путем правового регулирования субъекты Российской Федерации отражают специфику деятельности своих региональных органов публичной власти.

Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; публичная власть; органы публичной власти; закон; субъект Российской Федерации.

M.V. Demidov. CONSTITUTIONAL AND LEGAL FOUNDATIONS OF THE ORGANIZATION AND FUNCTIONING OF PUBLIC AUTHORITIES IN THE RUSSIAN FEDERATION

The constitutional consolidation of the category of «public authority» is a significant phenomenon for the further constitutional development of Russia. The provisions establishing a unified system of public authority in the Russian Federation give a new impetus to the organization of its effective functioning at the federal and regional levels. The paper emphasizes that the effectiveness of the functioning of public authorities primarily depends on the relevant constitutional and legal basis of their organization and activities. The author has studied some legislative acts concerning the determination of the status of federal and regional public authorities. Separate provisions of Federal Law № 414-FZ dated December 21, 2021 «On general principles of organization of public power in the subjects of the Russian Federation» are analyzed, a number of proposals for its improvement are made. The conclusion is formulated that by means of legal regulation, the subjects of the Russian Federation reflect the specifics of the activities of their regional public authorities.

Keywords: Constitution of the Russian Federation; public authority; public administration; law; the subject of the Russian Federation.

На сегодняшний день основы организации единой системы публичной власти в России закреплены конституционно. В соответствии с Основным Законом страны Президент Российской Федерации обеспечивает ее согласованное функционирование [1]. Конституция Российской Федерации также закрепляет норму, в соответствии с которой в единую систему публичной власти в Российской Федерации входят органы не только государственной власти, но и муниципальной. Взаимодействуя друг с другом, они призваны решать насущные вопросы жизнеобеспечения муниципальных образований.

Ключевое место в системе публичной власти занимает Президент Российской Федерации. С принятием последних поправок в Конститу-

цию Российской Федерации [1] значительно расширились возможности его влияния на процесс формирования и организации деятельности органов государственной власти.

К примеру, если раньше Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей назначал Совет Федерации по представлению главы государства, то теперь данная норма стала прерогативой Президента Российской Федерации. Именно он назначает на должность указанных лиц после консультаций с Советом Федерации.

Расширились также полномочия Президента Российской Федерации по участию в формировании Совета Федерации. Конституция предоставила ему право назначать на должность 30 сенаторов, являющихся представителями

Российской Федерации, в том числе семерых из них пожизненно.

Принятые поправки непосредственно коснулись правового положения российского парламента как одного из основных органов публичной власти. Так, значительно увеличился состав Совета Федерации, состоящий ныне из сенаторов Российской Федерации (до внесения поправок - членов Совета Федерации), которые наделяются полномочиями не только субъектами Российской Федерации, но и, как уже было отмечено, Президентом Российской Федерации. Существенным редакционным и содержательным изменениям подверглись положения Конституции Российской Федерации, касающиеся компетенции Совета Федерации и Государственной Думы.

С вступлением в силу масштабных поправок началась обширная законотворческая работа по приведению многих законодательных актов в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации. В отдельных случаях данная работа не ограничилась внесением частичных изменений в действующее законодательство, поскольку потребовалась их коренная переработка. В результате были приняты новые законы, в том числе напрямую касающиеся функционирования системы публичной власти.

Так, например, в ноябре 2020 г. был принят новый законодательный акт «О Правительстве Российской Федерации» [2]. С учетом сложившихся конституционных реалий в нем раскрывается сущность исполнительной власти и места Правительства Российской Федерации как органа публичной власти.

Принятый закон определил состав и основные принципы деятельности высшего органа исполнительной власти России. В нем закреплен статус членов Правительства Российской Федерации и основные полномочия исполнительного органа власти по управлению социально-экономическим развитием России, обеспечению режима законности, защиты прав и свобод граждан, укрепления обороноспособности и безопасности страны.

Исполнительная власть имеет важное значение в системе публичной власти. Это связано с тем, что, во-первых, она реализует наибольший объем управленческих функций государства; во-вторых, основной задачей ее деятельности является организация практического исполнения законов в процессе осуществления функции государственного управления, которая направлена на удовлетворение общественных интересов, нужд и запросов населения страны.

Большей частью полномочия и организа-

ция деятельности федеральных органов исполнительной власти определяются указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. Во многих случаях правовая регламентация порядка функционирования указанных органов зависит от того, под чьим непосредственным руководством они осуществляют свою деятельность.

В систему публичной власти России входят и другие государственные структуры. Как правило, в науке конституционного права их именуют государственными органами, имеющими особый статус. Во многих случаях их правовое положение и компетенция определяется специальными законами. Например, статус и порядок функционирования органов прокуратуры определен Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», Счетной палаты Российской Федерации - «О Счетной палате Российской Федерации», Центральной избирательной комиссии Российской Федерации - «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме Российской Федерации».

На уровне субъектов Российской Федерации публичная власть устанавливается Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [3], а также конституциями и уставами субъектов Российской Федерации. Закон для всех органов публичной власти в регионе устанавливает общие принципы их функционирования. Структурно он состоит из 11 глав. Первая глава дает общую характеристику организации публичной власти субъекта Российской Федерации. В соответствии с законом никоим образом не могут передаваться или перераспределяться предметы ведения и полномочия совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также вопросы, отнесенные к ведению регионов, которые установлены Основным Законом Российской Федерации. Также в законе установлено, что система органов государственной власти субъекта Российской Федерации состоит из законодательного органа, являющегося региональным парламентом; высшего должностного лица региона; высшего исполнительного органа власти, а также других органов, которые образуются в соответствии с региональным законодательством.

Отдельной статьей в законе регламентируется порядок участия органов государственной власти в решении задач местного самоуправления. Помимо этого, в нем прописаны конкретные формы такого участия.

Глава вторая определяет статус законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Они являются представительными и единственными законодательными органами, непосредственно входящими в конституционно закрепленную единую систему публичной власти. Закон также определяет круг общественных отношений, которые регламентируются региональным парламентом посредством законов, и те, которые упорядочиваются на основании его постановлений.

В указанном нормативном акте определены полномочия региональных законодательных органов и порядок их работы. Отдельные статьи в законе посвящены порядку формирования депутатского корпуса региональных парламентов, досрочного прекращения их функционирования и формам их работы.

Правовые нормы этой главы также регламентируют процесс законотворческой деятельности региональных парламентов. Достаточно подробно регулируются вопросы, связанные с условиями депутатской деятельности и гарантиями осуществления региональными парламентариями своей деятельности.

Закон закрепил за региональными законодательными органами новую норму, которая предоставляет им право проявлять законодательную инициативу в Федеральном Собрании Российской Федерации. Порядок ее реализации раскрывается в ст. 9 этого же закона. По сути, она ничего нового не вводит, а лишь прописывает процессуальные нормы, устанавливающие порядок осуществления права законодательной инициативы парламентом, предусмотренные ст. 104 Конституции Российской Федерации.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, высший исполнительный орган и иные органы исполнительной власти, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, представляют исполнительную власть в субъектах Российской Федерации.

Правовое положение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации отражено в главе четвертой. В ней устанавливается его статус как органа публичной власти, указаны все запреты и ограничения, распространяющиеся на него.

Глава субъекта Российской Федерации формирует высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации (Правительство субъекта Российской Федерации) и принимает решение о его отставке. Он может самостоятельно возглавить высший исполнительный

орган региона либо, если это предусмотрено конституцией (уставом) субъекта, назначить его руководителя.

Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации подписывает принятые региональным парламентом законы и обеспечивает их обнародование. В предусмотренных законом случаях он может отрешить от должности главу муниципального образования и местной администрации, а также выполнять иные полномочия в соответствии с действующим законодательством.

В большинстве регионов главы субъектов наделяются полномочиями путем всеобщих выборов на территории региона. Они избираются по мажоритарной избирательной системе абсолютного большинства. Однако законодатель предоставляет и другую форму наделения полномочиями - избрание их региональными парламентами.

Отметим, что ранее действовали ограничения в отношении сроков пребывания глав на этой должности: они не могли наделяться полномочиями более двух сроков подряд. Однако в новом законе нет нормы, которая определяла бы периодичность пребывания на должности главы региона. Федеральный законодатель решение данного вопроса оставил на усмотрение самих субъектов Российской Федерации.

В то же время в настоящий момент фактически отсутствует какой-либо правовой механизм по осуществлению парламентского контроля за деятельностью глав субъектов Российской Федерации. На наш взгляд, такая ситуация является одной из причин злоупотребления отдельными руководителями регионов своими полномочиями.

Подчеркнем, что законодательством не предусмотрены какие-либо формы досрочного прекращения полномочий главы субъекта Российской Федерации парламентом. В законе указана возможность выражения недоверия им главе субъекта, однако это никак нельзя отнести к институту отрешения его от должности, поскольку окончательное решение по инициативе парламента принимает Президент Российской Федерации.

Следующий, на наш взгляд, важный момент, который не нашел отражение в новом законе, - это отсутствие положения о возможности отзыва главы субъекта Российской Федерации избирателями. В предыдущем законе данная процедура, хотя и неоправданно усложненная, все-таки присутствовала. Новый закон указанное право прекращения полномочий главы оставил только за главой государства.

Правовое положение высших исполнитель-

ных органов субъектов Российской Федерации устанавливается как постоянно действующих органов исполнительной власти. Они должны обеспечивать в регионе исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных законов и иных нормативных правовых актов России. На них также возлагается обязанность по обеспечению реализации норм конституций (уставов) регионов и законодательства субъектов на своих территориях. Кроме того, именно от них зависит, насколько согласованно действуют на территории субъекта Российской Федерации иные исполнительно-распорядительные органы.

В действующем законе четко не прописано, кто должен непосредственно руководить высшим исполнительным органом региона. Исходя из конституционных норм (ч. 3 ст. 77) его должен возглавить глава субъекта Российской Федерации. Указанная статья устанавливает следующее: «Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) может быть...» [1, с. 26]. Однако в федеральном законе данный конституционный статус главы региона не нашел своего отражения. Там лишь говорится о руководстве высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации исполнительной властью. Он может по своему усмотрению «возглавить высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации или учредить должность председателя высшего исполнительного органа» [3].

В соответствии с федеральным и региональным законодательством глава субъекта Российской Федерации занимает центральное место в системе исполнительной власти. В связи с этим, на наш взгляд, в субъектах Российской Федерации как юридически, так и фактически должность высшего должностного лица должна быть совмещена с должностью руководителя регионального высшего исполнительного органа власти. Данная мера способствовала бы повышению эффективности функционирования исполнительной власти.

Структура высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации определяется высшими должностными лицами регионов, они же и формируют ее. Высшие исполнительные органы государственной власти:

- осуществляют меры по обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

- осуществляют в пределах своих полно-

мочий меры по обеспечению государственных гарантий равенства прав, свобод и законных интересов человека и гражданина независимо от расы, национальности, языка, отношения к религии и других обстоятельств;

- принимают меры для предотвращения ограничения прав и дискриминации по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности;

- способствуют сохранению и развитию этнокультурного многообразия народов Российской Федерации, проживающих на территории субъекта Российской Федерации;

- готовят и представляют главам регионов проекты бюджетов субъектов, а также программы социально-экономического развития регионов после того, как законодательные органы их примут (обеспечивают их реализацию);

- осуществляют иные действия, которые предусмотрены федеральным и региональным законодательством.

Закон определяет, что федеральные органы участвуют в формировании региональной исполнительной власти. Одной из распространенных форм такого участия является проведение предварительного согласования кандидатур, которых предстоит назначить на должность.

Компетенции парламентов и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области бюджетного процесса определяются Бюджетным кодексом Российской Федерации [3]. Он устанавливает вопросы в сфере бюджетных правоотношений, которые отнесены к ведению субъектов Российской Федерации. В этом основном финансовом законе страны закреплены нормы, регламентирующие порядок разработки проектов законов о региональных бюджетах, их принятия, исполнения, а также осуществления государственного финансового контроля.

Деятельность публичной власти в регионе регулируется и иными федеральными законами, в которых в той или иной степени предусмотрены правовые нормы, связанные с разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти.

Придавая важное значение организации системы региональных органов власти, некоторые субъекты в своих основных законах предусмотрели специальный раздел, где определяются статус и полномочия органов государственной власти. Так, в Конституции Республики Татарстан в разделе IV «Организация государственной власти» [5] закреплены нормы, определяющие статус Государственного

Совета - парламента Республики Татарстан, высшего должностного лица и высшего органа исполнительной власти Республики Татарстан. Конституционные нормы устанавливают порядок функционирования указанных органов.

Отдельный раздел, посвященный организации публичной власти, предусмотрен в Уставе Краснодарского края [6]. В нем закреплено верховенство власти народа в крае, а также отмечено, что непосредственным ее выражением являются референдум и свободные выборы.

Государственная власть края состоит из Законодательного Собрания, высшего должностного лица края - губернатора, высшего исполнительного органа государственной власти - администрации Краснодарского края. Устав также допускает, что в крае могут быть образованы и другие государственные органы. На наш взгляд, важным фактором закрепления полновластия народа как источника публичной власти на территории края является тот факт, что осуществление законодательной власти закрепляется Уставом не только за Законодательным Собранием, но и непосредственно за населением путем референдума края.

Привлекают внимание нормы Устава и тем, что в нем закреплен приоритет представительной власти в крае. Его статус определен не только в качестве представительного и законодательного органа власти, но и как контрольного. Эту функцию парламент края осуществляет самостоятельно или же создает для этого специальные органы. Он контролирует, насколько эффективно и по целевому назначению используются бюджетные средства края. Помимо этого, парламент в пределах своей компетенции обеспечивает реализацию документов, связанных со стратегическим планированием в крае.

Администрацию края возглавляет его глава (губернатор). Он является главой исполнительной власти и непосредственно сам руководит высшим исполнительным органом края. Губернатор избирается путем всенародного голосования, и его полномочия могут быть прекращены только в соответствии с федеральным законодательством.

В Уставе предусмотрена специальная глава, регламентирующая механизм взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти. При этом подчеркнуто, что в его основе должны лежать интересы края и населения, а также единство целей и задач в решении вопросов социально-экономического развития региона. Однако данные нормы

нисколько не ограничивают и не создают препятствия для самостоятельного осуществления органами законодательной и исполнительной власти своих функций в пределах своей компетенции.

Таким образом, правовое регулирование органов публичной власти осуществляется во всех регионах. В них отражается определенная специфика деятельности органов публичной власти в том или ином регионе.

Список литературы

1. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 (с изм., одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). М.: АСТ, 2020. 64 с.

2. О Правительстве Российской Федерации: федер. конст. закон от 06.11.2020 № 4-ФКЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2020. № 45, ст. 7061.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (в ред. от 14.04.2023) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 31, ст. 3823.

4. Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации: федер. закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ (в ред. от 14.04.2023) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2021. № 52 (ч. I), ст. 8973.

5. Конституция Республики Татарстан от

30.11.1992 № 1665-XII (в ред. от 31.12.2022). URL: https://constitution.garant.ru/region/cons_ tatar (дата обращения: 17.05.2023).

6. Устав Краснодарского края: принят Законодательным Собранием Краснодарского края

12.11.1993 (в ред. от 07.11.2022) // Кубанские новости. 1993. 10 ноября.

References

1. Konstitutsiya Rossijskoj Federatsii [The Constitution of the Russian Federation]: prinyata vsena-rodnym golosovaniem 12.12.1993 (s izm., odobren-nymi v khode obshcherossijskogo golosovaniya 01.07.2020). M.: AST, 2020. 64 s.

2. O PraviteFstve Rossijskoj Federatsii [About the Government of the Russian Federation]: feder. konst. zakon ot 06.11.2020 № 4-FKZ // Sobr. zakonodateFstva Ros. Federatsii. 2020. № 45, st. 7061.

3. Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federatsii ot 31.07.1998 № 145-FZ (v red. ot 14.04.2023) [Budget Code of the Russian Federation № 145-FZ of 31.07.1998] // Sobr. zakonodateFstva Ros. Federatsii. 1998. № 31, st. 3823.

4. Ob obshchikh printsipakh organizatsii pub-lichnoj vlasti v sub"ektakh Rossijskoj Federatsii [On the general principles of the organization of public power in the subjects of the Russian Federa-

tion]: feder. zakon ot 21.12.2021 № 414-FZ (v red. ot 14.04.2023) // Sobr. zakonodatePstva Ros. Fede-ratsii. 2021. № 52 (ch. I), st. 8973.

5. Konstitutsiya Respubliki Tatarstan ot 30.11.1992 № 1665-XII (v red. ot 31.12.2022) [Constitution of the Republic of Tatarstan № 1665-XII

dated 30.11.1992]. URL: https://constitution.garant. ru/region/cons_tatar (Accessed 17.05.2023).

6. Ustav Krasnodarskogo kraya [The Charter of the Krasnodar Territory]: prinyat Zakonodatelnym Sob-raniem Krasnodarskogo kraya 12.11.1993 (v red. ot 07.11.2022) // Kubanskie novosti. 1993. 10 noyabrya.

ДЕМИДОВ Михаил Васильевич - доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного и финансового права. Чебоксарский кооперативный институт (филиал) Российского университета кооперации. Россия. Чебоксары. E-mail: mvdemidov@yandex. ru.

DEMIDOV, Mikhail Vasilyevich - Doctor of Law, Associate Professor, Head of the Department of Administrative and Financial Law. Cheboksary Cooperative Institute (branch) of the Russian University of Cooperation. Russia. Cheboksary. E-mail: mvdemidov@yandex. ru.