CC BY
284
УДК 340
DOI 10.23672/z8417-7788-9669-s
Ковтун Ольга Андреевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права, Кубанский государственный университет olqakovtyn@rambler.ru
Терещенко Наталия Дмитриевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и административного права, Кубанский государственный университет tereshenko23@mail.ru
Olga A. Kovtun
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, Kuban State University olqakovtyn@rambler.ru
Natalia D. Tereshchenko
Candidate of Legal Sciences, Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law, Kuban State University tereshenko23@mail.ru
Высшее должностное лицо
субъекта российской федерации как орган публичной власти
The highest official of the subject
of the russian federation as a public authority
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в свете реформы конституционного законодательства. Актуальность исследования статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации обусловлена включением органов государственной власти субъектов Российской Федерации в единую систему публичной власти, принятием нового федерального закона, закрепляющего организационные основы региональной публичной власти. Анализ правового регулирования статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, его полномочий свидетельствует о систематизации федерального и регионального законодательства, регламентирующего общественные отношения в сфере функционирования региональной публичной власти. В статье сделан вывод о необходимости дальнейшего развития исследуемого законодательства, совершенствования правового механизма реализации полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.
Ключевые слова: региональная публичная власть, глава субъекта, муниципальная власть, федеральная территория.
Annotation. The article is devoted to the consideration of the status of the highest official of the subject of the Russian Federation in the light of the reform of constitutional legislation. The relevance of the study of the status of the highest official of the subject of the Russian Federation is conditioned by the inclusion of the state authorities of the subjects of the Russian Federation in a single system of public power, the adoption of a new federal law fixing the organizational foundations of regional public power. The analysis of the legal regulation of the status of the highest official of the subject of the Russian Federation, his powers testifies to the systematization of federal and regional legislation regulating public relations in the sphere of functioning of regional public authorities. The article concludes that there is a need for further development of the legislation under study, improvement of the legal mechanism for the implementation of the powers of the highest official of the subject of the Russian Federation.
Keywords: regional public authority, head of the subject, municipal authority, federal territory.
Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» положил начало совершенствованию правового регулирования организации государственной власти в субъектах РФ [1, с. 54]. Принятый 21 декабря 2021 года в соответствии с конституционными нормами Федеральный закон № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [2], систематизировал правовые основы организации и функционирования региональных органов
п у бличной власти, в том числе, касающиеся статуса высшего должностного лица субъекта РФ.
Высшее должностное лицо субъекта РФ, исходя из конституционного принципа разделения властей, входит в единую систему публичной власти в Российской Федерации и одновременно является частью системы органов публичной власти субъектов РФ [3].
Если Федеральным законом № 184-ФЗ должность высшего должностного лица субъекта РФ не была непосредственно включена в систему органов
государственной власти субъекта РФ [4], а предусматривалась отдельной диспозитивной нормой, согласно которой, «конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ», новым федеральным законом высшее должностное лицо субъекта РФ наряду с законодательным и высшим исполнительным органами субъекта РФ, а также, с иными органами государственной власти субъекта РФ, образуемыми в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ, составляют систему органов государственной власти субъекта рФ.
По сравнению с ранее действующим федеральным законом № 184, новый закон уточнил положения, определяющие название высшего должностного лица субъекта РФ, которое изначально было различным в зависимости от вида субъекта РФ. Законодатель установил единое наименование должности высшего должностного лица субъекта РФ - «Глава» с дальнейшим указанием наименования субъекта РФ. Конституцией (уставом) субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного региона может быть предусмотрено дополнительное наименование должности высшего должностного лица.
Рассматривая статус высшего должностного лица субъекта РФ, следует отметить, что Федеральный закон № 414-ФЗ включил высшее должностное лицо субъекта РФ наряду с высшим исполнительным органом субъекта РФ в систему исполнительных органов региона.
Высшее должностное лицо субъекта РФ:
- осуществляет руководство исполнительной властью в субъекте РФ;
- определяет систему и структуру исполнительных органов субъекта РФ в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;
- формирует высший исполнительный орган субъекта РФ и принимает решение об его отставке;
- возглавляет высший исполнительный орган субъекта РФ или назначает и освобождает от должности председателя высшего исполнительного органа субъекта РФ;
- определяет основные направления деятельности высшего исполнительного органа субъекта РФ.
Таким образом, определяя место высшего должностного лица субъекта РФ в системе региональных органов исполнительной власти, законодатель установил, что высшее должностное лицо субъекта РФ, осуществляя руководство исполнительной властью, вправе непосредственно возглавить высший исполнительный орган субъекта РФ. Кроме того, конституция (устав) субъекта РФ могут предусматривать возможность учреждения должности председателя высшего исполнительного органа субъекта РФ, который назначается высшим должностным лицом субъекта РФ.
На наш взгляд, заслуживает внимания позиция Е.В. Александровой которая считает, что необходимо поддержать положения Закона № 414 о включении высшего должностного лица субъекта РФ в число обязательных в системе органов публичной власти субъекта РФ, но при этом целесообразнее и логичнее было бы оставить положения о нем в главе об органах исполнительной власти [5, с. 16-23].
По-новому определен срок полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Ранее устанавливалось, что высшее должностное лицо субъекта РФ может избираться на срок не более пяти лет, а уже конкретный срок определялся конституцией (уставом) субъекта РФ. Принятый федеральный закон установил, что высшее должностное лицо субъекта РФ избирается на пять лет. Одновременно установлено, что срок исполнения полномочий рассматриваемого должностного лица исчисляется со дня принесения им присяги и прекращается с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным высшим должностным лицом субъекта РФ.
Если ранее высшее должностное лицо субъекта РФ не могло замещать указанную должность более двух сроков подряд, то новое законодательство не предусматривает количество сроков, на которые он может избираться, что существенно изменяет его положение.
Следует также обратить внимание на увеличение срока с двух до пяти лет, в течение которого гражданин, замещавший должность высшего должностного лица субъекта РФ и отрешенный от этой должности главой государства, не может быть выдвинут кандидатом на данную должность.
В федеральном законе № 414-ФЗ полномочия высшего должностного лица субъекта РФ определены с учетом официального включения органов местного самоуправления в систему публичной власти, возложением на региональные органы публичной власти функции содействия развитию местного самоуправления на территории соответствующего субъекта РФ.
Таким образом, функции и полномочия высшего должностного лица субъекта РФ определены с учетом официального включения органов местного самоуправления в систему публичной власти, возложением на региональные органы публичной власти обязанности содействия развитию местного самоуправления на соответствующей территории.
Федеральным законом № 414-ФЗ усилен контроль со стороны высшего должностного лица субъекта РФ за деятельностью глав муниципального образования, глав местной администрации, предусмотрено применение к ним мер юридического воздействия.
Высшее должностное лицо субъекта РФ вправе вынести предупреждение, объявить выговор главе муниципального образования, главе местной администрации, отрешить их от должности,
обратиться в представительный орган муниципального образования с инициативой об удалении главы муниципального образования в отставку. Основаниями является неисполнение или ненадлежащее исполнение ими обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также в случае систематического не достижения показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.
Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством, виды санкция, основания и порядок их применения определяются также федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления [6]. Как нам представляется, в условиях реформы законодательства о местном самоуправления вопросы юридической ответственности органов местного самоуправления должны быть согласованы, исключено дублирование, систематизированы санкции, конкретизирован порядок их применения.
Конституционное закрепление публичной власти предполагает не только системное объединение ее разных уровней, но и расширение форм осуществления.
Федеральный закон № 414-ФЗ, закрепляя принцип согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, предусматривает возможность установления особенностей осуществления публичной власти и взаимодействия органов публичной власти на федеральных территориях. Федеральный закон от 22.12.2020 г. № 437-ФЗ «О федеральной территории «Сириус», определяя порядок формирования Совета федеральной территории «Сириус» как представительного органа власти, предусматривает назначение одного члена
Литература:
1. Ковтун О.А. Проблемы совершенствования правовых основ организации и функционирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации / О.А. Ковтун, Н.Д. Терещенко // Очерки новейшей камералистики. 2021. № 1.
2. URL : http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_404070
3. О Государственном Совете РФ: Федеральный закон от 08.12.2020 г., № 394-ФЗ. URL : http:// publication.pravo.gov.ru/Document/View/000120201 2080064
4. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ: Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ. URL : http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody&nd=1020621 62
Совета высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) Краснодарского края [7].
В целях обеспечения системности и последовательности правового регулирования, нам представляется целесообразным установить механизм реализации рассматриваемого полномочия высшего должностного лица в федеральном законе № 414-ФЗ. На наш взгляд, следует определить круг субъектов, который может предлагать высшему должностному лицу кандидатуры в представительный орган федеральной территории, процедуру назначения, вид акта, которым оформляется назначение.
Вопрос об ответственности высшего должностного лица субъекта РФ, основаниях и порядке применения мер юридической ответственности постоянно исследуется в науке конституционного права [8]. Актуальным он остается и в настоящее время. Например, система санкций, которая может быть применена к высшему должностному лицу субъекта РФ, дополнена выговором, который наряду с предупреждением вправе вынести Президент РФ за ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей, в том числе, по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации.
Законодателем также расширены основания для отрешения главой государства высшего должностного лица субъекта РФ от должности. Теперь, руководитель региона может быть отстранен от должности Президентом РФ в связи с утратой доверия по любым основаниям или в связи с выражением ему недоверия региональным законодательным органом.
Таким образом, процесс совершенствования правовых основ организации и функционирования органов государственной власти субъектов РФ включает, в том числе и развитие статуса высшего должностного лица субъекта РФ.
Literature:
1. Kovtun O.A. Problems of improving the legal foundations of the organization and functioning of public authorities of the subjects of the Russian Federation / O.A. Kovtun, N.D. Tereshchenko // Essays of the newest cameralistics. 2021. № 1.
2. URL : http://www.consultant.ru/document/cons_ doc_LAW_404070
3. On the State Council of the Russian Federation: Federal Law of 08.12.2020, № 394-FZ. URL : http:// publication.pravo.gov.ru/Document/View/00012020 12080064
4. On the general principles of the Organization of legislative (representative) and Executive bodies of state Power of the Subjects of the Russian Federation: Federal Law № 184-FZ of 06.10.1999. URL : http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody&nd=1020621 62
5. Александрова Е.В. Организация публичной власти в субъектах Российской Федерации: реформирование или совершенствование? / Е.В. Александрова // Пролог: журнал о праве. 2021. № 4.
6. Об общих принципах организации местного самоуправления: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ. URL : http://www.consul tant.ru/document/cons_doc_LAW_44571
7. URL : http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202012220082
8. Ковтун О.А. Конституционно-правовая ответственность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ: вопросы теории и практики / О.А. Ковтун, Н.Д. Терещенко // Юридический вестник Кубанского Государственного Университета. 2018. № 4; Полянский В.В. Конституционная ответственность в свете задач гармонизации публичной власти в федеративном государстве / В.В. Полянский; Под ред. проф. С.А. Авакьяна // Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2001.
5. Alexandrova E. V. Organization of public power in the subjects of the Russian Federation: reform or improvement? / E.V. Alexandrova // Prologue: Journal of Law. 2021. № 4.
6. On the general principles of the organization of local self-government: Federal Law № 131-FZ of 06.10.2003. URL : http://www.consultant.ru/docume nt/cons_doc_LAW_44571
7. URL : http://publication.pravo.gov.ru/Document/ View/0001202012220082
8. Kovtun O.A. Constitutional and legal responsibility of the highest official (head of the supreme executive body of state power) of the subject of the Russian Federation: questions of theory and practice / O.A. Kovtun, N.D. Tereshchenko // Legal Bulletin of the Kuban State University. 2018. № 4; Polyansky V.V. Constitutional responsibility in the light of the tasks of harmonization of public power in a federal state / V.V. Polyansky; Ed. by Prof. S.A. Avakyan // Constitutional and legal responsibility: problems of Russia, experience of foreign countries. M., 2001.
