CC BY
4КРИМИНАЛИСТЪ. 2023. № 4 (45). С. 10-30 • CRIMINALIST. 2023;4(45):10-30
ПРИНЦИПЫ ДЕМОКРАТИИ И ПРОВЕРКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРАКТОВ
ОРГАНАМИ ПРОКУРАТУРЫ
Нари ТАНТАСАТИЕН
Советник Генерального прокурора Королевства Таиланд
В Таиланде форма государственного управления представляет собой демократическую систему, возглавляемую монархом. Эта система существует уже на протяжении 90 лет, со дня смены власти в 1932 году, когда высшая суверенная власть была закреплена за тайским народом, а король стал главой государства, реализующим эту власть через законодательную, исполнительную и судебную ветви согласно Конституции. Ни во временной Конституции 1932 года, ни в других многочисленных редакциях Конституции, вплоть до принятия Конституции Королевства Таиланд 1968 года, не содержалось конкретного определения системы государственного управления в Таиланде как демократической системы во главе с монархом, в отличие от современной редакции Конституции. Даже в периоды управления страной революционными комитетами, обладавшими суверенной властью, так или иначе реализовывалась демократическая система управления, возглавляемая королем. Несмотря на то что революционные комитеты не достигли успеха в своих действиях, они тем не менее обладали настоящей властью, и на протяжении уже почти 90 лет демократия развивается и процветает в тайском обществе. В революционный период тайской истории, в эпоху смены правительств демократия не исчезала, но лишь ждала своего часа, каждый раз перерождаясь и укрепляясь с новой силой. Таким образом, демократия является не только лишь элементом в системе управления государством, но и важным направлением всей современной мысли и стилем жизни тайского общества — как в повседневности, так и в рабочей деятельности и исполнении обязанностей госслужащих.
1. ЗНАЧЕНИЕ ПОНЯТИЯ «ДЕМОКРАТИЯ»
Термин «демократия» (тайск. — прачатхипатай) в тайском языке является относительно новым. Слог «прача» происходит от санскритского корня «парача», означающего «группа», а «атхипатай» восходит корнями к палийскому «атхиптеюй», что означает «величина». В Словаре Королевского института издания 2011 года значение слова «демократия» определено как «система правления, основанная на правлении большинства и принципе большинства голосов». Что касается английского языка, в нем термин democracy означает систему управления от лица народа и восходит к греческому слову demokratia, использовавшемуся в середине V века до н. э. Термин был образован путем слияния двух корней — demos, что переводится как «народ», и kratos, что обозначало систему управления в некоторых городах Греции в то время, в частности в Афинах, при которой мужское население города
© Тантасатиен Н., 2023 © Болонова С., перевод с тайского, 2023
принимало прямое участие в голосовании по принятию законов или вынесению решений по разнообразным вопросам1. В то время были известны в том числе такие системы управления, как монархия — система управления, в которой высшая власть принадлежит одному лицу либо сановнику, и олигархия — система управления, в которой высшая власть в том или ином полисе принадлежит группе или совету лиц.
Когда речь заходит о значении понятия демократия в современном мире, каждому приходят на ум слова Авраама Линкольна, шестнадцатого президента США, занимавшего должность президента в 1861 — 1865 годах, сказавшего: «Демократия — это правление народа посредством народа для народа» (of the people, by the people, for the people). Волеизъявление народа осуществляется через голосование по принципу большинства, а народ имеет свободу в выражении своего мнения или несогласия и придании огласке проблем и разногласий. При необходимости принятия решений путем голосования каждый гражданин имеет право одного голоса — ничье право не превышает право другого. Равенство — это неотъемлемая черта системы демократического управления, являющейся наследницей греческой демократии. Только в греческих полисах народ пользовался правом непосредственного прямого голосования, получившего название «прямая демократия» (direct democracy). В настоящее время граждане избирают своих представителей. Такая система получила название «представительная демократия» (representative democracy).
Когда мы рассматриваем системы управления в различных государствах, объединенных применением принципов демократии в управлении, мы можем заметить, насколько различны в них черты и формы самой демократии. Существуют разнообразные попытки теоретизировать и классифицировать составные части демократии, определено, как должна выглядеть структура демократического государства и какие характерные признаки демократии должны присутствовать в той или иной степени. Рассмотрев все признаки в совокупности, можно сделать вывод, к какому типу демократии относится то или иное государство. Признаки демократии позволяют измерить, повышается или понижается «градус» демократии в отдельно взятой стране, и, таким образом, они могут быть использованы как индикаторы, или маркеры, уровня демократичности.
Рассмотрим следующие признаки демократии:
1. Консенсус.
У большинства граждан существует согласие по ключевым целям работы правительства и роли правительства, несмотря на несогласие отдельных граждан.
2. Участие.
Каждый гражданин имеет право участия в политической деятельности в рамках законодательства, несмотря на то что в ходе самой деятельности роли не будут распределены одинаково.
3. Гласность.
Демократическое государство уважает права граждан. Как отдельные граждане, так и группы лиц имеют равные возможности в выражении собственного мнения и оценке работы лиц, управляющих страной.
4. Реагирование на потребности граждан.
Глава государства не всегда может действовать в строгом соответствии с потребностями и желанием народа в каждом отдельно взятом случае, обосновывая свои
1 Даль Р. А. Демократия // Энциклопедия Британника, 9 марта 2021 г. URL: https://www.britannica. com/topic/democracy (дата обращения: 10.07.2021).
действия государственной необходимостью или национальными интересами, однако в конце концов несет ответственность за осуществляемое им управление через справедливую и обязательную процедуру выборов.
5. Правило большинства.
Решения принимаются правительством согласно принципу большинства голосов. В случае принятия решения без одобрения наибольшей группы правительству необходимо предоставить объяснение.
6. Суверенитет парламента.
Парламент, основной обязанностью которого является принятие законов, не обязательно обладает высшей властью, поскольку существуют и другие органы, разделяющие с ним власть, как, например, органы судебной и исполнительной власти и др. В таких случаях эти органы несут совместную ответственность.
7. Партийное правительство.
Кандидатура главы государства проверяется и выдвигается политической партией с четкой внутренней структурой, необходимой для создания эффективного правительства. Если партия является слабой или не принимает участия в выдвижении управленческих кандидатур, то она не будет эффективной, что, в свою очередь, приведет к ослаблению демократии в сравнении с другими государствами.
8. Плюрализм.
Политическая деятельность осуществляется независимыми группами частных лиц, является добровольной и включает в себя разнообразные группы с различными мнениями во избежание монополизации права на представительство. Если в какой-либо группе имеют место директивные команды или принуждение к вступлению, такая группа становится инструментом в руках государства, а интересы частного сектора становятся неочевидными. В демократическом государстве обязательно разнообразие различных групп.
9. Федерализм.
При распределении власти в системе федеративного управления выделяют центральное правительство, региональные и местные правительства. Федерализм не является обязательным условием существования для всех демократических государств, однако как минимум необходимо распределение власти по местам либо по ответственным исполнительным органам во избежание концентрации избыточной власти в центре.
10. Президентализм.
Возглавлять управление страной может как один человек, так и Совет Министров, избранный через процедуру прямых выборов или выдвинутый организацией и сосредоточивший в своих руках управленческую власть. При этом это лицо или группа лиц несут ответственность перед избирателями.
11. Система сдержек и противовесов.
Необходимым условием существования демократического правительства является наличие системы сдержек и противовесов. При этом распределение системы сдержек по большому количеству организаций не является обязательным, но обязательно итоговое принятие ответственности перед гражданами страны1.
По рассмотрении вышеуказанных принципов становятся очевидными различия между компонентами разных форм демократического управления в разных странах.
1 Демократия: идеология, принципы и формы управления в разных странах / Раксасат Амон [и др.]. Университет Чулалонгкорн, 1996. С. 39—42.
Так или иначе, разнообразие форм и черт систем демократического управления по всему миру свидетельствует о разных корнях и истории становления нации в каждой из стран и невозможности или неудобстве применения системы демократического управления одной страны в другой. При этом нельзя говорить о том, что демократия одной страны в чем-либо уступает другой.
Демократия является не только лишь системой управления, основанной на принципе большинства. Важную роль играет принцип прав и свобод человека. Права человека — это права, которыми человек обладает по факту своего существования. Эти права не подлежат изменению и должны быть защищены согласно статье 2 Всеобщей декларации прав человека: «Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. Кроме того, не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете». Демократию также характеризуют концепции верховенства закона и правового государства. Эти концепции, в свою очередь, включают в себя такие важные принципы, как разделение властей, принцип верховенства закона в деятельности государственных органов, принцип гарантии защиты прав в ходе судебных разбирательств, а также принцип гарантии защиты прав индивидов в системе правосудия. Содержательные компоненты включают в себя такие критерии, как ясность и конкретность закона и его доступность для понимания народом; недопустимость ретроспективного принятия законов в связи с наступлением негативных последствий для граждан; законодательное закрепление базовых прав человека и мер их соблюдения на уровне конституции при непосредственном применении Всеобщей декларации прав человека; принцип разумности и умеренности применения власти государством для реализации законных интересов государства; недопустимость произвольных государственных действий, а также принцип равенства1.
Таким образом, демократия не является исключительно вопросом управления, а может быть реализована и в иных сферах общественной жизни. Принципы демократии успешно применяются на уровне международных отношений. Генеральный секретарь Организации Объединенных Наций выступил с заявлением о том, что права человека, верховенство закона и демократия являются основными универсальными ценностями (core value) и принципами ООН, играющими важную роль в «демократическом руководстве» (Democratic Governance)2. Помимо этого, демократические принципы могут быть применены в деятельности частных организаций, государственных органов, в повседневной жизни и рабочих процессах, при выполнении обязанностей государственными служащими в мере, не выходящей за рамки действия нормативно-правовых актов и предписаний, регулирующих деятельность госслужащих.
1 Пхакхират Варачет. Верховенство закона и правовое государство // Чуланити : журнал. Год 9, вып. 1 (январь — февраль 2012 г.). С. 55 — 56.
2 Директивная записка Генерального секретаря ООН по демократии // Цифровая библиотека ООН, 2009. С. 1. URL: https://digitallibrary.un.org/record/677649 (дата обращения: 10.07.2021).
2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРАКТ
2.1. Значение понятия «государственный контракт»
Общепринятым считается определение государственного контракта как договора между государственным заказчиком и частным партнером по вопросам осуществления государственных закупок, заключения концессионных соглашений или реализации крупных совместных инвестиционных проектов между государством и частным сектором. Заключение государственных контрактов непосредственно связано с использованием государственного бюджета страны, формирующегося из налоговых выплат граждан, в связи с чем существует необходимость дисциплинарного контроля финансовых и бюджетных потоков, обоснования целесообразности расходов и противодействия коррупции в государственных организациях, в частности имеющих собственный доход и не пользующихся средствами государственного бюджета, но заключающих договоры под непосредственным контролем государства в связи с тем, что государство является собственником этой организации или владеет определенной ее частью. Такая организация обладает большей гибкостью, чем государственный орган. Профессор Чуласинг Васансинг определяет государственный контракт как договор между государственной службой, государственным предприятием или общественной организацией и частным партнером, причем государственный заказчик должен обладать статусом юридического лица, а обе стороны договора должны обладать равным статусом с равными правами на обвинение и защиту в суде1.
В ходе изучения постановлений Совета Министров и законодательной базы, используемой при заключении и проверке государственных контрактов, были выделены следующие основные его компоненты:
1. Одной из сторон государственного контракта является государственный орган. При этом понятие «государственный орган» толкуется по-разному в различных законах и предписаниях, применяющихся при заключении государственного контракта. Так, например, в Постановлении Совета Министров от 1 сентября 1992 года2, определяющем общие принципы для государственных органов по составлению и направлению проекта государственного контракта на проверку в органы прокуратуры, государственный орган определяется как государственная служба или государственное предприятие3. В контексте государственных закупок Закон о госу-
1 Васансинг Чуласинг. Государственный контракт. Винъючон, 2011. С. 1.
2 Документ Канцелярии Совета Министров № 0205/138 «О внесении изменений в Постановление Совета Министров о порядке проверки государственных контрактов Генеральной прокуратурой» от 9 сентября 1992 года.
3 Статья 4 Закона о бюджете 2018 года следующим образом определяет понятия государственной службы и государственного предприятия:
«Государственная служба представляет собой министерство, бюро, департамент или иное наименование государственной службы, функционирующее на уровне провинции или группы провинций согласно Закону об организации государственной администрации.
Государственное предприятие представляет собой:
(1) государственную организацию согласно Закону об организации государственных предприятий, которая находится под руководством государства или основные средства которой принадлежат государству;
(2) компанию с ограниченной ответственностью или открытую публичную компанию с ограниченной ответственностью, в которой государственные службы или предприятия, как определено в пункте (1), владеют долей, превышающей 50 %;
(3) компанию с ограниченной ответственностью или открытую публичную компанию, в которой государственные службы или предприятия, как определено в пунктах (1) и (2), или государственные
дарственных закупках и материально-техническом обеспечении 2017 года определяет государственный орган как центральный, региональный или местный орган государственной власти, государственное предприятие как оно определено в Законе о бюджете, общественную организацию, независимую организацию, конституционную организацию, судебный орган, государственный университет, органы в составе или в подчинении Парламента, независимые органы государственной власти и иные ведомства, определяемые постановлениями министерств. Закон о государственно-частном партнерстве 2019 года определяет государственный орган как государственную службу, государственное предприятие, орган местного самоуправления или иной государственный орган, в свою очередь, квалифицирует иной государственный орган как орган под контролем государства, общественную организацию, органы, регулируемые особыми правовыми актами, либо иные органы, являющиеся юридическими лицами и не входящие в состав государственных структур или предприятий, но находящиеся под административным управлением.
Вторая сторона государственного контракта, как правило, имеет статус частного партнера. Роль частного партнера в процессе заключения государственного контракта регулируется теми же законами и постановлениями, что и роль государственного органа, однако допустимы послабления некоторых жестких условий и правил. В случае осуществления закупки при поддержке государства согласно Постановлению Министерства финансов о государственных закупках и способах проведения закупок при поддержке государства 2020 года государственный орган вправе воспользоваться способом закупки у единственного поставщика без объявления открытого конкурса1 или выплатить аванс до 50 %. В таком случае внесение гарантийного обеспечения не является обязательным2. Однако это не представляется возможным в случае применения Закона о государственно-частном партнерстве
предприятия, как определено в пунктах (1) и (2), или государственные предприятия, как определено в пункте (2), владеют долей, превышающей 50 %».
1 Закон о государственных закупках и материально-техническом обеспечении 2017 года, статья 56, разделы 1 и 2.
«Статья 56. При проведении государственных закупок государство объявляет открытый конкурс, за исключением случаев:
1) В следующих случаях применяется способ закрытого конкурса:
(1) в ходе проведения открытого конкурса не было получено заявок либо полученные заявки не прошли отбор;
(2) в иных случаях согласно постановлению министерства.
2) В следующих случаях применяется способ закупки у единственного поставщика:
(1) в ходе проведения открытого и закрытого конкурсов либо только закрытого конкурса не было получено заявок либо полученные заявки не прошли отбор;
(2) в иных случаях согласно постановлению министерства.
В случаях 1 (2) или 2 (2) министерство вправе издать постановление о проведении закупок при поддержке государства согласно статье 65 (4). Если министерство издает постановление о проведении закупок при поддержке государства согласно статье 65 (4) в отношении пункта 2 (2), то следует применять способ закупки у единственного поставщика согласно пункту 2 (2)».
2 Постановление Министерства финансов о государственных закупках и материально-техническом обеспечении 2017 года, статья 89, раздел 1 и статья 91, раздел 1.
«Статья 89. Выплата аванса поставщику за выполнение государственной закупки не производится, за исключением случаев, необходимость выплат по которым определяет глава государственного органа, разместившего заказ. Предварительные условия договора или соглашения определяются согласно следующим ограничениям:
(1) Оплата за выполнение государственной закупки возможна в размере не более 50 % от согласованной цены».
«Статья 91. Выплата аванса за выполнение государственной закупки согласно статье 89, разделам (1), (2) и (3) не предусматривает внесение гарантийного обеспечения».
2019 года, особенно если контракт заключается между государственным заказчиком и частным партнером1.
2. Заключение государственного контракта регулируется законодательными актами, порядками, указами, государственными проектами, внутренними распоряжениями государственных органов и Совета Министров, либо отдельно применимыми к каждому из типов государственных контрактов, либо непосредственно используемыми теми или иными органами. Существуют следующие особые законы, регулирующие порядок заключения государственного контракта:
Закон о государственных закупках и материально-техническом обеспечении 2017 года;
Закон о государственно-частном партнерстве 2019 года;
Постановление Министерства внутренних дел об обращении с отходами 2017 года, принятое в соответствии с Законом о поддержании чистоты и порядка в стране 1992 года.
В случае неприменимости ни одного из перечисленных особых законов следует руководствоваться Постановлением Совета Министров от 1 сентября 1992 года и документом Канцелярии Совета Министров № 0205/ 138 «О внесении изменений в Постановление Совета Министров о порядке проверки государственных контрактов Генеральной прокуратурой» от 9 сентября 1992 года. Именно эти документы определяют порядок направления государственных контрактов государственными органами на проверку в Генеральную прокуратуру.
3. Заключение разных типов государственных контрактов регулируется не только законами, указами и распоряжениями Совета Министров. Отношения, возникающие в ходе заключения государственных контрактов, также подпадают под действие Гражданского и Торгового кодексов Королевства Таиланд, за исключением некоторых категорий государственных контрактов, представляющих собой административные договоры. Юридические отношения в рамках таких контрактов, в свою очередь, регулируются административным законодательством, а разногласия разрешаются в административных судах. Закон об административных судах и административном судопроизводстве 1999 года определяет административный договор как в том числе договор, в котором минимум одна из сторон является административным органом или лицом, действующим от имени государства, а сам договор имеет признаки концессионного соглашения, договора оказания государственных услуг, договора оказания жилищно-коммунальных услуг либо договора использования природных ресурсов. Фраза «в том числе» в данном определении свидетельствует о том, что существуют и иные виды административных договоров, не раскрытые в данном определении. На 6-й Генеральной ассамблее Высшего административного суда за 2001 год, состоявшейся 10 октября 2001 года2, для внесения ясности были определены критерии отнесения договора к разряду администра-
1 Закон о государственно-частном партнерстве 2019 года.
«Статья 4. Партнерство означает совместное инвестиционное сотрудничество с частным партнером, вне зависимости от способа его осуществления, либо поручение частному партнеру на осуществление одностороннего инвестирования любым законным способом, либо заключение концессионного соглашения, либо предоставление любого вида права.
<...>
Частный партнер означает юридическое лицо, не являющееся государственный органом, либо частное лицо».
2 Бороманан Нантхаван. Административный договор. Винъючон, 2011. С. 223.
тивных согласно статье 3 Закона об административных судах и административном судопроизводстве 1999 года.
Так, административный договор должен обладать следующими двумя характеристиками:
1) как минимум одна из сторон административного договора является административным органом или лицом, уполномоченным представлять интересы государства;
2) данный договор имеет признаки концессионного соглашения, договора оказания государственных услуг, договора оказания жилищно-коммунальных услуг, договора использования природных ресурсов, договора, по условиям которого административный орган или лицо, уполномоченное представлять интересы государства, соглашается разрешить другой стороне напрямую оказывать государственные услуги либо участвовать в их оказании, договора, в положениях которого содержатся признаки прерогативы государства, предполагающие использование административной власти или совершения административных действий.
Любой договор, одной из сторон которого является административный орган или лицо, уполномоченное представлять интересы государства, заключенный со второй стороной на основании принципов добровольности и равенства, но не обладающий вышеперечисленными характеристиками административного договора, следует рассматривать как гражданский договор.
Из вышесказанного следует, что контракт, являющийся административным договором, обладает двумя основными характеристиками: во-первых, одной из сторон контракта является административный орган или лицо, уполномоченное представлять интересы государства, где согласно статье 3 Закона об административных судах и административном судопроизводстве 1999 года административный орган определяется как «министерство, бюро, департамент, государственная служба, иное наименование государственной службы, функционирующие на уровне центрального, регионального или местного органа управления, государственное предприятие, основанное согласно Королевскому указу, или иной государственный орган, наделенный административной властью или выполняющий административные функции». Таким образом, государственные контракты, одной из сторон которых не является административный орган согласно вышеуказанному определению, не следует рассматривать как административные договоры. Договоры, не имеющие признаков концессионного соглашения, договора оказания государственных услуг, договора оказания жилищно-коммунальных услуг, договора использования природных ресурсов, договора, по условиям которого административный орган или лицо, уполномоченное представлять интересы государства, соглашается разрешить другой стороне напрямую оказывать государственные услуги или участвовать в их оказании, либо договора, в положениях которого содержатся признаки прерогативы государства, предполагающие использование административной власти или совершения административных действий, также не являются административными договорами согласно Резолюции 6-й Генеральной ассамблеи Высшего административного суда за 2001 год, состоявшейся 10 октября 2001 года. Таким образом, некоторые виды государственных контрактов не подпадают под определение административного договора, а представляют собой гражданские договоры.
2.2. Проверка государственных контрактов Генеральной прокуратурой
Обязанности и полномочия органов прокуратуры по проверке государственных контрактов определяются статьей 23 Закона о прокуратуре и прокурорских работниках 2010 года, наделяющей Генеральную прокуратуру полномочиями по проверке государственных контрактов, иных юридических документов и изданию актов реагирования для правительства и государственных органов. В Законе о прокуратуре и прокурорских работниках 2010 года государственный орган определяется как конституционная организация, центральный, региональный или местный орган государственной власти, государственное предприятие, общественная организация и иное ведомство, реализующее государственную деятельность. В настоящем определении предпринята попытка охватить все виды государственных ведомств, поэтому к категории «иное ведомство, реализующее государственную деятельность» можно отнести в том числе оборотный фонд, не обладающий статусом юридического лица. К компетенциям Генеральной прокуратуры относится также оказание юридических консультаций и проверка государственных контрактов или иных юридических документов юридических лиц, не являющихся государственными органами, в установленном законом и Королевскими указами порядке. При выполнении своих обязанностей Генеральная прокуратура руководствуется государственными интересами. В обязанности Генеральной прокуратуры входит довести отчет до правительства, государственного органа и юридического лица, являющегося стороной контракта, об имеющихся в государственном контракте недочетах, которые подлежат исправлению или дополнению, недостатках или положениях, способных повлечь за собой нанесение ущерба государству1.
Государственные контракты, поступающие на проверку в органы прокуратуры, можно классифицировать следующим образом:
1. Контракты на закупки и материально-техническое обеспечение (Procurement Contract).
Статья 4 Закона о государственных закупках и материально-техническом обеспечении 2017 года определяет контракт на закупку как договор, который государственный орган заключает в целях приобретения, найма, аренды обмена или совершения иных юридических актов согласно постановлениям министерства. Предмет закупки означает товар, услугу, работы по строительству, консультационные услуги, дизайнерские услуги или услуги по контролю за строительными рабо-
1 Закон о прокуратуре и прокурорских работниках 2010 года.
«Статья 23. Генеральная прокуратура, помимо полномочий и обязанностей по осуществлению административной и академической деятельности для обеспечения работы прокурорских кадров, также наделяется следующими полномочиями и обязанностями:
<....>
(2) оказывать юридические консультации и проверять государственные контракты или иные юридические документы правительства и государственных органов;
(3) оказывать юридические консультации и проверять государственные контракты или иные юридические документы юридических лиц, не являющихся государственными органами, в установленном законом и Королевскими указами порядке.
В ходе проведения процедуры проверки государственного контракта согласно пунктам (2) и (3) Генеральная прокуратура должна руководствоваться государственными интересами, в связи с чем в обязанности Генеральной прокуратуры входит доведение отчета до правительства или государственного органа согласно пункту (2) или юридического лица, являющегося стороной контракта, согласно пункту (3) об имеющихся в государственном контракте недочетах, которые подлежат исправлению или дополнению, недостатках или положениях, способных повлечь за собой нанесение ущерба государству».
тами. Таким образом, контракт на закупку представляет собой договор, заключаемый государственным заказчиком в целях получения товаров или услуг. Напротив, если приобретение предмета закупки в целях реализации законных обязательств не является содержанием договора, а государственный орган выступает в роли продавца или поставщика услуг, то такой договор не соответствует определению контракта на закупку, содержащемуся в Законе о государственных закупках и материально-техническом обеспечении 2017 года. Если закупка осуществляется в целях ведения предпринимательской деятельности или приобретения дохода (например, купля-продажа), то такие характеристики позволяют отнести подобный контракт к категории контрактов на коммерческие закупки или контрактов на коммерческие закупки государственных предприятий. Контракты этой группы регламентируются статьей 7 Закона о государственных закупках и материально-техническом обеспечении 2017 года и подразделяются на отрасли: энергетика; коммуникации; транспорт;
жилищно-коммунальные услуги; сельское хозяйство; природные ресурсы; промышленность и торговля; общество и технологии; финансовые институты.
Государственное предприятие определяет правила, или порядок, осуществления коммерческих закупок и выносит их на предварительное рассмотрение управляющему совету. Что касается контрактов государственных предприятий на прямые коммерческие закупки, то в большинстве случаев они определяются внутренними регламентами того или иного предприятия. Однако если государственное предприятие сталкивается с подозрениями или проблемой оценки целесообразности, то оно направляет контракт на проверку в Генеральную прокуратуру. 2. Договоры государственно-частного партнерства.
Договор, заключенный в рамках закона о привлечении частного сектора к инвестированию в государственные проекты, или соглашение о государственно-частном партнерстве в общепринятой терминологии, — это договор, в рамках которого государственный орган привлекает частную сторону к инвестированию в проекты, обязанность по реализации которых лежит на государстве, например договор по реализации инфраструктурного или общественно значимого проекта. Объединение инвестиций государственного и частного секторов базируется на принципе партнерства государства и частного сектора1, который необходимо последовательно реализовывать согласно закону о привлечении частного сектора к инвестированию в
1 Государственно-частное партнерство в ускоренном режиме в настоящее время реализуется в таких инфраструктурных и общественно значимых проектах, как:
1) Розовая линия железной дороги на участке Кхэрай — Минбури;
2) Желтая линия железной дороги на участке Латпхрао — Самронг;
3) Голубая линия железной дороги на участках Хуалампхонг — Банкхэ и Бангсэ — Тхапхра;
4) Проект скоростной междугородней автотрассы на участке Бангпаин — Накхонрачасима;
5) Проект скоростной междугородней автотрассы на участке Бангъяй — Канчанабури;
6) Фиолетовая линия железной дороги на участке Таупун — Вэнканчанапхисек;
7) Оранжевая линия железной дороги на участке Бангкхуннон — Национальный центр культуры Таиланда — Минбури (Сувинтхавонг).
государственные проекты, иначе называемому «соглашение о государственно-частном партнерстве». Первым законом о государственно-частном партнерстве стал Закон о привлечении частного сектора к деятельности в рамках государственных проектов, принятый в 1992 году. Впоследствии, в 2013 году, этот закон был замещен Законом о привлечении частного сектора к инвестированию в государственные проекты, а в 2019 году был принят Закон о государственно-частном партнерстве, имеющий силу и по сей день.
Помимо уже упомянутых соглашений о государственно-частном партнерстве существуют соглашения о государственно-частном партнерстве в особых экономических зонах восточного региона. Сейчас существует четыре крупных инвестиционных проекта в восточной особой экономической зоне:
1) проект развития аэропорта Утапао и Восточного города-аэропорта;
2) проект предприятия по техническому обслуживанию и ремонту самолетов в Утапао;
3) третий этап проекта морского порта Лемчабанг;
4) третий этап проекта промышленного порта Маптапхут.
Соглашения о государственно-частном партнерстве по вышеперечисленным проектам являются важным этапом реализации правительственной политики по развитию страны, и в данных целях были приняты особые законодательные акты, отличные от ранее применявшихся при реализации аналогичных проектов, в частности Закона о привлечении частного сектора к инвестированию в государственные проекты 2013 года, действовавшего в то время. Один из данных особых законов — это Закон об особых экономических зонах восточного региона 2018 года, определяющий восточный регион как зону особого экономического развития со следующими характеристиками:
четкое определение границ и объемов использования территорий с учетом состояния и потенциала развиваемых территорий согласно принципам устойчивого развития;
последовательная интеграция процессов реализации инфраструктурных проектов и деятельности предприятий жилищно-коммунального обслуживания и организация их взаимосвязи как в рамках особой экономической зоны восточного региона, так и вне ее;
модернизация городов до международного уровня для жизни и бизнеса;
предоставление полного цикла государственных услуг;
предоставление льгот предпринимателям, ведущим деятельность в особых экономических зонах.
Упомянутый особый закон имеет целью сокращение количества этапов от процесса подготовки и вынесения на рассмотрение проекта до его одобрения и подписания до минимального периода в 8 — 10 месяцев. При применении Закона о привлечении частного сектора к инвестированию в государственные проекты 2013 года, действовавшего в то время, аналогичная процедура заняла бы 40 месяцев. Вместе с тем сохраняется цель обеспечения прозрачности проектов и возможности проведения проверок на каждом из этапов.
3. Концессионные соглашения в сфере жилищно-коммунального обслуживания.
Постановлением Революционного комитета № 58 от 26 января 1972 года определены следующие сферы действия данного типа соглашений:
1) железнодорожный транспорт;
2) трамвайный транспорт;
3) прокладка каналов;
4) аэронавигация;
5) водоснабжение;
6) ирригация;
7) электричество;
8) газораспределительные системы;
9) иные мероприятия, затрагивающие безопасность и благополучие граждан, согласно Королевским указам.
Перечень определяет сферы жилищно-коммунального обслуживания, в которых запрещено осуществление коммерческой деятельности частными лицами, за исключением случаев предоставления особого разрешения или заключения концессионного соглашения с министерством. Министерство определяет необходимые условия соглашения, руководствуясь соображениями безопасности и благополучия граждан. Государственные органы, в обязанности которых входит обеспечение жилищно-коммунального обслуживания в вышеназванных сферах, могут осуществлять необходимые для исполнения своих обязанностей действия без запроса разрешения или заключения концессионного соглашения, однако если государственный орган намерен передать полномочия частной стороне, частная сторона, принявшая на себя такое поручение, обязана получить разрешение на проведение работ от министерства либо заключить концессионное соглашение.
4. Договоры о хранении, транспортировке и утилизации отходов.
Согласно Постановлению Министерства внутренних дел об обращении с отходами 2017 года, принятому в соответствии с Законом о поддержании чистоты и порядка в стране 1992 года, местные власти уполномочены нанимать частных партнеров для осуществления хранения, транспортировки и утилизации отходов. Подобная передача обязанностей осуществляется в соответствии с Законом о государственных закупках и материально-техническом обеспечении 2017 года. В настоящее время местными властями в различных формах активно реализуется данная возможность найма частных партнеров для утилизации отходов, при этом необходимым условием остается передача контракта на проверку в Генеральную прокуратуру.
5. Договоры по типу Государство — Государство (G2G).
Данный тип договора представляет собой коммерческий договор между государственным органом Таиланда с одной стороны и государственным органом иностранной державы — с другой. Договоры такого типа могут являться договорами закупок, например договор на закупку планшетов на межгосударственном уровне, либо коммерческими договорами, не относящимися к договорам государственных закупок, например договор о закупке маниока на межправительственном уровне. Сюда также относятся договоры о закупках амуниции и закупках в области военно-технического сотрудничества у правительств иностранных держав1. Кроме того,
1 Примерами договоров о закупках амуниции и закупках в области военно-технического сотрудничества у правительств иностранных держав служат Соглашение о закупке многоцелевых истребителей Gripen 39 С, заключенное между правительством Таиланда в лице Военно-воздушных сил Таиланда и правительством Швеции, Соглашение о закупке бронетранспортеров БТР-3Е, заключенное с Украиной, а также Соглашение о закупке восьми американских истребителей F/A-18 C/D. В отношении этих договоров было применено Постановление Управления государственных закупок и материально-технического обеспечения, опубликованное в Королевской газете, вместо обычного применения Закона
к данному типу договоров можно отнести двусторонние соглашения в различных сферах, например в сфере сельского хозяйства, здравоохранения, коммуникаций, либо соглашения на уровне государственных органов двух стран. Подобные договоры не относятся к разряду международных соглашений в связи с тем, что их заключение не влечет за собой возникновение отношений между правительствами, а влечет лишь установление взаимодействия на уровне государственных органов. Существуют также договоры, не подпадающие под действие международного законодательства, например проект «Минута дискуссии» (Minute of Discussion), совместно реализуемый Департаментом биомедицины Министерства здравоохранения Таиланда и Институтом ботаники Куньмина (КНР), или Меморандум о взаимопонимании и сотрудничестве по реализации проектов привлечения молодого поколения в отрасль сельского хозяйства, подписанный Обществом молодых фермеров Республики Корея. Содержание и условия подобных контрактов зависят от достигнутых государственными органами договоренностей в рамках действующего законодательства, полномочий, определенных постановлениями, а также возможностей бюджета.
6. Иные типы государственных контрактов.
К этой группе контрактов относятся государственные контракты, заключаемые государственными органами, но не подпадающие под критерии контрактов государственных закупок и не обладающие характерными признаками контрактов государственно-частного партнерства. Согласно Закону о государственно-частном партнерстве 2019 года, к этой категории можно причислить такие типы контрактов, как соглашения о неразглашении (Non-Disclosure Agreement), передаточные акты, договоры об учреждении правительственных стипендий (Deed of Grant). Приведем ряд конкретных примеров:
проект договора о сотрудничестве с частным сектором в целях распространения японских технологий по разработке оборудования для вождения автомобиля для инвалидов с парализованными нижними конечностями в рамках программы обеспечения доступа маломобильному населению;
проект договора об учреждении стипендии Королевской полиции Таиланда для проведения тренингов по обучению сержантов;
проект договора о добропорядочности с Департаментом главного аудитора; проект договора о предоставлении права на использование мантии и эмблемы Университета Наресуан;
проект договора о получении финансовой поддержки на проекты Департамента по делам пенсионеров;
проект договора чек-дискаунтинга между фермерами, выращивающими сахарный тростник, и Фондом сахара и сахарного тростника;
проект по предоставлению займов для приобретения оборудования по сбору сахарного тростника на 2018 — 2019 годы.
о государственных закупках и материально-техническом обеспечении 2017 года. 20 октября 2017 года Управление государственных закупок и материально-технического обеспечения выпустило Правила осуществления государственных закупок амуниции и закупок в области военно-технического сотрудничества, затрагивающего национальную безопасность. В 2017 году Министерство обороны приняло Постановление о государственных закупках амуниции и закупках в области военно-технического сотрудничества, затрагивающего национальную безопасность, через «Программу военных продаж» США и продаж на уровне G2G. Перечисленные законодательные акты применяются непосредственно при осуществлении закупок амуниции у иностранных правительств.
3. ПРИНЦИПЫ ДЕМОКРАТИИ И ПРОВЕРКА ГОСУДАРСТВЕННЫХ КОНТРАКТОВ ОРГАНАМИ ПРОКУРАТУРЫ
Первые органы прокуратуры в Таиланде появились в 1893 году, когда был организован Департамент прокуратуры в структуре Министерства юстиции, и функционировали без изменений до 1932 года. Постановлением Министерства юстиции 1 апреля 1893 года был определен порядок функционирования и полномочия Департамента прокуратуры. Согласно постановлению, директор Департамента и его сотрудники находились в прямом подчинении министра юстиции. Директор Департамента прокуратуры наделялся правом выбора юриста, обладавшего глубокими специальными знаниями закона и пониманием законодательных принципов, для назначения на должность юридического консультанта, а сотрудники Департамента выступали в роли юридических консультантов для министерств и различных департаментов по защите интересов монархии, представлению интересов монархии, составлению законов и подзаконных актов, переводу законодательных актов иностранных держав на тайский язык, представлению обвинения по уголовным делам, защите прав населения и оказанию подданным юридической поддержки, а также защите государственных интересов. В наши дни функция прокуратуры в качестве защитника интересов монархии трансформировалась в функции по обеспечению интересов государства1, к числу которых относится и процедура проверки государственных контрактов. При проверке государственных контрактов прокуратура ориентируется на принципы демократии, речь о которых пойдет далее.
3.1. Этические нормы в прокурорской работе
При проведении конкурсного отбора на государственную службу в органы прокуратуры, помимо соответствия квалификационным требованиям, прохождения проверки знаний и имеющегося юридического опыта, кандидат, проходящий вступительные экзаменационные испытания, конкурсный отбор либо процедуру особого назначения на должность прокурора или помощника прокурора, должен обладать искренней верой в демократическую систему государственного управления во главе с монархом2. Если в ходе дальнейшей работы выясняется, что служащий не соответствует изначально предъявляемым к нему требованиям, Генеральный
1 Закон о прокуратуре и прокурорских работниках 2010 года.
«Статья 23. Генеральная прокуратура, помимо полномочий и обязанностей по осуществлению административной и академической деятельности для обеспечения работы прокурорских кадров, также наделяется следующими полномочиями и обязанностями:
<...>
(2) оказывать юридические консультации и проверять государственные контракты или иные юридические документы правительства и государственных органов;
(3) оказывать юридические консультации и проверять государственные контракты или иные юридические документы юридических лиц, не являющихся государственными органами, в установленном законом и Королевскими указами порядке».
2 Закон о прокуратуре и прокурорских работниках 2010 года.
«Статья 49. Кандидат, проходящий вступительные экзаменационные испытания, конкурсный отбор либо процедуру особого назначения на должность прокурора или помощника прокурора, должен соответствовать следующим квалификационным требованиям:
А. Общие требования:
(1) имеет гражданство Таиланда по рождению;
(2) имеет возраст не более 25 лет — для кандидатов, проходящих вступительные экзаменационные испытания или конкурсный отбор, возраст не более 35 лет — для кандидатов, проходящих процедуру особого назначения на должность;
(3) обладает искренней верой в демократическую систему государственного управления во главе с монархом».
прокурор, руководствуясь отзывом Коллегии прокуратуры1, выносит решение об отстранении этого работника от государственной службы2. Указанные требования должны выполняться на протяжении всего срока нахождения на должности прокурорского работника. Это рассматривается как часть дисциплины работника, которой он обязан строго придерживаться3.
Статья 3 Этического кодекса прокурорских работников и других сотрудников Генеральной прокуратуры предписывает прокурорским работникам придерживаться демократической системы государственного управления во главе с монархом. Более того, перед вступлением в должность будущий прокурорский работник обязан принести присягу на верность Королю Таиланда, которая звучит следующим образом:
«Я, (имя), клянусь в том, что я буду сохранять верность Королю и выполнять свои обязанности искренне, честно и непредвзято во имя соблюдения справедливости и обеспечения благополучия Королевства. Я обязуюсь сохранять демократическую систему государственного управления во главе с монархом и действовать сообразно ей и законодательству».
Принесение присяги и клятвы на верность Королю перед вступлением в должность является напоминанием прокурорским работникам о необходимости поддержания демократической системы государственного управления во главе с монархом и осуществления действий в рамках этой системы и Конституции Королевства Таиланд на протяжении всего срока службы.
3.2. Прокурорский надзор за соблюдением Конституции
Конституция Королевства Таиланд является основным законом страны, имеющим высшую юридическую силу. В разделе 13 Конституции определены порядок работы прокуратуры, ее полномочия и обязанности, порядок управления кадрами, определения бюджета и другие действия, определяющие независимый порядок работы органов прокуратуры, в том числе порядок выплаты заработной платы и полагающихся льгот. Управление прокурорскими кадрами осуществляется Кол-
1 Коллегия прокуратуры — это орган, обладающий полномочиями по управлению прокурорскими кадрами согласно статье 248 Конституции Королевства Таиланд и статье 18 Закона о порядке прокурорской работы 2013 года. Коллегия прокуратуры состоит из председателя Коллегии, не являющегося прокурорским работником, четырех членов Коллегии — действующих прокурорских работников—экспертов не ниже 5 уровня, двух ветеранов или заслуженных работников прокуратуры и двух экспертов, не являющихся прокурорскими работниками либо когда-то занимавших прокурорские должности, выбранных действующими прокурорскими работниками. Заместителем председателя Коллегии выступает Генеральный прокурор и первые четыре его заместителя.
2 Закон о порядке прокурорской работы 2013 года.
«Статья 57. В случае, если в ходе дальнейшей работы выясняется, что назначенный на должность прокурора или помощника прокурора работник не соответствует изначально предъявляемым к нему требованиям, в том числе общим требованиям, указанным в статье 49, либо обладает недостаточной квалификацией для осуществления прокурорской работы, либо не обладает требуемым опытом в соответствии со статьями 50 и 51, Генеральный прокурор, руководствуясь отзывом Коллегии прокуратуры, выносит решение об отстранении этого работника от государственной службы. Однако это решение не оказывает влияния на деятельность такого служащего в рамках его обязанностей и своевременное получение им заработной платы или причитающихся льгот, правом на которые служащий обладал до издания приказа об отстранении. Если служащий добросовестно исполнял возложенные на него обязанности, подобный приказ рассматривается как отправка на заслуженную пенсию согласно Закону о пенсионном обеспечении государственных служащих».
3 Закон о прокуратуре и прокурорских работниках 2010 года.
«Статья 60. Прокурорские работники обязаны строго соблюдать предписанную дисциплину.
В случае нарушения следует мера наказания, определенная в разделе 4.
Статья 61. Прокурорские работники обязаны искренне поддерживать демократическую систему власти во главе с монархом».
легией прокуратуры1. Статья 7 Закона о прокуратуре и прокурорских работниках 2010 года определяет такие структурные компоненты органов прокуратуры, как Коллегия прокуратуры, Генеральная прокуратура и штат сотрудников органов прокуратуры. Канцелярия Генеральной прокуратуры является административной единицей и единовременно юридическим лицом. Генеральный прокурор, в свою очередь, является высшим руководителем и представителем юридического лица2.
Согласно статье 3 раздела 2 Конституции Королевства Таиланд органы прокуратуры наравне с Парламентом, Советом Министров, судебными органами, независимыми органами и другими государственными органами обязаны соблюдать положения Конституции и законодательных актов и руководствоваться принципом верховенства закона в целях соблюдения интересов нации и обеспечения благополучия населения. Статья 248 раздела 2 Конституции Королевства Таиланд определяет принцип независимости органов прокуратуры в рассмотрении и вынесении постановлений по делам и выполнении своих обязанностей, руководствуясь законом, быстро и беспристрастно, в соответствии с Конституцией и законом, что соответствует содержанию статьи 21 Закона о прокуратуре и прокурорских работниках 2010 года, устанавливающей принцип независимости органов прокуратуры в рассмотрении и вынесении постановлений по делам и выполнении своих обязанностей, руководствуясь законом, справедливо и беспристрастно, в соответствии с Конституцией и законом.
Было замечено, что Закон о прокуратуре и прокурорских работниках 2010 года не содержит в себе прямого указания на то, что проверка государственных контрактов является непосредственной обязанностью именно прокурорских работников. Законом эта обязанность возлагается на Генеральную прокуратуру в рамках статьи 23 Закона о прокуратуре и прокурорских работниках 2010 года. Генеральная прокуратура в качестве руководящего органа и представителя юридического лица
1 Конституция Королевства Таиланд.
«Статья 248. Прокуроры должны иметь полномочия и обязанности в соответствии с Конституцией, законом о полномочиях и обязанностях прокуроров и другими законами.
Прокуроры независимы в рассмотрении и вынесении постановлений по делам и выполняют свои обязанности, руководствуясь законом, быстро и беспристрастно, в соответствии с Конституцией и законом.
Прокуроры должны иметь независимую Коллегию, возглавляемую Генеральным прокурором, обладающую самостоятельностью в управлении персоналом, бюджетом и осуществлении иных действий в соответствии с законом. Минимальный состав Коллегии должен включать в себя председателя Коллегии, не являющегося прокурорским работником, избранных прокурорскими работниками членов Коллегии — экспертов, минимум двое из которых не являются прокурорскими работниками либо когда-то занимали прокурорские должности.
Никакой прокурор не может участвовать в какой-либо деятельности или профессии или в любом предприятии, которые могут повлиять на осуществление его полномочий или нанести вред авторитету его должности, не может являться членом совета директоров, директором, юрисконсультом или занимать любую другую должность, имеющую подобную природу, в любой корпорации или компании».
2 Закон о прокуратуре и прокурорских работниках 2010 года.
«Статья 7. Органы прокуратуры состоят из Коллегии прокуратуры, Генеральной прокуратуры и штата сотрудников органов прокуратуры, где Канцелярия Генеральной прокуратуры является административной единицей.
Генеральная прокуратура обладает самостоятельностью в управлении персоналом, бюджетом и осуществлении иных функций в соответствии с законом, где Генеральный прокурор является высшим руководителем и представителем юридического лица.
Прокурорские работники подчиняются Генеральной прокуратуре.
Организация отделов, распределение кадров и распределение обязанностей и полномочий между отделами Генеральной прокуратуры осуществляются согласно постановлению Коллегии прокуратуры».
Генеральной прокуратуры вправе передавать полномочия прокурорским работникам и административным сотрудникам Канцелярии Генеральной прокуратуры, получающим зарплату из зарплатного фонда Генеральной прокуратуры, и, таким образом, поручить выполнять обязанности по проверке государственных контрактов прокурорским работникам. Так или иначе, в настоящее время обязанности по проверке государственных контрактов возложены на Департамент юридических консультаций Генеральной прокуратуры.
Согласно пункту 6 статьи 8 Постановления Коллегии прокуратуры о структуре отделов и распределении обязанностей и полномочий между отделами Генеральной прокуратуры 2020 года1 проверка государственных контрактов входит в обязанности прокурорских работников, относящихся к Департаменту юридических консультаций. Таким образом, при проверке государственных контрактов прокурорские работники оказываются под защитой и могут свободно выражать свое мнение по юридическим вопросам, основывая его на предписанном Конституцией Королевства Таиланд принципе верховенства закона.
3.3. Применение принципов демократии в деятельности органов прокуратуры
При выполнении своих обязанностей по проверке государственных контрактов для государственных органов прокурорские работники придерживаются следующего порядка действий. Когда в Генеральную прокуратуру из того или иного государственного органа поступает на проверку государственный контракт, он передается на рассмотрение в Департамент юридических консультаций, являющийся внутренним органом в системе органов прокуратуры и обладающий полномочиями по проверке государственных контрактов согласно пункту 6 статьи 8 Постановления Коллегии прокуратуры о структуре отделов и распределении обязанностей и полномочий между отделами Генеральной прокуратуры 2020 года2. На начальном этапе проведения процедуры проверки государственного контракта ответственный прокурорский работник должен составить отзыв и представить его на рассмотрение руководителям, а именно особому прокурорскому работнику по вопросам контрактов, заместителю директора Департамента юридических консультаций и директору Департамента юридических консультаций соответственно. Далее отзыв предоставляется на итоговое рассмотрение Генеральному прокурору либо работнику, уполномоченному Генеральным прокурором. Прокурорский ра-
1 Постановление Коллегии прокуратуры о структуре отделов и распределении обязанностей и полномочий между отделами Генеральной прокуратуры 2020 года.
«Статья 8. Органы прокуратуры, указанные в статье 7, имеют следующие полномочия и обязанности:
<...>
6) Департамент юридических консультаций возглавляет директор, занимающий руководящую прокурорскую должность и несущий ответственность за выполнение следующих обязанностей:
(1) оказание юридических консультаций, включая осуществление проверок государственных контрактов или иных юридических документов, в том числе тендерных документов, заключаемых в Королевстве и за его пределами, для правительства и государственных органов;
(2) оказание юридических консультаций, включая осуществление проверок государственных контрактов или иных юридических документов, в том числе тендерных документов, заключаемых в Королевстве и за его пределами, для юридических лиц, не являющихся государственными органами, в установленном законом и Королевскими указами порядке;
(3) осуществление совместной деятельности с другими государственными органами или оказание им поддержки».
2 Там же.
ботник, составляющий отзыв, имеет полную свободу в выражении своего мнения, в связи с чем существует возможность несовпадения отзывов ответственного работника и Генерального прокурора. Генеральный прокурор может предложить или указать направления проверки контракта, но не может оказывать давление на прокурорских работников и заставлять их придерживаться определенного мнения. В случае различного толкования законодательства и невозможности достижения консенсуса в рамках Департамента юридических консультаций заместитель Генерального прокурора либо Генеральный прокурор имеют право вынести данный вопрос на общее совещание от Департамента юридических консультаций в целях устранения разногласий и организации свободного диалога. Принятие решения осуществляется большинством голосов, и каждый прокурорский работник обладает равным правом на выражение своего мнения путем голосования. Прокурорские работники, не присутствовавшие на общем совещании, обязаны проголосовать письменно, после чего их голос будет учтен при подведении итогов голосования. Таким образом, у прокурорских работников существует возможность открытого выражения собственного независимого мнения. Все мнения прокурорских работников принимаются к сведению при вынесении окончательного решения и разрешении разногласий по различным вопросам. Свободное выражение собственного мнения — это та задача работы прокурорских работников, которая реализуется при проверке государственных контрактов уже на протяжении многих лет1. Таким образом, очевидно постоянное применение принципов демократии в работе и деятельности прокурорских работников.
3.4. Принцип верховенства закона при проверке государственных контрактов
Выполнение работниками прокуратуры возложенных на них функций определяется статьей 3 раздела 2 Конституции Королевства Таиланд, которая также определяет, что органы прокуратуры наравне с Парламентом, Советом Министров, судебными органами, независимыми органами и другими государственными органами обязаны соблюдать положения Конституции и законодательных актов и руководствоваться принципом верховенства закона в целях соблюдения интересов нации и обеспечения благополучия населения.
Таким образом, при проверке государственных контрактов прокурорским работникам необходимо опираться на принцип верховенства закона, руководствуясь следующими постулатами:
1. При проверке государственного контракта необходимо убедиться в обладании государственным партнером необходимых полномочий для заключения контракта. Согласно принципу верховенства закона власть государства ограничена законами. Таким образом, прокурорские работники в ходе проведения процедуры проверки государственного контракта должны убедиться в том, что государственный орган, являющийся одной из сторон контракта, имеет право заключать данный контракт в соответствии с законодательством.
2. Процедура заключения контракта должна происходить законным образом. При заключении контракта сторона государственного партнера обязана действовать в соответствии с порядком, определенным законом, включая постановления министерств.
1 В прошлом Департамент юридических консультаций созывал общие совещания прокурорских работников согласно внутреннему Регламенту Департамента о созыве генеральных совещаний 1982 года. В настоящее время порядок созыва определяется Регламентом о созыве генеральных совещаний 2009 года и дополнениями к нему.
3. Положения, содержащиеся в контракте, должны быть справедливыми по отношению к частному партнеру. Как правило, основной целью проверки государственного контракта органами прокуратуры является соблюдение интересов государственных органов и обеспечение получения ими выгоды. Задача органов прокуратуры — не допустить нанесения ущерба государственным органам, выступающим в качестве стороны контракта, и тем самым не допустить нанесение ущерба народу. Однако это не тождественно ущемлению прав частного партнера, поскольку в противном случае частный партнер не будет заинтересован в заключении контракта. Слишком строгие условия контрактов приводят к избыточным нарушениям контрактов частными партнерами, что, в свою очередь, ведет к чрезмерному удорожанию контракта и даже может привести к невозможности выполнения условий соглашения и итоговой реализации задуманного проекта. В конце концов, ущерб будет нанесен государственным органам, выступающим в качестве стороны договора, и народу, который будет лишен преимуществ от выполнения проектов.
3.5. Прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека при проверке государственных контрактов
Как было сказано выше, права человека являются основой демократии в современном мире. Конституция Королевства Таиланд защищает права человека путем применения различных стратегий, разработанных Правительством и Национальным комитетом по правам человека, согласно Конституции являющимся независимым органом.
Права человека являются важнейшей ценностью для Генеральной прокуратуры. Их соблюдение проверяется в ходе проверки государственных контрактов во избежание заключения государственными органами контракта, в котором усматриваются признаки нарушения прав человека. Существуют прецеденты. Так, один государственный орган направил на проверку в органы прокуратуры договор о предоставлении правительственной стипендии и направлении обучающихся на учебу за границу. В условиях договора был прописан запрет стипендиатам на вступление в брак, при нарушении которого следовало расторжение договора. Прокуратурой данное положение договора было исключено на основании того, что оно является несправедливым по отношению к обучающимся и противоречит положениям Всеобщей декларации прав человека.
3.6. Участие гражданского общества в проверке государственных контрактов
Участие граждан — важный признак демократии, который не ограничивается исключительно участием в процедурах голосования и выборах представителей в ходе демократических процессов. Участие граждан также подразумевает возможность выражения гражданами своего мнения и принятия прямого участия в принятии решений, непосредственно затрагивающих народные интересы. В ходе осуществления любых действий государства, совершение которых способно оказать влияние на жизнь и стабильность населения страны, необходимо предоставлять возможность гражданам для выражения своего мнения. Статья 58 раздела 5 Конституции Королевства Таиланд закрепляет за гражданами такое право1. Помимо этого, суще-
1 Конституция Королевства Таиланд.
«Статья 58. Лицо имеет право получать информацию, разъяснения и сведения от органов власти, правительственных учреждений, государственных предприятий или органов местного самоуправле-
ствует Постановление Канцелярии Премьер-министра об учете мнения населения 2005 года, в котором определены порядок и правила учета мнения населения, а также порядок участия населения в государственной деятельности. Постановление предписывает государственным органам, таким как центральные, местные, региональные органы власти, иным государственным органам, государственным предприятиям, реализующим проекты по экономическому или социальному развитию либо проекты, имеющие широкое общественное значение (экологические, здравоохранительные или любые другие проекты, непосредственно затрагивающие местное население), при этом не имеет значения, реализуется ли деятельность непосредственно государственными органами либо частными партнерами в рамках концессионных соглашений, в обязательном порядке доводить информацию до населения либо организовывать общественные слушания. В случае высокой общественной значимости реализуемого проекта организация общественных слушаний в каждой ситуации является обязанностью государственных органов. При необходимости составления отчета по оценке воздействия на окружающую среду (Е1А) или отчета по оценке воздействия равенства и неравенства в отношении здоровья (ЕН1А) порядок действий определяется постановлением Министерства природных ресурсов и экологии, принятым в рамках Закона о защите окружающей среды 1992 года. При составлении отчета по оценке воздействия равенства и неравенства в отношении здоровья (ЕН1А) необходима организация общественных слушаний, на которые должны быть приглашены все заинтересованные лица и проживающее местное население для обеспечения возможности дальнейшего рассмотрения проекта и его законного статуса.
Что касается проектов государственно-частного партнерства, Закон о государственно-частном партнерстве 2019 года обязывает государственный орган, ответственный за реализацию того или иного проекта, в ходе представления проекта инвестирования представить в том числе отчет о возможных воздействиях проекта на окружающую среду на рассмотрение Комитета по политике государственно-частного партнерства. В данном отчете должны подробно освещаться возможные последствия реализации проекта, включая экологический аспект, оцениваться предполагаемые результаты воздействия проекта на окружающую среду, меры регулирования таких воздействий и расчеты затрачиваемых средств. При оценке воздействия проекта на окружающую среду должны учитываться как финансовые, так и нефинансовые аспекты, в том числе предполагаемые сроки реализации1. Помимо этого, в процессе проведения конкурса, публикации конкурсных документов
ния до предоставления разрешения на осуществление какого-либо проекта или деятельности, которая может повлиять на состояние окружающей среды, здоровья и санитарных условий, качество жизни или любой иной материальный интерес, касающиеся непосредственно данного лица или местного сообщества.
Лицо имеет право представить свое мнение по таким вопросам соответствующим органам для рассмотрения.
Государство должно организовать всесторонние общественные консультации перед разработкой плана социального, экономического, политического и культурного развития, принудительным отчуждением недвижимого имущества, началом городского и сельского планирования, определением порядка использования земли и принятием постановлений, которые могут затронуть материальные интересы общества».
1 Постановление Комитета по политике государственно-частного партнерства о требованиях к составлению отчета по оценке воздействия на окружающую среду и порядке его рассмотрения 2020 года.
«Статья 3. При представлении проекта на инвестиционный конкурс государственный орган, представляющий проект, должен представить отчет о нижеследующем:
<...>
для частных партнеров и передачи проекта соглашения о государственно-частном партнерстве для рассмотрения конкурсной комиссией для вынесения отзыва органу, ответственному за проект, необходимо организовать общественные слушания, по результатам которых учесть мнение частных партнеров при принятии дальнейших решений.
Очевидно, что Закон о государственно-частном партнерстве 2019 года обеспечивает частным партнерам возможность принимать участие в проекте с самых первых его этапов, получать наиболее полную информацию по каждому из аспектов реализуемого проекта и соизмерять его параметры со своими деловыми возможностями и потребностями населения, которое является непосредственным бенефициаром данных проектов.
Таким образом, проведение общественных слушаний является важным условием реализации государственных контрактов, определяемым законом и способным повлиять на претворение проекта в жизнь как на этапе создания макета проекта и определения источников финансирования, так и на этапе непосредственной реализации проекта. Слушания также могут оказать прямое влияние на законный статус проекта.
Если при проверке контракта выясняется, что условия реализации проекта предполагают проведение общественных слушаний, однако они еще не были проведены в должном объеме, Генеральная прокуратура вернет проект контракта для осуществления необходимых исправлений.
Генеральная прокуратура обладает целым рядом важных полномочий. Одно из них — соблюдение интересов государства путем оказания юридической консультативной помощи правительству и государственным органам и проведения проверок государственных контрактов, а также контрактов государственно-частного партнерства. В своей работе органы прокуратуры выполняют задачи по защите государственных интересов и недопущению причинения ущерба государству в ходе заключения государственного контракта. Конечная цель данной деятельности — защита интересов национального государства, а не удовлетворение интересов государственных органов, направляющих государственные контракты на проверку. При проведении процедуры проверки государственных контрактов органы прокуратуры ориентируются прежде всего на демократические ценности как они сформулированы в Конституции Королевства Таиланд, на базовые принципы верховенства закона, прав и свобод человека и участия гражданского общества. Помимо этого, принципы демократии, непосредственно применяемые в прокурорской работе, становятся частью культуры органов прокуратуры и способствуют реализации принципов надлежащего государственного управления (good governance), с тем чтобы проверка государственных контрактов органами прокуратуры, основанная на этих принципах, приносила бы максимальную пользу и была максимально эффективна для национального государства и благополучия его населения.
(4) Обоснование возможностей реализации проекта в различных направлениях, включающее
в себя как минимум:
е) описание воздействия на окружающую среду, включающее в себя предполагаемые результаты воздействия на окружающую среду, меры регулирования таких воздействий и расчеты затрачиваемых средств с учетом как финансовых, так и нефинансовых аспектов, в том числе предполагаемых сроков реализации».
