ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК: 347.73

Степашкина Е.Н., к.э.н.

доцент

кафедра государственного и административного права

Чекушкина Д. О. студент магистратуры 2 курса направление «Юриспруденция» ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Мордовский государственный университет им. Н.П. Огарёва»

Россия, г. Саранск ПРИНЦИПЫ БЮДЖЕТНОЙ СИСТЕМЫ: ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ

Аннотация: в данной статье рассмотрены основные изменения, вносимые в бюджетное законодательство, направленные на формирование правовой базы, отвечающей современным требованиям и реалиям совершаемых действий в бюджетной сфере. Обоснована важность однозначного толкования принципа с целью единообразного исполнения норм права субъектами различных уровней бюджетной системы.

Ключевые слова: бюджетная система, правовая база, принцип, публичные финансы, эффективность, результативность, правоприменение.

Stepashkina E.N., candidate of economic Sciences, associate Professor of

the Department of State and Administrative Law Ogarev Mordovia State University Russia, Saransk Chekyshkina D. O. undergraduate course 2 direction "jurisprudence" Ogarev Mordovia State University Russia, Saransk PRINCIPLES OF FISCAL SYSTEM: PROBLEMS OF REALIZATION

Abstract: this article describes the major changes in budget legislation aimed at creating the legal framework up-to-date and realities of committed action in the public sector. Substantiates the importance of unambiguous interpretation of principle with a view to the uniform enforcement of the law subjects at various levels of the budget system.

Keywords: budgetary system, the legal framework, the principle of public finance, effectiveness, efficiency, enforcement.

Смена политического строя, модификация экономических основ в российском государстве, нашедшие отражение в Конституции Российской Федерации 1993 года выявили недостатки действовавшего механизма управления публичными финансами, обеспечивающего централизацию финансовых ресурсов в бюджетную систему страны и использование их для

финансового обеспечения выполнения органами государственной и муниципальной власти возложенных на них функций и задач [1, с.163]. Функционирование данного механизма было построено на принципе управления затратами, который основывался на обязательном финансировании всех государственных и муниципальных расходов, связанных с осуществлением соответствующими органами власти производимых в пределах своей компетенции и наделенных полномочий действий. Следует отметить, что некоторая часть затрат могла быть слабо или совсем необоснованной, а иная - просто завышенной. Проводимая затратная политика не привела к позитивным результатам и не обязывала государственные и муниципальные властные структуры рационально и эффективно использовать бюджетные средства. В ходе ее проведения было важным в установленный срок отчитаться об освоении выделенных из бюджета денежных средствах, и вопроса о выгодности и отдачи данных вложений не возникало.

Обеспечение экономической и социальной стабильности в государстве, повышение эффективности использования бюджетных средств потребовали проведения в стране бюджетных реформ и создания нового механизма управления общественными финансами ориентированного на результат или эффект [2].

В рамках проводимой бюджетной реформы в 1998 году был принят Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ) - первый кодифицированный нормативный правовой акт, регулирующий общественные отношения в финансовой сфере. БК РФ (вступил в силу с 1 января 2000 года) закрепил правовые основы бюджетной системы и бюджетного процесса. В данном правовом акте, являющимся федеральным законом, регулирующим бюджетные отношения до настоящего времени, обнаруживаются пробелы и противоречия, которые устраняются в ходе текущей законодательной работы. Наибольшее количество изменений и дополнений в Бюджетный кодекс РФ были внесены: в 2004 году (принято 6 федеральных законов, изменено и дополнено 117 статей БК РФ); в 2007 году (принято 6 федеральных законов, изменено и дополнено 350 статей БК РФ); в 2013 году (принято 7 федеральных законов, изменено и дополнено 185 статей БК РФ).

Правительством Российской Федерации в рамках «Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года», утвержденной постановлением Правительства РФ от 15.08.2001 г. № 584 были предложены значимые нововведения: разделение уровней бюджетной системы; определение бюджетных полномочий для каждого бюджетного уровня на постоянной основе; разграничение доходов и закрепление расходных обязательств за каждым уровнем.

Федеральным законом от 20 августа 2004 года № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» были изменены формы и порядок

осуществления межбюджетных отношений, предусмотрен порядок введения временной администрации.

В рамках «Концепции реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах», утвержденной Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 г. № 249 предлагалось изменение процессуальных норм регулирующих процедуры бюджетного процесса, в части стадий составления исполнительными органами и рассмотрения представительными органами власти проектов бюджетов. В результате реализации данной концепции к 2006 году был уточнен перечень участников бюджетного процесса, пересмотрены и закреплены их полномочия, определены новые регламенты.

Укрепление бюджетного федерализма, повышение бюджетной дисциплины, развитие финансовых отношений и взаимоотношений между бюджетами различных уровней, повышение прозрачности и стабильности в распределении финансовых ресурсов обусловили ряд вносимых изменений. Данные преобразования потребовали принятие кардинальных мер и решений в сфере повышения эффективности управления публичными финансами. В связи с этим, Распоряжением Правительством Российской Федерации от 03.04.2006 г. № 467-р была одобрена «Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006 -2008 годах». Основными ее задачами определялись:

1) укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ, основанной на стабильном налоговом и бюджетном законодательстве, необходимом для достоверного и объективного среднесрочного бюджетного планирования;

2) создание стимулов для увеличения поступлений доходов в региональные и местные бюджеты, повышение заинтересованности субъектов РФ и муниципальных образований в росте объема собственных доходов и снижении доли межбюджетных трансфертов;

3) мотивация повышения качества управления государственными и муниципальными финансами путем применения механизма софинансирования с учетом показателей качества управления финансами;

4) повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов, основанных на гласности, доступности и достоверности информации о деятельности органов государственной власти;

5) оказание методологической и консультационной помощи по ряду направлений реформирования бюджетного процесса, таких как: повышение результативности бюджетных расходов; совершенствование среднесрочного финансового планирования; совершенствование системы управления региональным и муниципальным долгом; разработка и осуществление мер по предупреждению возникновения фактов неплатежеспособности субъектов РФ.

Реализация поставленных задач была возможна только при наличии

нормативной базы, отвечающей всем требованиям и реалиям совершаемых действий.

Очевидно, что ряд положений БК РФ не соответствовали современным принципам и практике управления общественными финансами, и поэтому назрела необходимость внесения в данный нормативный правовой акт радикальных изменений. Частично, такие изменения были внесены Федеральным законом от 26 апреля 2007 года № 63-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации» (далее - Ф3-63). Это были далеко не последние поправки к Бюджетному кодексу. По мнению С.В. Степашина, являвшемуся Председателем Счетной палаты РФ в период с 2000 по 2013 гг., «... принятые поправки в Бюджетный кодекс, не всегда носят последовательный характер, а по ряду важнейших направлений бюджетной реформы в нем сформулированы лишь общие подходы. Так, законопроект не отвечает на вопрос, как конкретно осуществлять бюджетирование, ориентированное на результат, соизмерять объемы финансирования с конкретными результатами работы бюджетополучателей. Не разработана и четкая классификация конечных и промежуточных результатов деятельности» [3].

Вводимый в действие в течение пяти лет ФЗ-63 содержал много спорных моментов и неоднозначных трактовок. Особое внимание следует уделить принципам бюджетной системы, значимость которых в свете последних изменений возрастает, что обусловлено расширением самостоятельности и ответственности органов власти в бюджетном процессе [4]. В юридической литературе принципу отводится особое место, он имеет основополагающие начала. Принцип не подменяет норму. «Принцип формулирует основание для рассуждения в определенном направлении, но не указывает конкретное решение, как это делает норма» [5]. В рамках данного закона принципы становятся нормами прямого действия, обязательные для исполнения как и все другие положения БК РФ.

С 1 января 2018 года статьей 28 БК РФ закреплены перечень принципов (всего 13 принципов), на которых основана бюджетная система РФ: единства бюджетной системы РФ; разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ; самостоятельности бюджетов; равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований; полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов; сбалансированности бюджета; результативности и эффективности использования бюджетных средств; общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов; прозрачности (открытости); достоверности бюджета; адресности и целевого характера бюджетных средств; подведомственности расходов бюджетов; единства кассы.

Закрепляя данные принципы, законодатель исходит из сущностных характеристик самой бюджетной системы и тех основополагающих моментов, которые должны быть заложены в её основу. Каждый из принципов важен и имеет собственное содержание, однако, не все обладают однозначным толкованием [6, с.3]. Неоднозначность используемых терминов приводит к разночтению, дискуссиям и спорам как на государственном, так и на муниципальном уровнях власти. В результате данных неточностей и полемик появляются затруднения с правоприменением подобного вида норм, а в некоторых случаях - полное отсутствие возможности их реализации в практической деятельности надлежащим образом. В качестве примера, рассмотрим принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

Значение слов «результат» и «эффект» и производные от них прилагательные, согласно формулировкам, отраженным в словаре, имеют следующие толкования:

- «результат» - конечный итог, ради которого осуществляется какое -либо действие; последствие, то, что является следствием какого-либо действия, явления и т.д.;

- «эффект» - результат каких-либо действий, следствие каких-либо причин;

- «результативный» - дающий, приносящий результат; а также добивающийся положительных результатов в своей деятельности;

- «эффективный» - дающий эффект, действенный. [7, с.383].

Отметим, что словари синонимов рассматривают данные понятия как

равнозначные [8, с.458]. В экономической литературе между указанными понятиями также нет отличия, численно они равны.

Следует заметить, что данное противоречие было урегулировано лишь в 2013 году с принятием Федерального закона от 07.05.2013 № 104-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием бюджетного процесса», согласно которого в ст. 28 БК РФ внесли изменение, закрепив принцип «эффективного использования бюджетных средств».

Хочется особо подчеркнуть, важность законодательного закрепления системы принципов, что обеспечит единообразное применение норм всеми участниками бюджетного процесса в публично-правовых образованиях разных уровней.

Отметим, что за последние 20 лет в БК РФ ежегодно вносятся изменения и дополнения. За период с января 2000 г. по июнь 2019 г. законодатель принял 146 федеральных законов, которые внесены изменения и дополнения в 1429 статей Бюджетного кодекса РФ. Отрадно, что с мая 2013 года, спорных моментов и неоднозначности в толковании и правоприменении принципов стало меньше.

Использованные источники:

1. Имяреков, С. М. Некоторые вопросы экономико-правового регулирования семеноводства Республики Мордовия / С.М. Имяреков, Ю.И. Каргин, Е. Н. Степашкина // Вестник Волжского университета имени В.Н. Татищева. Научный журнал. - 2015. - 3(34). - С.160-167.

2. Степашкина, Е.Н. Финансовое право [Электронный ресурс]: учеб.-метод. пособие / Е. Н. Степашкина. - Электрон. дан. - Саранск: Изд-во Мордов. унта, 2015. // Систем. требования: Windows 2000/XP ; привод CD-ROM ; Internet Explorer 6.0 SP1 и выше. - Загл. с домашней страницы Интернета. - Режим доступа: http ://194.54.66.14/Me gaPro/Web.

3. Степашин, С.В. Пути совершенствования деятельности контрольно -счетных органов Российской Федерации в условиях стратегического и среднесрочного бюджетного планирования / С.В. Степашин // Материалы 10-й Всероссийской конференции Ассоциации контрольно-счетных органов РФ. Москва, 17 апреля 2007 г. М., 2007.

4. Степашкина, Е.Н. О реализации права на доступ к информации о деятельности органов государственного финансового контроля / Е.Н. Степашкина, Д.О. Долгинина // Контентус. - 2018. - №.2 - Режим доступа: http://kontentus.ru/wp-content/uploads/2018/02/Степашкина Долгинина .pdf

5. Мелькин, А.А. Оценочные юридические понятия как форма актуализации правовых принципов / А.А. Мелькин // СПС «КонсультантПлюс».

6. Имяреков, С. М. Правовые отношения в сельскохозяйственных производственных кооперативах / С.М. Имяреков, А.А. Пиксайкина, Е.А. Юденков // Аграрная наука. 2008. - № 8. - С.2-5.

7. Современный толковый словарь русского языка / авт. -сост. А.Н. Чемохоненко. Минск: Харвест, 2007. - 783 с.

8. Словарь синонимов русского языка / под ред. А.П. Евгеньевой. М., Астрель, 2001. - 648 с.