CC BY
19Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ БЮДЖЕТНОГО КОДЕКСА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ СОКОЛОВА Елена Валерьевна,
старший преподаватель Муромского института
ФГБОУ ВО «Владимирский государственный университет имени Александра Григорьевича и Николая Григорьевича Столетовых». E-mail: elenavalerevna_sokolova76@mail.ru
Краткая аннотация: В настоящей статье рассматриваются проблемные вопросы Бюджетного кодекса РФ, ставшие предметом обсуждения до внесения поправок в этот федеральный закон. Однако внесение многочисленных изменений не отразило возможностей решения назревших дискуссионных актуальных вопросов эффективности использования бюджета, необходимости расширения бюджетных правонарушений и уточнения понятий.
Abstract: This article discusses the problematic issues of the Budget code of the Russian Federation, which became the subject of discussion before amendments to this Federal law. However, the introduction of numerous changes did not reflect the possibility of solving urgent issues of budget efficiency, the need to expand budget violations and clarify concepts.
Ключевые слова: эффективность, результативность, бюджетная сфера, бюджетное нарушение.
Keywords: efficiency, efficiency, budget sphere, budget violation.
Бюджетный кодекс Российской Федерации является федеральным кодифицированным законом, принят Государственной думой 17 июня 1998 г., вступил в действие 1 января 2000 г.
В настоящее время, с 01.01.2020 г. действует Бюджетный кодекс Российской Федерации в новой редакции на основе изменений внесенных федеральными законами от 15.04.19 № 62-ФЗ, от 26.07.19 № 199-ФЗ, от 02.08.19 № 278-ФЗ, от 01.10.19 № 330-ФЗ, от 27.12.19 № 459-ФЗ. Однако анализ внесенных изменений не способствует реализации намеченных целей и обуславливает дальнейшие дискуссионные вопросы в части отсутствия необходимых дополнений и употребляемых терминов.
Бюджетный кодекс РФ и проблематика бюджетного законодательства РФ не раз становились предметом обсуждения по причине несовершенства действующих норм и постоянно меняющихся правовых и экономических, политических условий по мере развития нашего общества и государства.
Необходимость очередного исследования проблем бюджетного законодательства состоит, прежде всего, в актуальности его плодотворного применения что, в конечном итоге, отражается на жизни каждого гражданина страны.
Ряд исследователей склонялся и склоняется к неэффективности Бюджетного кодекса РФ и регулирования и, как следствия, многочисленных проблем экономического и, соответственно, социального характера.
В результате назревших и экономически обоснованных изменений не раз возникала потребность в создании проекта Бюджетного кодекса РФ. Так, в своей статье «Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки» С.В. Степашин обращал внимание на неэффективность политики передачи всех полномочий в финансово-экономической сфере Министерству финансов Российской Федерации, определял необходимость введения внешнего, внутреннего и внутриведомственного контроля, в т.ч. предварительного, текущего и последующего как закономерную причину коррупционного фактора. [1]
Кроме того, автор справедливо обращает внимание на необоснованность исключения из Бюджетного кодекса РФ ст.151 «Система органов, обладающих бюджетными полномочиями» (при этом органы муниципального и государственного контроля не создают систему финансового контроля и, соответственно, не имеют таких полномочий) и ст. 272 и 273 БК РФ, которые регламентировали рассмотрение отчета об исполнении бюджета представительным органом. С.В. Степашин определяет в своей статье неэффективность бюджетного законодательства по причине недостаточно развитого правового механизма ответственности за бюджетные правонарушения.
Зиганьшина Л.А. в своей работе «О результативности и эффективности расходов бюджетов на социальную политику» полагает, что отсутствие четких понятий и разграничений «эффективности» и «результативности», провозглашенных в качестве принципов в Бюджетном кодексе РФ имеет отрицательное воздействие в целом на социальную сферу страны.[2]
Сатарова Н.А. в работе «Некоторые проблемы в сфере применения бюджетного законодательства» обращает внимание на отсутствие в Бюджетном кодексе РФ понятия «бюджетное правонарушение» со всеми признаками состава правонарушения при необходимости введении четкой трактовки понятия «эффективности» в бюджетном законодательстве как основе ответственности за нецелевое расходование и использование бюджетных средств. [3].
Интересна позиция Швецова Ю.Г в статье «Социально-ориентированный бюджет». В ней автор высказывает точку зрения о необходимости более точного определения бюджета как правовой категории и связь с целевым характером расходования бюджетных средств. Швецов Ю.Г. отмечает отсутствие понятия «бюджетный федерализм» по причине направленности финансовой бюджетной политики на создание «минимальных социальных гарантий» и «минимальной бюджетной обеспеченности». При этом бюджет должен, по мнению автора, пониматься, в первую очередь, как «общественное достояние», а отсутствие точных и четких правовых норм действующего федераль-
ного законодательства не создает прозрачности механизма распределения бюджетных средств на благо общества и государства, четко не определяются объемы допустимых государственных расходов.
При этом Швецов Ю.Г. полагает не допустимым создание практики специализированных фондов в рамках федерального бюджета, поскольку данный механизм фактически исключает конкуренцию.
Интересна идея о том, что в бюджетном и ином финансовом законодательстве отсутствует конкретизация предназначения поступающих в бюджеты разного уровня налогов и сборов, обязательность уплаты которых предусмотрена для каждого гражданина.
Поскольку Российская Федерация является федеративным государством, то и формирование бюджета должно строиться с учетом интересов всех членов федерации и каждого гражданина в целом. Важно учитывать исторический опыт и интересы граждан с учетом остатков «общенародной собственности».[4]
Автор полагает, что пробелы налогового законодательства, делающие часто невыгодным инвестиции средств в производственную деятельность, перегруженность субсидия-ми,субвенциями и дотациями,отсутствие эффективного контроля за расходованием средств бюджетов на все уровнях делают механизм межбюджетных отношений крайне запутан-ным,не достигающим поставленных целей и принципов, определенных, в том числе в Бюджетном кодексе РФ.
Выходом из сложившейся ситуации Швецов Ю.Г. считает необходимость модернизации экономики и развитие человеческой личности путем увеличения бюджетного финансирования научных исследований, сокращения затрат на бюрократический аппарат,развитие национальной экономики и увеличение жизненного уровня населения при том,что государство становится владельцем национального благосостояния-ресурсов страны и обеспечении прозрачности сведений о доходной и расходной частях бюджетов всех уровней.[4]
Таким образом, фактически речь идет о комплексном изменении федерального финансового законодательства, в т.ч. бюджетного и налогового, даже не смотря на то, что многие теоретические моменты и пробелы законодатель уже попытался устранить в новом измененном варианте Бюджетного кодекса РФ, в том числе в части понятий и формулировок.
Однако актуальность дискуссионных вопросов не отпала и при принятии изменений и дополнений в новой действующей редакции кодифицированного закона, поскольку имевшиеся пробелы не были, во многом, устранены. В результате формирование бюджета на местах то же имеет признаки «неэффективности».
В «Заключении о результатах экспертизы проекта за-
кона Владимирской области «Об областном бюджете на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» подготовленном специалистами Счетной палаты Владимирской области, установлено, что отсутствие целевых показателей использования некоммерческими организациями средств субсидий областного бюджета и должного контроля со стороны исполнительной власти области за реализацией проектов, получивших государственную поддержку, приводит к неэффективному расходованию бюджетных средств.[15]
Поварова А.И. в своей статье «Тревожные перспективы бюджетов российских регионов» анализирует состояние федерального бюджета, снижение доходов по причине обвала цен на нефть, распостранения экономических санкций и стагнацией темпов роста экспорта нефтегазовых доходов, которые формировали ранее более половины доходной части бюджета.
Поварова А.И. обращает внимание на сокращение расходной части бюджета и расходов на развитие человеческого капитала в прогнозируемом периоде вплоть до 2020 года и обращает внимание на основную нагрузку территориальных бюджетов по финансированию социальной сферы и иных важнейших направлений при наличии консолидации 60% собранных платежей в федеральном бюджете.
«....долговой кризис большинства российских регионов ограничивает их инвестиционные возможности и становится одним из главных тормозов регионального развития», считает Поварова А.И.[5]
Итогом, по мнению автора, является необходимость изменений бюджетно-налогового законодательства и региональной политики, необходимость безвоздмездных кредитов, компенсация доходов и мораторий на сокращение межбюджетных трансферов.[5]
Продолжение изучения назревших проблем Бюджетного кодекса РФ и иных смежных отраслей финансового налогового законодательства РФ на фоне нестабильности экономических условий и имеющегося наследия в экономической и политической сферах жизни страны, государства, общества и каждого конкретного гражданина находит отклик в работе Болти-новой О.В. в статье «Некоторые проблемы бюджетного законодательства Российской Федерации».
Автор считает недостаточной формулировку понятия межбюджетных отношений БК РФ и необходимость установления взаимосвязи с образованием, распределением, перераспределением и использованием централизованного денежного фонда-бюджета.
И опять, очередной автор-исследователь определяет необходимость разработки мер по контролю эффективности полномочий различных органов власти и повышения механизмов ответственности при реализации бюджетной стратегии РФ, а также индивидуальный подход и заимствование зарубежного
Финансовое право; налоговое право; бюджетное право
опыта при распределении и перераспределении финансовых ресурсов в отношениях с субъектами, создание законодательно закрепленных возможностей выравнивания различий по регионам путем предоставления межбюджетных трасферов, грантов, установления нормативов налоговых и неналоговых доходов между регионами.[6]
Тишутина О.И., Михайлов А.В. в своей статье "Бюджетные расходы: вопросы эффективности,результативности и разработка системы показателей оценки» так же определяют в качестве основной проблемы бюджетной реформы - улучшение эффективности бюджетных расходов рассчитанное на основании показателей(индикаторов) результата.[7].
В зарубежных странах в вопросах применения и создания механизма эффективности бюджетного законодательства уделяется внимание финансовому выравниванию при укреплении общей экономической финансовой политики ЕС и при ограничении свободы усмотрения государств-членов в бюджетной сфере.[8]
В ФРГ существует закон «О финансовом выравнивании», Закон «О стандартах», в которых определены критерии поступлений, отчислений, трансферов и др. с целью оказания помощи нуждающимся субъектам, при этом имеет место поощрение финансового роста земель при росте налоговых доходов путем оставления части превышения доходов в бюджете субъекта.
В ФРГ федерация - это разделение полномочий между Федерацией и федеральными землями, действующими по принципу фискальной автономии, однако имеет место и смешанная форма финансирования, например, поддержку образования осуществляет федерация в размере 65%, а 35% - земли, т.е. субъекты федерации.[9].
Поскольку регулирование вопросов бюджетной сферы имеет тесную взаимосвязь с экномической, финансовой сферой общественной жизни, полагаем необходимым в данной связи обратить внимание на экономико-правовую область в свете подведенных итогов 2019г.
В своем выступлении Алексей Кудрин 25.12.2019 г., подводя итог, сообщил, что необходимо сформировать новую модель экономики, поскольку действующая не позволяет увеличить ВВП и в ближайшем будущем, а в нацпроектах не хватает средств для развития науки, образования и здравоохранения и включенные в нацпроекты показатели и индикаторы не связаны с запланированными результатами реализации, поэтому можно говорить о неэффективности мер.[10]
Как пояснил председатель Счетной палаты РФ, многие регионы считают значения показателей недостижимыми при наличии роста финансовых обязательств и недостижении предельного размера софинансирования для субъектов РФ в соответствии с принятыми постановлениями.[10]
По данным экспертов Всемирного банка в России налицо падение темпов роста производительности труда. При этом главной причиной замедления называют небольшие инвестиции и слишком большое присутствие государства в экономической сфере, малую развитость частного сектора. «Человеческий капитал-один из важнейших двигателей производительности труда, но без спроса в экономике, который зависит от качества институтов, уровня конкурентности и эффективности регулирования, человеческий капитал не может использоваться эффективно» (Владимир Гимпельсон - директор Центра трудовых исследований Высшей школы экономики).[11]
По данным Минэконоразвития России ВВП в ноябре 2019г составил 1.6 %[12].
Согласно Указу Президента Российской Федерации от 07 мая 2018г. № 204 « О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» ожидаемыми результатами достижения национальных целей развития Российской Федерации к 2024 году является вхождение Российской Федерации в число пяти крупнейших экономик мира, обеспечение темпов роста выше мировых при сохранении макроэкономической стабильности.
При этом главными инструментами достижения целей являются государственные программы РФ в которых реализуются федеральные проекты, входящие в состав национальных проектов.[13]
Минэкономразвития РФ разрабатывает План деятельности с набором соответствующих показателей (индикаторов), но реализация данных показателей связана с возможностями эффективного, продуктивного и результативного действующего бюджетного законодательства.
Таким образом, к формулировкам старой редакции Бюджетного кодекса РФ имелись многочисленные вопросы и пожелания, но, с учетом мнения именитых специалистов имеющих отношение к контролю в области соблюдения бюджетного законодательства, в настоящее время ситуация меняется, но вопросы неэффективности бюджетного законодательства и бюджетной политики, а также финансового, налогового законодательства еще не исчерпаны.
Результат тому уровень ВВП и проблемы исполнимости поставленных задач в форме достижения показателей (индикаторов), связанных с экономикой и правом, и другими сферами современной жизни граждан нашей страны.
С 01.01.2020 г., как уже упоминалось, действует новая редакция Бюджетного кодекса РФ, в которой законодательными актами ранее было внесено 61 изменение. При этом были обновлены некоторые термины, увеличены в процентном соотношении возможности зачисления в доход бюджетов сборов, акцизов и плат, уточнены вопросы долговых обязательств субъектов, дополнены статьи относительно государственных гаран-
тий, имеются изменения в части вопросов внутреннего финансового аудита.
Однако те статьи, которые признаны утратившими силу, таковыми и остались, как и вопрос об эффективности, результативности расходования и перераспределения бюджета
помимо обозначенных принципов.
При этом не все правовые категории Бюджетного кодекса были раскрыты, а также недостаточно раскрыт вопрос бюджетных нарушений, что может препятствовать полноценной реализации поставленных перед страной задач и свидетельст-
как материального достояния каждого члена нашего общества вует о необходимости дополнительных изменений.
Библиография:
I.Степашин С.В.Новая редакция Бюджетного кодекса: достоинства и недостатки//Журнал российского права.-2007-№3-с.3-7-[Электронный ресурс]. Режим доступа.https://cyberleninka.ru(дата обращения 25.12.2019)
2.Зиганьшина Л.А.О результативности и эффективности расходов бюджетов на социальную политику.//Финансы и кредит.-2011-№26(458)-с.57-65-[Электронный ресурс]. Режим доступа.https://cyberleninka.ru(дата обращения 25.12.2019)
3.Швецов Ю.Г.Социально ориентированный бюджет-веление времени.//Проблемы учета и финансов.-2016-№2(22)-с.3-11. -[Электронный ресурс]. Режим доступа. https://cyberleninka.ru(дата обращения 25.12.2019)
4.План деятельности Министерства экономического развития Российской Федерации на период с 2019г. по 2024г-[Электронный ресурс].
Режим доступа.https://www.economy.gov.ru(дата обращения 18.12.19)
5.Поварова А.И.Тревожные перспективы бюджетов российских регионов.//Вопросы территориального развития.-2017-№ 2(37)-с.1-9 -[Электронный ресурс]. Режим доступа. https://cyberleninka.ru(дата обращения 25.12.2019)
6.Болтинова О.В.Некоторые проблемы бюджетного законодательства Российской Федерации.//Вестник университета имени 0.Е.Кутафина(МГЮА).-2015-с.88-93 [Электронный ресурс]. Режим доступа. https://cyberleninka.ru(дата обращения 25.12.2019)
7.Тишутина О.И.,Михайлов А.В.Бюджетные расходы:вопросы эффективности, результативности и разработка системы показателей оценки./Финансово-кредитная система.-с.194-198[Электронный ресурс]. Режим доступа.https://cyberlemnka.ш(дата обращения 25.12.2019)
8.Крылова Н.С.Воздействие Европейских интеграционных процессов на конституционное регулирование бюджетных отношений в государствах-членах ЕС./Труды Института государства и права РАН.-2016-№ 1.-с172-185
[Электронный ресурс]. Режим доступа.https://cyberleninka.ru(дата обращения 25.12.2019)
9.Морозова О.С. Финансовое выравнивание и его принципы в бюджетном законодательстве Германии./Актуальные проблемы российского права.-2016-№ 10(71)-с.202-213[Электронный ресурс]. Режим доступа.https://cyberlemnka.ш(дата обращения 25.12.2019)
10.Счетная палата Российской Федерации. [Электронный ресурс].Режим доступа.httpЛWww.ach.gov.ш(дата обращения 10/03/2020)
II. Всемирный банк назвал лучший способ борьбы с бедностью. [Электронный ресурс].Режим доступа:http//www.vedomosti.ru(дата обращения 09.01.2020)
12. Министерство экономического развития Российской Федерации Картина деловой активности. Декабрь 2019.[Электронный ресурс].Режим доступа://www.http:economy.gov.ru/material/news/kartina_delovoy_aktivnosti_dekabr_2019_goda.html(дата обращения 18.12.2019)
13.Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2018г № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года». [Электронный ресурс].Режим доступа//www.htpp:kremlm.ш/acts/bank/43027(дата обращения 10.03.2020)
14. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред.от 27.12.2019)[Электронный ресурс].Режим доступа://www.consultantш
15.Счетная палата Владимирской области.Заключение о результатах экспертизы проекта закона Владимирской области «Об областном бюджете на 2019год и на плановый период 2020 и 2021 годов». [Электронный ресурс].Режим доступа//www.spvo.ш
