CC BY
174
УДК 336.148
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕХАНИЗМА КОНТРОЛЯ И ИСПОЛНЕНИЯ РЕГИОНАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ
© 2016
Егорихина Маргарита Сергеевна, магистрант Козлов Сергей Николаевич, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Бухгалтерского учета, анализа и аудита» Нижегородский государственный инженерно-экономический институт, Княгинино (Россия)
Аннотация. Введение. На современном этапе развития российская бюджетная финансовая система имеет ряд конфигураций, причинами возникновения которых, стали активное внедрение программных принципов бюджетирования в различных сферах экономики. В результате этого наблюдается постоянная корректировка бюджетного процесса и механизмов его регулирования. В связи с этим возникает масса проблем различного характера, что обуславливает актуальность заявленной тематики исследования. Статья посвящена исследованию механизма государственного регулирования и контроля исполнения бюджета на федеральном и региональном уровне управления финансами. Материалы и методы. В статье раскрывается сущность бюджетного процесса, исследованы основные этапы современного бюджетного процесса, с учетом внедряемых программных принципов. Выделены достоинства и недостатки существующей модели бюджетного процесса. Рассмотрен механизм государственного регулирования и контроля исполнения бюджета на федеральном уровне. Проанализирована ситуация бюджетного регулирования на уровне регионов (на примере Нижегородской области). Изучены показатели исполнения бюджетных ассигнований Нижегородской области с учетом программных принципов за 2015-2016 годы по различным статьям бюджетных доходов и расходов. Выявлены основные проблемы государственного регулирования и контроля на местном уровне управления финансами. Результаты. Разработан и предложен механизм регулирования и контроля исполнения бюджета в Нижегородской области с учетом изменений, в рамках реформирования бюджетного процесса. Обсуждение. Определены главные аспекты предлагаемого механизма регулирования и контроля исполнения бюджета на региональном уровне. Приведено обоснование необходимости, предлагаемых рекомендаций по решению актуальных проблем бюджетного процесса в регионах. Заключение. В заключении статьи сделаны соответствующие выводы по проведенному исследованию и предложенных рекомендаций.
Ключевые слова: бюджетная реформа, бюджетный механизм, Бюджетный кодекс РФ, доходы, исполнение, контроль, программа, программное бюджетирование, показатели, расходы, регулирование, система, эффективность.
IMPROVING THE MECHANISM OF CONTROL AND EXECUTION OF REGIONAL BUDGETS
© 2016
Еgaricina Margarita Sergeevna, graduate student Kozlov Sergei Nikolaevich, candidate of economic Sciences, associate Professor of Department
«Accounting, analysis and audit»
Nizhny Novgorod state engineering-economic University, Knyaginino (Russia)
Abstract. Introduction. At the present stage of development of the Russian fiscal system has several configurations, the causes of which became the active implementation of the program principles, budget-Finance in various sectors of the economy. The result is that there is a constant adjustment of the budget process and mechanisms of its regulation. This raises a lot of problems of different nature, hence the relevance of the research topic. The article is devoted to the study of the mechanism of state regulation and control of budget implementation at the Federal and regional level financial management. The materials and methods. The article reveals the essence of the budget process, the basic stages of the modern budget process, taking into account the principles of the software. Highlighted the advantages and disadvantages of the existing model of the budget process. The mechanism of state regulation and control of budget implementation at the Federal level. Analyzed the situation of budgetary regulation at regional level (on example of Nizhny Novgorod region). Studied the performance of budgetary appropriations of the Nizhny Novgorod region taking into account program guidelines for the 2015-2016 under various articles of the budget of income and expenses. The basic problems of state regulation and control at the local level financial management. Results. Developed and proposed a mechanism for the regulation and control of budget execution in Nizhegorod-rural area, taking into account changes in the framework of the reform of the budget process. Discussion. We identified the main aspects of the proposed mechanism for the regulation and control of budget execution at the regional level. The substantiation of the need, we offer recommendations for solving urgent problems of budgetary process in the regions. Conclusion. In conclusion, the article made appropriate conclusions and proposed recommendations.
Keywords: budget reform, budget mechanism, the Budget code of the Russian Federation, revenues, execution, control, program, program budgeting, performance indicators, costs, control, system, efficiency.
Введение
Формирование принципов программного бюджетирования и их применение в бюджетной системе страны во всю продолжает набирать обороты и уже почти закрепилось, как на федеральном, так и на региональном уровнях управления финансами.
Исполнение бюджетных программ регулируется со стороны государства на уровне законодательства, путем внедрения различного рода законов и нормативно-правовых актов, которые постоянно корректируются, ввиду нестабильной рыночной ситуации в стране и мире [1, с. 13-21, 2 с. 98-100].
Реализация бюджетных программ требует неизбежных исправлений и доработки нормативно-правовой базы, регулирующей исполнение программного бюд-
жета, поскольку существует не малое количество неясностей и отклонений, возникающих в связи с несовершенством законодательства РФ в данной области. Не так давно Правительство Российской Федерации внесло предложение по внесению изменений в Бюджетный кодекс РФ, которые должны стабилизировать основные нюансы бюджетного процесса с учетом внесенных в него положений, в результате реформирования. Одним из аспектов предлагаемых модификаций Бюджетного кодекса РФ станет трансформация структуры государственного регулирования и контроля бюджетного процесса.
Отмечается, что в соответствии с данной инициативой Правительство предложило наделить Министерство финансов РФ полномочиями по методическому обеспе-
чению внутреннего финансового контроля и аудита.
Полномочия ведомства по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере будут закреплены за Федеральным казначейством, таким образом, Бюджетный кодекс будет приведен в соответствие с системой и структурой федеральных органов исполнительной власти в части системы органов внутреннего государственного финансового контроля на федеральном уровне [3, 4, 5].
Необходимость достижения долгосрочных целей социально - экономического развития России в условиях замедления роста бюджетных доходов и повышения требований к эффективности деятельности органов государственной власти делает актуальной разработку системы мер по модернизации управления общественными финансами и на региональном уровне [6]. Одним из приоритетных направлений модернизации управления общественными финансами в современной бюджетной системе страны является разработка и совершенствование механизма государственного регулирования и контроля бюджетного процесса с учетом программных принципов. Под механизмом здесь будем понимать совокупность мер и инструментов регулирования бюджетного процесса.
Материалы и методы
Исследование механизма организации бюджетного процесса в регионах современной России имеет особую значимость [7, с.332].
Говоря о механизме регулирования и контроля бюджетного процесса, невозможно не уделить внимание как таковой сущности бюджетного процесса и этапам его формирования.
Бюджетный процесс - деятельность государственного аппарата власти и иных участников бюджетных отношений по формированию, утверждению и исполнению бюджетов, а так же контроль за их исполнением и сопутствующих тому процедур учета и ведения бюджетной отчетности, которая регламентируется посредством законодательства Российской Федерации[8,9,10, с. 10]. Типовая схема бюджетного процесса представлена на рисунке 1.
Рпнансовып контроль
Начальный этап бюджетного процесса
Прогноз социально-
экономического развития страны.
Этап IV
Подготовка, рассмотрение и утверждение отчета об исполнении акажета
>|.1II П Рассмотрение п утверждение бюджета
иа законодательном уровне
ЭтапШ Исполнение бюджета
иа основе сводной оюджетнойроспнси и ка ссового плана
права.
Для устранения существующих минусов нормативно - правовой базы и совершенствования системы управления современным бюджетным процессом государство разработало программу «Управление государственными финансами», в рамках которой планируется разработка мероприятий по совершенствованию государственного регулирования и контроля за исполнением бюджетного процесса страны. Финансирование программы составляет бюджетные ассигнования в размере 8 004 376 347,21 тыс. руб. В контексте данной программы реализуется проект по созданию механизма регулирования и контроля за исполнением бюджетных средств на федеральном уровне управления финансами [11, 12 с. 13-20].
На региональном уровне управления финансами обстановка весьма не так благополучна, как на федеральном [13, с. 44-47]. И хотя со стороны государства наблюдается весьма высокий вклад в развитие регионов и в управление их бюджетной системы, субъектам Российской Федерации приходится решать массу вопросов. Связано это в первую очередь с тем, что возникающие нарушения на федеральном уровне плавно перетекают на уровень региональный, так сказать на стадии исполнения программного бюджета. Помимо этого отсутствие четкого регламентированного механизма регулирования и контроля исполнения бюджета на региональном уровне приводит к появлению многочисленных расхождений и несоблюдению требований программ, а так же возможностям использования средств нецелевым способом.
К примеру, по данным мониторинга Нижегородская область на 2016 год занимает в целом в рейтинге по стране по доходам бюджета 16 место, с исполнением бюджета 4,2 %, по расходам 74 место с исполнением бюджета 7,6%.
Основные показатели исполнения бюджетных ассигнований региона с учетом программных принципов представлены в таблице 1 и таблице 2.
Таблица 1 - Доходы Нижегородской области на 2016 год, млн.руб.
Наименование План, млн.руб. Факт, млн .рт б % отклонения
Налоговые доходы 4226,71
Неналоговые доходы 217,22
Безвозмездные поступления 13980,11 -581,17 4,2
Данные таблицы отражают уровень планируемых доходов со стороны федерального бюджета на основе программ (Безвозмездные поступления) и их фактическое наличие. По факту наблюдается несоответствие, причем довольно значительное. Отклонение от плана составляет 95,8 %.
Таблица 2 - Расходы бюджета Нижегородской области на 2016 год, млн.руб.
Рисунок 1 - Основные этапы бюджетного процесса
Наименование гртпп расходов План, млн.ртб. Факт, млн.ртб. % отклонения
Общегосударственные вопросы 3974,68 219,79 5,53
Национальная оборона 44,66
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 1040,97 47,46 4,56
Национальная экономика 17696,81 579,64 3,28
Жилищно-коммунальное хозяйство 2229,77 38,23 1,71
Охрана окружающей среды 361,22 8,90 2,46
Образование 33144,51 2528,06 7,63
Культура, кинематография 948,84 113,57 11,97
Здравоохранение 20329,92 2069,83 10,18
Социальная политика 29763,89 2555,16 8,58
Физическая культура и спорт 1559,79 214,25 13,74
Средства массовой информации 269,24 16,73 6,21
Об елуживание государственного и муниципального долга 6472,96 268,14 4,14
Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований 7084Д 9 553,78 7,82
Устоявшаяся модель бюджетного процесса имеет ряд недостатков, которые впоследствии проявляются, образуя массу проблем. Основные вопросы, возникающие на стадиях реализации бюджетного процесса, касаются несовершенства законодательной системы, которая не учитывает ряд программных факторов, влияющих на эффективность исполнения программного бюджета в связи, с чем образуется система нарушений бюджетного
Анализируя представленные показатели бюджетных расходов, отмечается отклонение от плана в среднем на 93,4%.
Результаты
Рассматривая бюджетную ситуацию региона можно выделить ряд проблем, актуальных не только для Нижегородской области, но и для иных регионов страны [14, с. 150-170]. Прежде всего, проблемы имеют
91
локальный характер. Представленные выше данные отражают затруднительную ситуацию, связанную с финансированием программ. Планируемые средства идут в разрез с фактическим программным финансированием. Выделяемые ассигнования бюджетных средств не удовлетворяют конечные цели программ. Ввиду чего расходы превышают доходы в разы. Большинство программ остаются неясными во многом из-за того, что затруднительно спрогнозировать финансовую поддержку со стороны государства [15].
Заявленные трудности непосредственным образом связаны с одной из основных методологических проблем исполнения программного бюджета в регионах -временной диапазон программ. Суть данной проблемы заключается в том, что по паспорту та, или иная бюджетная программа имеет свои временные рамки, и выполнение запланированных мероприятий заранее определены. Так как спрогнозировать доходы бюджета на длительный период довольно сложно, недостаточное финансирование программ не позволяет выполнять программные мероприятия в срок. Отсюда же вытекает еще одна проблема отсутствие взаимоувязки федеральных программ с подпрограммами, реализуемых на уровне регионов и региональных программ, принятых на местном уровне. А так же расхождения основных статей расходов с конечными целями программ. Все это, так или иначе, влияет на неэффективное исполнение бюджетного процесса не только на уровне региона, проблемы местных бюджетов негативно сказываются и на всей бюджетной системе страны.
Обсуждение
В конечном итоге все эти проблемы объединяются в систему. Регулировать работу, которой обязан механизм регулирования и контроля исполнения бюджетного процесса в регионах с учетом программных принципов бюджетирования. Таким образом, вновь возвращаемся к «наболевшему» вопросу, затронутого ранее, необходимости разработки унифицированного механизма регулирования и контроля бюджетного процесса, в частности этапа его исполнения.
Рассмотрим схему исполнения программного бюджета, характерную для Нижегородской области и иных регионов страны (рисунок 2).
Порядок исполнения бюджета
По расходам
Перечисление программных средств на единый счет
Распределение средств в
граммными мероприятиями
Возврат излишне уплаченных сумм
Учет и отчетность о состоянии доходов
Санкционирование программных ресурсов
......................
Расходование программных средств -
Составление и утверждение бюджетной росписи
Уведомления об ассигнованиях распорядителей и бюджетных учре-
Утверждение смет доходов и расходов распорядителей и бюджетных учреждений
Уведомление о лимитах бюджетных обязательств, распорядителей и
получателей
Принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств
Подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств
Регулир ование бюджетных расходов
Списание с единого счета
Зачет денежных средств
У
Пер емещение программных ассигнований
Сокращение бюджетных расходов
Без внесения. с внесением Б бюджет
Увеличение программных расходов
Блокировка расходов
Рисунок 2 - Исполнение программного бюджета в _Нижегородской области_
В целом, исполнение бюджета в регионах имеет весьма упорядоченную структуру. Но все же она не совершенна. На каждом этапе цепи возникают проблемы, ввиду того, что отсутствует контроль. Внедрение контроля на каждую стадию этапа исполнения бюджета коренным образом повлияло бы на обстановку, позволив сократить наличие насущных проблем и избежать весомого количества бюджетных нарушений. Для этого предлагается корректировать процесс исполнения бюджетных программ с учетом некоторых аспектов представленных на схеме 3.
ICipa-бюджетный контроль
II Оперативный бюджетный контроль
III Оценка эффективности бюджетного контроля
Целевой этап (определение целей программы)
Информационный (подготовка и анализ информации)
Формир!
Выбор варианта бюджета и его законодательное оформлен Оценка и контроль качества бюджетного плана
Мониторинг и контроль в ходе :
оюджетного п
Внешний контроль
д бюджетных програ?
Предложения по корректировке бюджетных программ
Рисунок 3 - Процесс исполнения бюджетных программ с учетом контроля
Внедрение системы контроля в этап исполнения бюджета одна из составляющих механизма регулирования и контроля бюджетного процесса.
Конечно, основным компонентом в общей структуре регулирования и контроля остается законодательство РФ, право, совершенствовать которое остается за законодательной ветвью власти [16, с. 142-145]. Мы предлагаем часть рекомендаций, которые следует учесть при корректировке и создании законов, регламентирующих бюджетный процесс в регионах, с учетом программных принципов.
Во-первых, точнее определять сроки реализации программ, сопоставлять возможности достижения целей с фактическим ресурсным обеспечением.
Во-вторых, координировать взаимосвязь государственных программ и региональных программ, а так же внести ясные определения задач и функций в них муниципалитетов.
Необходимо создать в регионах прозрачную и простую для понимания систему программного бюджетирования. Для этого требуется провести колоссальную работу по устранению неисправностей документооборота уже существующей бюджетной модели, а так же устранить проблемы бюрократического характера. Нужно внести поправки в существующую модель бюджетирования, включив в нее различные программные инструменты, необходимые для достижения социально-экономических целей.
Следует четко разграничивать должностные полномочия и ответственность исполнителей программных средств, в приоритете стараться избегать размывчатости их функций и обязанностей.
Что касается, трудностей несоответствия целевых программ с расходной частью бюджета. Зачастую на уровне подпрограмм в общей структуре расходов, так называемые целевые затраты имеют абсолютно иное назначение, полностью не совпадая с мероприятиями принятой программы.
Нередко встречались случаи, когда средства расходовались вне рамках программного мероприятия, либо наблюдалось наличие подлога, когда одной целевой статьей проводились совсем иные расходы[17]. Тогда можно смело утверждать, что программный бюджет является таковым лишь на уровне федеральном. Дойдя до этапа исполнения на уровне регионов, он вновь становиться традиционным - функциональным.
Важно отметить, что целевые статьи расходов федерального бюджета обеспечивают привязку бюджетных ассигнований к государственным программам Российской Федерации, их подпрограммам или непрограммным направлениям деятельности (функциям) федеральных государственных органов, наиболее значимых учреждений науки, образования, культуры и здравоохранения, указанных в ведомственной структуре расходов федерального бюджета, или к расходным обязательствам, подлежащим исполнению за счет средств федерального бюджета [18, 19, 20, 21 с. 54-62].
Предлагается применять стратегический бюджетный контроль еще на уровне формирования программы. Основным распорядителям программных ассигнований тщательнее подходить к созданию каждого программного мероприятия, входящего в программу, таким образом, что бы это впоследствии стало целевой статьей в расходной части бюджета, при этом категорично избегая несовпадения принятых программ с классификацией статей расходов.
Для внедрения механизма регулирования и контроля предлагается разработать на региональном уровне систему электронного бюджетирования. Данная система будет отслеживать исполнение бюджетных средств на уровне региона. Она позволит рассчитывать возможности исполнения программ на перспективу. Система в виде интернет - портала позволит вести аналитику бюджетных учреждений в Нижегородской области, отслеживать доходы в местный бюджет из федерального бюджета. Она позволит контролирующим органам регулировать деятельность не только исполнителей бюджета
- министерств и ведомств, но и более узкого характера
- уровня учреждений и бюджетных организаций. Она позволит вести учет и отчетность бюджетных доходов и расходов в соответствии с программами, что будет не только удобно для внешних пользователей информации, но и для внутренних.
В совокупности с работой электронного ресурса контролирующие органы увеличат эффективность проверок, а соответственно и улучшится ситуация по решению проблем программного бюджетирования.
Заключение
Таким образом, предлагаемые мероприятия по созданию единого механизма регулирования и контроля бюджетного процесса для региона не только будут полезны, но они и необходимы. Данный механизм, состоящий из крепкой нормативно - правовой базы и системы контроля позволит окончательно устояться программному бюджетированию на местах.
Внедряемый механизм позволит избежать возникновения различных бюджетных правонарушений. Решит не только массу проблем, но и упростит применение программных принципов в регионах. Механизм сделает бюджетный процесс на местах более понятным, доступным и прозрачным.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
1. Будович Ю.И. Формирование Российского бюджета с учетом политических и экономических рисков // Экономика, Налоги, Право. 2015. №1. С. 13-21.
2. Мишина М.А., Дуброва М.В. Формирование федерального бюджета в период 2015-17 годов в условиях экономического кризиса и действия санкций // Актуальные проблемы и перспективы развития экономики Российский и зарубежный опыт. 2015. №1. С.98-100.
3. Финансы - информационное агентство [Электронный ресурс] // URL: http://www RAMBLERNEWS SERVICE . ru / (Дата обращения 1.05.2016)
4. По министерствам и ведомствам - Правительство России: «О внесении в Госдуму законопроекта об изменениях в бюджетном кодексе в связи с упразднением Росфиннадзора» [Электронный ресурс] // URL: http://
www government.ru/ (Дата обращения 1.05. 2015)
5. Указ президента Российской Федерации от 02.02.2016 № 41 «О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере» [Электронный ресурс] // URL: http://www.consultant. ru/ (Дата обращения 1.05.2016)
6. Афанасьев М.П. Технология подготовки программного бюджета [Электронный ресурс] // URL: http:// www. ШЪ.тш&п.т/(Дата обращения 1.05.2016)
7. Федорова А. Ю. Оптимизация бюджетного процесса в субъектах РФ //Социально экономические явления и процессы. 2012. № 12(046). С. 332-335.
8. Единый портал бюджетной системы [Электронный ресурс] // URL: http://www. budget.gov.ru/ (Дата обращения 1.05.2016)
9. Большой юридический словарь [Электронный ресурс] // URL: http://www. dic/academic.ru/(Дата обращения 1.05.2016)
10. Романенко А.Н. Правовое регулирование бюджетного процесса в Субъектах Российской Федерации Автореферат на соискание кандидатской степени [Электронный ресурс] // URL: http://www. lawtheses.com/ (Дата обращения 1.05.2016)
11. Государственная программа Российской Федерации «Управление государственными финансами» [Электронный ресурс] URL: http://www. rg.ru/ (Дата обращения 2.05.2016)
12. Тищенко Т. Государственный бюджет Научная библиотека ОГУ. 2015. № 11 том 22. С. 13-20. [Электронный ресурс] // URL: http://www. artlib.osu.ru/ (Дата обращения 2.05.2016)
13. Ершов М.В., Татузов В.Ю., Томасова А.С. Федеральный бюджет на 2013-2017 годы: насколько обоснован оптимизм // Аналитический банковский журнал. 2014. №72. С.44-47.
14. Поварова А.В. Региональный бюджет 20152017: Бездифицитность или отказ от развития? // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2015. №137. С.150-170.
15. Переход на программные принципы формирования бюджетов с 2016 года //Электронный журнал бюджет [Электронный ресурс] // URL: http://www. bujet.ru/ (Дата обращения 2.05.2016)
16. Макарова А.Д. Введение корректировок в Федеральный закон о федеральном бюджете на 2015 год как обеспечение сбалансированности бюджета // Проблемы современной экономики. 2015. №25. С. 142145 .
17. Караваева И.В. Федеральный бюджет 2016: неиспользованные ресурсы // Вестник Института экономики Российской академии наук. 2016. №1. С. 18-28.
18. Сугарова И.В. Программный бюджет: вопросы внедрения и применения //Электронный научный журнал Управление экономическими системами. 2014. [Электронный ресурс] ] // URL: http://www. CyberLeninka.ru/(Дата обращения 2.05.2016)
19. Новоставская А.С., Лапина Е.Н. Финансовая политика на современном этапе // Young Science. 2015.№ 4. С. 89-91.
20. Голдин М. Изменение в нормативной базе бюджетного процесса // Экономико-политическая ситуация в России. 2011. №12. С. 64-66.
21. Лейман Н.И. Бюджетная классификация и методология бухгалтерского учета // Советник в сфере образования. 2014. №6. С. 54-62.
