CC BY
117
УДК 342.922.3
Ю.В. Соболева ПРИНЦИПЫ
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ СТАТУСА НЕГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ*
Введение: выделение принципов — важнейший элемент статуса тех или иных субъектов, т.к. при наличии пробельности в соответствующих нормах права, определенных сложностей при их применении орган, должностное лицо должны руководствоваться принципами права. Однако в отношении административно-правового регулирования негосударственных организаций система данных принципов не разработана. Цель: сформулировать общие и специальные принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций, их понятия. Методологическая основа: правовой анализ категорий «принципы права», «принципы административного права», совокупность метода формальной логики, диалектического и системно-структурного методов исследования. В соответствии с последним при изучении любого объекта или явления анализируются его особенности как структурного элемента, входящего в более общее понятие. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно необходимости выделения единых принципов административно-правового регулирования статуса как коммерческих, так и некоммерческих негосударственных организаций. Сформулированы общие и специальные принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций как основы совершенствования административного законодательства о данных субъектах, определено их понятие. Вывод: принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций должны быть выражены в соответствующих нормах, принимаемых с целью развития этого института.
Ключевые слова: субъекты административного права, коммерческие негосударственные организации, некоммерческие негосударственные организации, принципы административного права, административно-правовое регулирование.
Yu.V. Soboleva
THE PRINCIPLES OF ADMINISTRATIVE LEGAL REGULATION OF THE STATUS OF NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS
Background: defining principles is a very important element of status of any subject, because within the legal gaps in the relevant laws and corresponding difficulties of their
© Соболева Юлия Викторовна, 2018
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: j.soboleva@mail.rumailto:k_ap@ssla.ru
© Soboleva Yuliya Viktorovna, 2018
Сandidate of law, Associate рrofessor of the Administrative and Municipal Law department (Saratov State Law Academy)
* Статья опубликована по заданию Министерства образования и науки РФ № 29.8125.2017/8.9 на выполнение государственного проекта в сфере научной деятельности в рамках базовой части государственного задания по теме «Механизм государственного регулирования применения мер административного принуждения к негосударственным организациям».
implementation, the public authority or an official has to use the principles of law. At the same time, the administrative legal regulation of non-governmental organization does not contain the system of these principles. Objective: the author of the article intends to formulate the general and special principles of administrative legal regulation of status of the non-governmental organizations and to define their notions. Methodology: in doing the research the following methods of study were used: the legal analysis of categories "principles of law", "principles of administrative law", the complex of methods of formal logic, dialectic and systematical structural methods of research. When using the last of these, during the research of any object or phenomenon its features as a structural element, included to the more general definition should be analyzed. Results: the author's position on the need to single out the unified principles of the administrative and legal regulation of the status of both commercial and non-profit non-governmental organizations is argued. The general and special principles of administrative legal regulation have been formulated as the base of improvement of the administrative legislation about these subjects as well as their notions have been defined. Conclusion: the principles of administrative legal regulation of the status of non- governmental organizations should be expressed in the relevant norms adopted for the development of this institution.
Key-words: subjects of administrative law, commercial non-governmental organizations, non- profit governmental organizations, principles of administrative law, administrative legal regulation.
Характеристика административно-правового статуса негосударственных организаций связана, прежде всего, с выявлением и анализом принципов его регулирования. Они относятся как к созданию, так и к деятельности коммерческих и некоммерческих негосударственных организаций. Их формулирование и исследование позволят выявить те основные начала, на которых базируется административно-правовой статус данных субъектов.
Отдельными авторами анализировались только принципы, относящиеся к той или иной группе организаций (коммерческим либо некоммерческим) или их видам [1, с. 11], но не к негосударственным структурам в целом. Между тем выделение принципов — крайне важный элемент статуса негосударственных организаций, т.к. при наличии пробельности в соответствующих нормах права, определенных сложностей при их применении орган, должностное лицо должны руководствоваться принципами права.
Целесообразность выделения единых основ и для коммерческих, и для некоммерческих негосударственных организаций обусловлена тем, что различия между ними незначительны. Можно согласиться с мнением о том, что запрет на распределение прибыли в некоммерческой организации является не системообразующим или квалифицирующим признаком для таких организаций, а, скорее, одним из ограничений, на них налагаемых. Основная же цель деятельности организации в большей степени представляет собой декларацию (хотя и обязательную к провозглашению учредителями при создании ими юридического лица в конкретной организационно-правовой форме), нежели характеризует организацию с содержательной стороны [2, с. 15]. Так, основы деятельности и коммерческих, и некоммерческих организаций заложены в Конституции РФ (законность (ст. 15), равенство перед законом (ст.13, 14), свобода деятельности
(ст. 30, 34) и др.)1. Эти положения конкретизируются в соответствующих нормативных актах о негосударственных организациях. Часть же принципов не закреплена, а вытекает из смысла законодательства.
Принципы права в юридической науке традиционно делятся в зависимости от сферы распространения на общеправовые (общие), межотраслевые и отраслевые принципы [3, с. 123]. Проблема выявления и систематизации принципов административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций является производной от общих и отраслевых принципов права.
Общие принципы права в теории права — это основные, исходные начала, характеризующие сущность права, его содержание и назначение в обществе [4, с. 242], которые можно рассматривать как императивные требования, обязывающие правоприменителя действовать определенным образом или устанавливающие запреты [5, с. 129].
К отраслевым относятся принципы, которые положены в основу содержания конкретной отрасли права и отражают ее особенности [5, с. 129]. Для административного права, как и любой другой отрасли права, характерны свои принципы, определяющие основные идеи, положения, требования, характеризующие содержание административного права, отображающие закономерности его развития и определяющие направления и механизмы административно-правовой регуляции общественных отношений [6, с. 39].
Отраслевые принципы подразделяются на общие, или основные и специальные, или особые, подотраслевые, институционнальные, субинституционналь-ные) [6, с. 40].
Применительно к отрасли административного права Ю.Н. Старилов отмечает, что принципы должны объективно отражать ее сущность, наиболее важные черты; они раскрывают общий характер исполнительно-распорядительной власти, других видов административной деятельности, как органов исполнительной власти, так и их государственных служащих, нормативно их закрепляют. Принципы административного права устанавливают закономерности в системе организации и функционирования исполнительной власти, обусловливают законность и социальную ценность отношений в системе административно-правового регулирования. Отсутствие правовых принципов в административном праве влечет за собой появление элементов бюрократизма, произвольности, неорганизованности, беззакония, несправедливости [7, с. 39].
Общие принципы административного права — демократизма нормотворчества и реализации права, законности, федерализма, приоритета прав и свобод человека и гражданина, полноты и реальности данных прав и свобод в административно-правовой сфере, равенства перед законом, взаимной ответственности государства и человека, гуманизма и справедливости во взаимоотношениях человека и государства — закреплены в Конституции РФ, конкретизируются и развиваются в законодательных и подзаконных нормативных правовых актах [8, с. 27-30].
Так, например, представляя собой разноплановое и разностороннее явление, принцип законности отражает всю правовую жизнь общества и государства, охватывает все сферы жизнедеятельности [9, с. 198].
1 См.: Российская газета. 1993. 25 дек.; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2014. № 30, 66 ч. 1, ст. 4202.
С.Д. Князев к отраслевым принципам административного права относит принцип социальной ориентации деятельности органов и должностных лиц публичной администрации; принцип стабилизации управления и обеспечения эффективного общественного развития; принцип детальной регуляции юридических процедур взаимоотношений граждан и субъектов исполнительной власти и защиты прав человека от произвола администрации; принцип судебного контроля за деятельностью всех без исключения субъектов исполнительной власти; принцип разграничения политической и административной составляющих публичной власти [6, с. 42].
Специальные принципы конкретизируют общие принципы административного права относительно определенной сферы общественных отношений [10, с. 23]. Если проводить аналогию, то принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций будут относиться также к специальным принципам административного права со своим подразделением на виды.
Обобщив вышесказанное, можно предложить следующее определение рассматриваемого понятия: принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций — это вид специальных принципов отрасли административного права, основополагающих правовых начал, закрепленных в законодательстве или вытекающих из него и определяющих сущность и содержание института негосударственных организаций как субъектов административного права.
Принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций будут выполнять свою роль в случае, если они опосредуются конкретными правовыми нормами, что дает возможность уяснить воздействие этих норм на содержание данного института.
Следует констатировать, что нормы-принципы присутствуют только в законодательстве об общественных объединениях. В ст. 15 «Принципы создания и деятельности общественных объединений» Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. от 20 декабря 2017 г.) закреплено положение, согласно которому общественные объединения независимо от их организационно-правовых форм равны перед законом. Деятельность общественных объединений основывается на принципах добровольности, равноправия, самоуправления, законности. Также в данной статье отражен принцип гласности объединений и их свободы в определении своей внутренней структуры, целей, форм и методов деятельности2.
Однако указанный Федеральный закон распространяется не на все виды некоммерческих организаций, а непосредственно в Федеральном законе от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 5 февраля 2018 г.)3 такие нормы отсутствуют. Что же касается статуса коммерческих организаций, то ст. 1 Гражданского кодекса РФ соответственно и регулирует основные начала именно гражданского законодательства, относящиеся не только к юридическим лицам, но и к гражданам4.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 21, ст. 1930; 2017. № 52, ч. I, ст. 7927.
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 145; 2018. № 7, ст. 975.
4 См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ (в ред. от 29 июля 2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 32, ст. 3301; 2017.
№ 31, ч. I, ст. 4808. 67
Таким образом, складывается ситуация, при которой основополагающие начала регулирования статуса как коммерческих, так и большинства некоммерческих организаций, вступающих в административно-правовые отношения, не отражены в законодательстве. Они могут быть обнаружены только путем анализа соответствующего законодательства, регулирующего статус негосударственных организаций.
Представляется, что принципы административно-правового регулирования статуса негосударственных организаций с учетом вышесказанного можно подразделить на две основные группы:
1) общие (установлены Конституцией РФ и конкретизированы федеральными законами);
2) специальные (вытекают из смысла Конституции РФ и федеральных законов).
К общим принципам, исходя из анализа действующего законодательства, предлагается отнести: законность, участие негосударственных организаций в формировании органов государственной власти и принятии ими решений, равенство перед законом, запрет экстремистской деятельности, свобода деятельности.
Специальные принципы отражают особенности административно-правового статуса негосударственных организаций и их выделение, в свою очередь, позволит определить направления дальнейшего развития законодательства о данных субъектах.
Специальная группа должна, таким образом, включать следующие принципы: гласности взаимодействия государственных и негосударственных организаций; « развития социально ориентированной деятельности в отношении коммерческих ? и некоммерческих организаций; равных условий создания и деятельности с 3 учетом особенностей правового регулирования организаций, обладающих специ-| альным статусом; взаимной ответственности (взаимоконтроля) негосударствен-i ных организаций и органов власти; передачи негосударственным организациям | публичных полномочий на основе закона.
i Подразделение принципов административно-правового регулирования ста-
§ туса негосударственных организаций на общие и специальные имеет важное | теоретическое и практическое значение. Выделение специальных принципов | осуществляется на основе и в соответствии с общими, и дальнейшее развитие 'I административного законодательства о негосударственных организациях долж-| но осуществляться с учетом данных основ.
и а
ГО
fr Библиографический список
>g 1. Ивакин АА. Административно-правовое положение общественных объединений
| в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. 225 с. | 2. Степанов Д.И. В поисках критерия разграничения юридических лиц на два
" типа и принципа обособления некоммерческих организаций // Вестник гражданского | права. 2007. № 3. С. 13-60.
3. Теория государства и права: учебник / под ред. А.В. Малько, А.Ю. Саломатина. СПб.: Юридический центр, 2016. 423 с.
4. Теория государства и права: учебник для вузов / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М.: Издательская группа НОРМА—ИНФРА-М., 1999. 570 с.
5. Теория государства и права: учебник / под ред. А.В. Малько, Д.А. Липинского. М.: Проспект, 2015. 328 с.
6. Князев С.Д. Принципы административного права Российской Федерации: отраслевой формат и юридическое значение // Государство и право. 2003. № 10. С. 39-47.
7. Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж: Изд-во Воронежского гос. ун-та, 1998. 389 с.
8. Мухин АА., Мухина ИА. Административное право России: учебное пособие. Ижевск: Jus est, 2009. 269 с.
9. Административное право Российской Федерации: учебник для бакалавров / под ред. А.Ю. Соколова. М.: Норма; ИНФРА-М, 2018. 352 с.
10. Юсупов ВА. Теория административного права. М.: Юридическая литература, 1985. 160 с.
References
1. Ivakin АА. Administrative Legal Status of the Public Associations in the Russian Federation: dissertation... of the Candidate of Legal Sciences: 12.00.14. Moscow, 2009. 225 p.
2. Stepanov D.I. During the Search of the Criterion of Differentiation of a Legal Entities to Two Types and of the Principle of Insulation of Non-Profit Organizations // The Bulletin of Civil Law. 2007. Vol. 3. P. 1-60.
3. The Theory of State and Law: textbook / by ed. of Mal'ko A.V., Salomatina A.YU. Saint-Petersburg: Publishing house: "Legal Center", 2016. 423 p.
4. The Theory of State and Law: textbook / by ed. of V.M. Korel'skogo i V.D. Perevalova. Moscow: Publishing group NORM-INFRA • M, 2000. 570 p.
5. The Theory of State and Law: textbook / by ed. of A.V. Mal'ko, D.A. Lipinskogo. Moscow: Avenue, 2015. 328 p.
6. Knyazev S.D. The Principles of Administrative Law of the Russian Federation: the Sectorial Format and Legal Value // The State and Law. 2003. Vol. 10. P. 39-47.
7. Starilov Yu.N. Administrative Law: in 2 parts. Part. 1: Hystory. Science. Subject. е Rules. Voronezh, 1998. 389 p. и
8. Mukhin AA, Mukhina IA. Administrative Law of the Russian Federation: textbook. С
Q)
Izhevsk: Jus est, 2009. 269 p. о
9. Administrative Law of the Russian Federation: textbook / by ed. of A.Yu. Sokolov. к 2-e ed., modified. and added. Moscow: "Norm". INFRA-M, 2018. 352 p. о'
10. Yusupov V.A. The Theory of Administrative Law. Moscow: Legal literature, Д 1985. 160 p. I
в
5 д
а
д
ю
N) О 8
