CC BY
19
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.922.3
С.Е. Чаннов
НЕГОСУДАРСТВЕННЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ В НАУКЕ ПОЛИЦЕЙСКОГО (АДМИНИСТРАТИВНОГО) ПРАВА: ВЗАИМОСВЯЗЬ ИСТОРИИ И СОВРЕМЕННОСТИ
Введение: наукой полицейского (административного) права были выработаны определенные положения, которые могут быть использованы для совершенствования современного правового регулирования статуса негосударственных организаций. Цель: сформулировать направления совершенствования правового регулирования статуса негосударственных организаций на основе анализа исторического опыта, отраженного в положениях науки полицейского (административного) права. Методологическая основа: правовой анализ категорий «статус негосударственных организаций», «наука полицейского (административного) права», совокупность метода формальной логики, диалектического и системно-структурного, историко-правового методов исследования. В соответствии с последним сопоставляется современное правовое регулирование статуса негосударственных организаций и правовое регулирование данного вида организаций по ранее действующему российскому законодательству. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно необходимости учета исторического опыта регулирования негосударственных организаций, выраженного в науке полицейского (административного) права. Вывод: в целях совершенствования административного законодательства о негосударственных организациях в Российской Федерации следует использовать положения науки полицейского (административного) права в части единства правовых основ их функционирования; создания равных возможностей для всех негосударственных организаций; развития государственно-частного партнерства.
Ключевые слова: полицейское (административное) право, негосударственные организации, некоммерческие организации, коммерческие организации, административно-правовое регулирование.
ш © Чаннов Сергей Евгеньевич, 2018
Доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой служебного и трудового права (Поволжский институт управления имени П.А. Столыпина — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации); e-mail: sergeychannov@yandex. rumailto:k_ap@ssla.ru
© Channov Sergey Evgenievich, 2018
Doctor of Law, Professor, Head of the Service and Labor Law department (Volga Institute of Management named after P.A. Stolypin of the branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public 52 Administration)
S.E. Channov
NON-GOVERNMENTAL ORGANIZATIONS IN THE SCIENCE OF POLICE (ADMINISTRATIVE) LAW: RELATIONSHIP BETWEEN THE HISTORY AND MODERNITY
Background: the science of the police (administrative) law has formulated certain conditions, which could be used for the development of the contemporary legal regulation of the status of non-governmental organizations. Objective: the author of the article intends to formulate the directions of development of the legal regulation of the status of nongovernmental organizations on the basis of analysis of historical experience reflected in the science of police (administrative) law. Methodology: in doing the research the following methods of the study were used: the legal analysis of the categories "status of the non-governmental organizations", "science of the police (administrative) law", the complex of the formal logic, dialectic, system, structural, historical, legal methods of research. Using the last of these, the author compares the contemporary legal regulation of the status of non-governmental organizations and legal regulation of this type of organizations under the Russian laws of past. Results: the author argues the position of the necessity of taking into account the historical experience of the regulation of non-governmental organizations, reflected in the science of police (administrative) law. Conclusions: for the purpose of the development of administrative legislation on the non-governmental organizations in the Russian Federation it is necessary to use the conclusions of the science of police (administrative) law in part of the unity of legal basis of their functioning; the development of public-private partnership.
Key-words: police (administrative) law, non-governmental organizations, non-profit organizations, profit organizations, administrative legal organizations.
К началу ХХ в. в Росии сложилась определенная нормативная база деятельности как коммерческих, так и некоммерческих негосударственных организаций, достижения которой были утрачены после революции 1917 г. К таким нормативным актам в отношении коммерческих организаций относились, например: Указ императора Александра I от 6 сентября 1805 г. № 21.900 «Об ответственности акционерных компаний в случае взыскания одним складочным капиталом», Манифест императора Александра I от 1 января 1807 г. № 22.418 «О дарованных купечеству новых выгодах, отличиях, преимуществах и новых способах к распространению и усилению торговых предприятий», Положение о компаниях на акциях от 6 декабря 1836 г., вошедших впоследствии в Свод законов Российской империи и воспроизведенных в Уставе торговом (раздел «О торговом товариществе») [1, с. 17-18].
Статус некоммерческих организаций регулировался такими актами, как: Указ императора Николая II от 17 апреля 1905 г. «Об укреплении начал веротерпимости»11|Манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка», Временные правила об обществах и союзах от 4 марта 1906 г. [2, с. 11-12]. Так, в соответствии с Манифестом «Об усовершенствовании государственного порядка» населению были дарованы «незыблемые основы
1 См.: Свобода убеждений, совести и религии в современной России: специализир. информ.-аналит. докл. / Бабушкин А.В. и др. [сост. и общ. ред. С.А. Бурьянов, Н.В. Костенко]. М., 2007. URL: http://www.mhg.ru/files/007/svsov.pdf (дата обращения: 25.04.2018). 53
гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов»2.
Названные нормативные акты, подвергались научному осмыслению в науке полицейского (административного) права [3, с. 62]. На ее развитие в России большое влияние оказали основные положения европейской науки административного права, которые «рано или поздно переходили на российскую «почву» [4, с. 9]. Точки зрения ученых-административистов того времени представляют особый интерес в контексте преемственности научной мысли. Наука административного права как в царской России, так и после революции 1917 г., включала в себя многие из сохранившихся до нашего времени административно-правовых институтов, таких, как управленческое право, полицейское право, охрана общественного порядка, принуждение, акт управления, государственная служб. В связи с этим опыт дореволюционной России представляет интерес и сегодня [4, с. 9]. Нормы, регулирующие полицейскую деятельность, являлись предметом изучения науки полицейского (административного) права. Под полицейской понималась деятельность государства, осуществляемая правительством, состоящая в наблюдении за предприятиями частных лиц, союзов и обществ и направленная на обеспечение условий безопасности и благосостояния, а также обеспечивающая такие условия [4, с. 27]. Итак, под предмет изучения науки подпадала и деятельность различных негосударственных организаций во взаимодействии с правительственными структурами.
Упоминание о негосударственных организациях как о субъектах права встречается, например, в пособии для студентов по Полицейскому праву 1905 г. В.Ф. Дерюжинского. Он, в частности, уже в тот период указывал на то, что существование различных союзов и ассоциаций, составляющих естественную принадлежность общежития и неизбежное проявление развитой общественной жизни, не есть новое явление. В.Ф. Дерюжинский отмечал несколько вех в истории функционирования союзов и ассоциаций: I этап — их зарождение в древних государствах, таких как Греция и Рим; II этап — деятельность данных организаций в средневековой Европе и, наконец, как указывает автор, грандиозное развитие получили они в новое время [5, с. 56].
И.Т. Тарасов выделял такие виды органов управления или органов полицейской деятельности, как органы правительства, самоуправления и соединства [4, с. 158]. Он указывал на то, что первые ведают «общегосударственные предметы, преследуя цели государственные, политические, причем правительству принадлежат преимущественно руководящая, направляющая деятельность и высший надзор; вторые ведают местные предметы, преследуя интересы местные, федеративные; третьи ведают единичные задачи, вытекающие из личных интересов, общность которых соединяет людей в разнообразные союзы (соединства) для удовлетворения или защиты этих интересов» [4, с. 158]. Таким образом, под соединствами И.Т. Тарасов понимал разнообразные союзы людей, а формулируемые им задачи соединств перекликаются с формулировкой понятия обществен-
2 Законодательные акты переходного времени. 1904-1908 гг.: сборник законов, манифестов, указов Пр. Сенату, рескриптов и положений комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя. Изд. 3-е, пересм. и доп. по I сентября 1908 года / под ред. пр.-доц. Н.И. Лазаревского. СПб.: Юрид. кн. склад «Право», 1909. С. 150-151. URL: http://constitution.garant.ru/history/act1600-1918/35000/ 54 (дата обращения: 28.04.2018).
ного объединения, данной в ст. 5 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (в ред. от 20 декабря 2017 г.)31где под данной организацией подразумевается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения. Таким образом, можно провести параллель между современным пониманием объединений граждан и трактовкой их статуса в 1897 г.
И.Т. Тарасов сделал важный вывод, который может быть положен в основу правового регулирования сегодня, о том, что преобладание какой-нибудь из категорий органов вызывает всегда господство государственного, или федеративного, или личного начал во внутреннем управлении, между тем как одно из условий правильной организации этого управления заключается не в господстве или преобладании какого-либо из этих начал, а в правильном их сочетании [4, с. 158].
Подробно рассматривая соединства, И.Т. Тарасов определял их как независимое соединение единичных лиц для достижения совокупными средствами и усилиями свободно определенной цели, и отграничивал их от частных учреждений, преследующих исключительно частные, а не общественные цели. Он писал, что все формы этого рода соединства, получившие широкое развитие в течение XIX столетия, могут быть подведены под три типа: корпорацию, общество и товарищество [4, с. 171]. Здесь также прослеживается связь с современными организационно-правовыми формами негосударственных организаций. При этом если корпорации, по мнению И.Т. Тарасова, представляют как бы переходную ступень от органов правительства к органам общественным, например, сословные корпорации, корпорации ученых и т.п., то общества заключают в себе все элементы соединства, но связь между их членами ограничена целью и средствами так, что не существует ни полной имущественной ответственности, ни сочетания целей, например, ученые общества, железнодорожные акционерные компании и т.п. Товарищества, куда входили и артели, представляли следующую, высшую ступень развития идеи соединства и обеспечивали глубокую и тесную связь между своими членами, выражавшуюся не только в имущественной и даже в личной круговой поруке, но и в сочетании и характере целей, для которых они учреждались [4, с. 171-172]. Таким образом, под соединствами автор фактически понимал самые различные негосударственные организации как коммерческого, так и некоммерческого характера, чья деятельность была направлена на достижение общественно полезных целей. Необходимо отметить, что на современном этапе регулирования статуса подобных субъектов грани между коммерческими и некоммерческими организациями также стираются [6, с. 96], что свидетельствует о преемственности научной мысли.
Особо актуально сегодня в свете риск-ориентированного подхода к контрольно-надзорной деятельности и происходящих событий в нашем государстве звучит высказывание И.Е. Андреевского: «Если правительство не будет вооружено точнейшими статистическими данными о частных и общественных предприятиях, оно не сумеет надлежащим образом наладить полицейскую деятельность: будет действовать слепо, случайно, вторгаться в такие предприятия, где его вторжение положительно вредно, и безмолвствовать там, где его деятельность и помощь крайне необходимы» [7, с. 17-18].
3 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 21, ст. 1930; 2017. № 52, ч. 1, ст. 7927.
55
Таким образом, при определении основных направлений развития административно-правового статуса негосударственных организаций должны быть учтены положения уже имеющегося исторического опыта регулирования их деятельности, такие как: единство правовых основ функционирования коммерческих и некоммерческих организаций, чья деятельность направлена на достижение общественно полезных целей; создание равных возможностей для всех негосударственных организаций; развитие государственно-частного партнерства.
Библиографический список
1. Стукалова Ю.В. Юридические лица как субъекты предпринимательской деятельности в России XIX - начала XX века: историко-правовое развитие и теоретическое осмысление: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2007. 25 с.
2. Юрьев С.С. Правовой статус общественных объединений: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. 26 с.
3. Коренев А.П. Административное право России: учебник: в 3 ч. Ч. 1. М.: Изд-во Московского юридического ин-та МВД России, 1996. 268 с.
4. Тарасов ИТ. Очерк науки полицейского права // Российское полицейское (административное) право: конец XIX - начало ХХ века: хрестоматия / сост. и вступит. ст. Ю.Н. Старилова. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного ун-та, 1999. 624 с.
5. Дерюжинский В.Ф. Полицейское право: пособие для студентов. 2-е изд., доп. СПб.: Сенат. Тип., 1908. 552 с.
6. Соболева Ю.В. Общие начала в административно-правовом регулировании деятельности социально ориентированных коммерческих и некоммерческих организаций // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2018. № 2 (121). С. 93-98.
7. Андреевский И.Е. Полицейское право. СПб.: Типография Эд. Праца, 1871. 543 с.
References
1. Stukalova Yu.V. The Legal Entities as the Subjects of Commercial Activity in Russia of the XIX - early XX centuries: synopsis of a thesis of the Candidate of Legal Science. Voronezh, 2007. 25 p.
2. Yurev S.S. The Legal Status of Public Associations: extended abstruct of the Cand. of Law. Moscow, 1995. 26 p.
3. Korenev A.P. The Russian Administrative Law: the Textbook: in three volumes. Vol. 1. Moscow: Publishing house of the Moskow Legal Institute of the Ministry of In-tenal Affairs of Russia, 1996. 268 p.
4. Tarasov IT. An Essay on the Science of Police Law // Russian Police (Administrative) Law: the end of XIX - the early of XX centuries: Chrestomathy / form. and introductory article by Yu.N. Starilov. Voronezh: Publishing House of the Voronezh State University, 1999. 624 p.
5. Deryuzhinsky V.F. Police Law. Textbook for Students. 2nd ed., added. Saint Petersburg: Publishing house Senat, 1908. 552 p.
6. Soboleva Yu.V. General Principles of the Administrative Legal Regulation of the Activities of Socially Oriented Profit and Non-Profit Organizations // Bulletin of Saratov State Law Academy. 2018. № 2 (121). Р. 93-98.
7. Andreevsky I.E. Police Law: Monograph. Saint-Petersburg: Ed. Prac Typography, 1871. 543 p.
