CC BY
27
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО
УДК 342.922.3
Ю.В. Соболева ОБЩИЕ НАЧАЛА
В АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СОЦИАЛЬНО ОРИЕНТИРОВАННЫХ КОММЕРЧЕСКИХ И НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЙ*
Введение: социально ориентированную деятельность могут осуществлять не только некоммерческие, но и коммерческие организации. Однако нормативное регулирование в России осуществляется только в отношении социально ориентированных некоммерческих организаций. Цель: разработать единый подход к регулированию статуса социально ориентированных коммерческих и некоммерческих организаций на основе анализа существующих моделей правового регулирования деятельности таких организаций в мировой практике и в России. Методологическая основа: правовой анализ категорий «социальное предпринимательство», «модели правового регулирования статуса социально ориентированных организаций», совокупность метода формальной логики, диалектического и системно-структурного методов исследования. В соответствии с последним при изучении любого объекта или явления анализируются его особенности как структурного элемента, входящего в более общее понятие. Результаты: аргументирована авторская позиция относительно необходимости создания в Российской Федерации единого закона «Об организациях, осуществляющих социально ориентированную деятельность». Вывод: в целях совершенствования административного законодательства о социально ориентированных организациях в Российской Федерации необходима модель регулирования деятельности общественной пользы, которая характеризуется наличием единого нормативного акта и в отношении коммерческих, и в отношении некоммерческих организаций.
Ключевые слова: социально ориентированные некоммерческие организации, социальное предпринимательство, административно-правовое регулирование статуса социально ориентированных организаций, зарубежный опыт правового регулирования статуса организаций общественной пользы.
© Соболева Юлия Викторовна, 2018
Кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: j.soboleva@mail.rumailto:k_ap@ssla.ru
© Soboleva Yuliya Viktorovna, 2018
Сandidate of law, Associate рrofessor of the Department of administrative and municipal law (Saratov State Law Academy)
* Статья опубликована по заданию Министерства образования и науки РФ № 29.8125.2017/8.9 на выполнение государственного проекта в сфере научной деятельности в рамках базовой части государственного задания по теме «Механизм государственного регулирования применения мер административного принуждения к негосударственным организациям».
Yu.V. Soboleva
GENERAL PRINCIPLES OF THE ADMINISTRATIVE LEGAL REGULATION OF THE ACTIVITIES OF SOCIALLY ORIENTED PROFIT AND NON-PROFIT ORGANIZATIONS
Background: the socially oriented activity could be exercised not only by non-profit organizations, but also by profit organizations. At the same time the legal regulation in Russia covers the socially oriented non-profit organizations only. Objective: the authors suggest the consistent approach to the regulation of the status of the socially oriented profit and non-profit organizations on the basis of the existing models of the legal regulation of such organizations analysis in global practice and in Russia. Methodology: the legal analysis of the categories "the social business", "the models of the legal regulation of the status of socially oriented organizations", the system of formal logic methods, dialectic, systematic and structured research methods. According to the last the authors analyze the attributes of any object or phenomena such as the structural element included into more general term. Results: the authors argued the position about the necessity of the making the single law "On the socially oriented organizations". Conclusion: in order to develop administrative legislation concerning socially-oriented organizations in the Russian Federation it is necessary to work out the model of the social benefit activity regulation which should be characterized by the single regulatory act covering both the profit and non-profit structures. This necessity is argued by the purpose of the administrative legislation developing regulating the socially oriented organizations in the Russian Federation.
Key-words: socially oriented non-profit organizations, social business, administrative legal regulation of the status of the socially oriented organizations, foreign experience of the legal regulation of the status of the social benefit organizations.
В Российской Федерации нормативно урегулированной является только деятельность социально ориентированных некоммерческих организаций. В отношении социального предпринимательства соответствующие правовые акты так и не были приняты. Статья 31.1 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 14 ноября 2017 г.) определяет, что социально ориентированные некоммерческие организации, оказывающие общественно полезные услуги надлежащего качества, могут быть признаны исполнителями общественно полезных услуг, что дает им право на приоритетное получение мер господдержки1. В соответствии с Указом Президента РФ от 8 августа 2016 г. № 398 «Об утверждении приоритетных направлений деятельности в сфере оказания общественно полезных услуг» (в ред. от 1 июля 2017 г.) к таким направлениям, например, относится деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних; по организации отдыха и оздоровления детей; медико-социальное сопровождение лиц, страдающих тяжелыми заболеваниями, и лиц, нуждающихся в паллиативной помощи, и др.2
Социально ориентированную деятельность могут осуществлять не только некоммерческие, но и коммерческие организации. На современном этапе развития российского общества в сознании как рядовых граждан, так и многих предпри-
1 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 3, ст. 145; 2017. № 47, ст. 6846.
2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 33, ст. 5164; 2017. № 27, ст. 4023.
нимателеи и руководителей непосредственно самих социально ориентированных организаций, отсутствует сложившееся, сформированное представление о социальном предпринимательстве, его роли и значении в жизни общества, о характере взаимоотношений с органами власти и бизнесом. Причинами являются крайне низкая информированность россиян о социальном предпринимательстве, отсутствие его правовой основы [1, с. 145].
Рассматриваемый в науке термин «социальное предпринимательство», не получив своего закрепления в российском законодательстве, широко используется в зарубежной практике. В США понятия «социальный предприниматель» и «социальное предприятие» стали популярны примерно в 90-е гг. XX в. [2, с. 112]. В 2011 г. социальное предпринимательство было впервые названо в этой стране четвертым сектором экономики3.
В Великобритании термин «социальный предприниматель» стал употребляться в 60-х гг. ХХ в., а для социальных предприятий закреплена отдельная организационно-правовая форма — «компания общественной пользы». Критерием социального предпринимателя является то, что он может распределять между акционерами только 35% прибыли, остальную он обязан направлять на решение социальных задач [1, с. 142].
В Российской Федерации в 2014 г. в Государственную Думу РФ был внесен законопроект о поддержке социального предпринимательства, который давал определение понятию «социальное предпринимательство», а также перечень видов деятельности, под него подпадающий4. Изменения предлагалось внести в Федеральный закон от 24 июля 2007 г. № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» (в ред. от 31 декабря 2017 г.)5 Это предложение так и не было реализовано. Государство сконцентрировалось на поддержке только некоммерческого сектора. Однако и здесь в адрес законодательного регулирования высказывается критика. Предлагаются следующие направления развития административного законодательства в части взаимодействия социально ориентированных организаций с соответствующими органами исполнительной власти: разработка четкого перечня видов социально ориентированной деятельности; установление государственного органа, в компетенцию которого входят вопросы присвоения и лишения такого статуса, а также контроль за данной деятельностью; разработка исчерпывающего перечня критериев для признания некоммерческой организации социально ориентированной; установление срока, на который присваивается статус, а также оснований для его лишения, обязанности публичной отчетности организаций [3, с. 47].
Социологические опросы населения также подтверждают данные выводы, демонстрируя высокий уровень помогающего поведения, но низкий процент участия в деятельности организаций и слабую осведомленность о них. Так, в ноябре 2017 г. Исследовательской группой ЦИРКОН был проведен опрос 1006 респондентов, проживающих в г. Москве, посвященный отношению москвичей к некоммерческим организациям как к поставщику социальных услуг. По данным
3 См.: Осина Д. Место под солнцем: станет ли социальное предпринимательство четвертым сектором российской экономики? URL: http://www.nb-forum.ru. (дата обращения: 27.02.2018).
4 См.: Проект Федерального закона № 624513-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», внесен в Государственную Думу РФ 16 октября 2014 г. URL: http://asozd2c.duma.gov.ru/addwork/scans. nsf/ (дата обращения: 12.03.2018).
86 5 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 31, ст. 4006; 2018. № 1, ч. 1, ст. 89.
исследования, 72% опрошенных воспринимают организации, наряду с государством, как полноправного субъекта решения социальных проблем. Кроме того, 77% респондентов отметили, что за последние 2-3 года им приходилось помогать незнакомым людям. При этом из них только 9% делали это в рамках мероприятий и акций некоммерческих организаций, у которых нет особых конкурентных преимуществ перед социальными услугами, оказываемыми государством. На то, что они обязательно бы воспользовались только услугами государства, указали 51% респондентов. А с утверждением, что государственные учреждения лучше знают потребности людей, чем некоммерческие организации и бизнес, согласились только 39% опрошенных6.
В мировой практике существует несколько моделей правового регулирования статуса социально ориентированных некоммерческих организаций (4 модели): рамочное законодательство, отдельные законы, законы о налогообложении и разрозненное законодательство [3, с. 38].
Так, рамочное законодательство специально определяет статус общественно полезной организации в рамках закона о некоммерческих организациях. В некоторых государствах принят отдельный закон по статусу социально ориентированных организаций (в Венгрии, Польше и Латвии). В других — их статус определен в налоговом законодательстве (Эстония, Германия и Нидерланды). Недостаток такого подхода состоит в том, что в определенных правовых системах нельзя в налоговом законодательстве установить требования к деятельности организаций. Четвертый вариант развития законодательства о социально ориентированных организациях состоит в регулировании комплексом законов (о налогообложении, государственных грантах, гуманитарной помощи, пожертвованиях), но это может привести к непоследовательности применения всей концепции (Хорватия) [3, с. 38-39].
Таким образом, в Российской Федерации на сегодняшний день действует первая модель регулирования, используемая в мировой практике, а именно рамочный закон «О некоммерческих организациях», который в части закрепления статуса социально ориентированных организаций требует доработки. В нем упоминаются льготы по уплате налогов и сборов, но в Налоговом кодексе РФ нет ни одной соответствующей коррелирующей статьи, что фактически означает отсутствие налоговых льгот. Социальное предпринимательство вообще законодательством не урегулировано, хотя такая практика существует7, приносит пользу обществу и при условии должного нормативного закрепления могла бы развиваться в т.ч. в направлении реализации некоторых публичных полномочий, передаваемых негосударственным организациям. В связи с этим предлагается еще одна модель регулирования деятельности общественной пользы, которая характеризуется наличием единого нормативного акта и в отношении коммерческих, и в отношении некоммерческих организаций. Целесообразность такой модели обусловлена тем, что на сегодняшний день грани между коммерческими и некоммерческими организациями стираются.
6 См.: Результаты социологического опроса «Изучение отношения жителей г. Москвы к деятельности социально ориентированных некоммерческих организаций». URL: http://www. zircon.ru/upload/iblock/19d/izuchenie-otnosheniya-zhiteley-goroda-moskvy.pdf (дата обращения: 02.03.2018).
7 См., например: Фонд «Наше будущее». URL: http://www.nb-fund.ru/; Агентство стратегических инициатив. URL : http://asi.ru/ (дата обращения: 21.03.2018). 87
Запрет на распределение прибыли в некоммерческой организации является не системообразующим или квалифицирующим признаком для таких организаций, а скорее одним из ограничений, на них налагаемых. А основная цель деятельности организации в большей степени представляет собой декларацию (хотя и обязательную к провозглашению учредителями при создании ими юридического лица в конкретной организационно-правовой форме), нежели характеризует организацию с содержательной стороны как коммерческую или некоммерческую [4, с. 15].
Кроме того, если создать в Российской Федерации единый закон «Об организациях, осуществляющих социально ориентированную деятельность», предусмотрев в нем налоговые льготы для коммерческих организаций и государственную поддержку для некоммерческих, то в результате брать на себя часть передаваемых публичных функций на взаимовыгодных условиях были бы заинтересованы и те и другие, а граждане могли бы выбирать — чьими услугами им выгоднее воспользоваться. Коммерческие организации, опасаясь потерять статус социального предпринимателя, боролись бы за качество своих услуг, а некоммерческие — в целях получения государственной поддержки, также совершенствовали бы свои программы. При этом граждане получали бы качественную реализацию своих прав, а государство путем сотрудничества с социальными предпринимателями могло бы экономить бюджетные средства.
Кроме того, в научной литературе социальное предпринимательство рассматривается как способ социально-экономической деятельности и коммерческих и некоммерческих организаций, при котором применение инновационных приемов осуществления предпринимательства сочетается с достижением устойчивой самоокупаемости в целях обеспечения решения социальных проблем [5, с. 94].
Необходимо отметить, что в проекте закона «Об организациях, осуществляющих социально ориентированную деятельность» требуется закрепить положение о том, что предоставляться налоговые льготы и субсидии должны всем без исключения организациям, признанным в установленном законом порядке социально ориентированными и входящим в соответствующие реестры на определенный законом срок при положительной оценке эффективности их деятельности. Это позволит исключить элемент усмотрения при выборе адресата такой поддержки, который существует на сегодняшний день в отношении финансирования социально ориентированных некоммерческих организаций в России. В законе также необходимо отразить, что такую государственную поддержку могут получить только негосударственные организации.
Таким образом, предлагается следующая Концепция проекта Федерального закона «Об организациях, осуществляющих социально ориентированную деятельность», который должен включать в себя следующие главы:
Глава 1. Общие положения.
Глава 2. Социально ориентированные коммерческие организации.
Глава 3. Социально ориентированные некоммерческие организации.
Глава 4. Контроль и надзор за соблюдением законодательства социально ориентированными организациями.
Глава 5. Заключительные положения.
Ю.В. Гаврилкина • Административно-правовая организация государственных инспекций субъектов Российской Федерации
Библиографический список
1. Полтавская М.Б. Социальное предпринимательство как идея и как процесс: взгляд некоммерческих организаций // Вестник Волгоградского государственного университета. Сер. 7, Философия. Социология и социальные технологии. 2015. № 3 (29). С. 136-150.
2. Гришина Я.С. Сравнительно-правовое исследование социального предпринимательства в странах Америки и Европы // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2012. № 2. С. 111-121.
3. Милославская Д.И., Шумбурова О.В., Иванова Н.В. Статус организаций общественной пользы в законодательстве различных стран // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 1. С. 33-52.
4. Степанов Д.И. В поисках критерия разграничения юридических лиц на два типа и принципа обособления некоммерческих организаций // Вестник гражданского права. 2007. № 3. С. 13-60.
5. Плетень А.С. Социальное предпринимательство в современной России: законодательное регулирование и основные направления государственной поддержки // Актуальные проблемы российского права. 2016. № 10 (71). С. 94-101.
References
1. Poltavskaya M.B. Social Entrepreneurship as an Idea and as a Process: a View of Non-Profit Organizations // Bulletin of Volgograd State University. Ser. 7, Philosophy. Sociology and social technologies. 2015. No. 3 (29). C.136-150.
2. Grishina Ya.S. Comparative-legal Study of Social Entrepreneurship in the Countries of America and Europe // Bulletin of Perm University. Juridical sciences. 2012. № 2. P. 111-121.
3. Miloslavskaya D.I., Shumburova O.V., Ivanova N.V. Status of Public Benefit Organizations in the Legislation of Different Countries // Issues of state and municipal management. 2015. № 1. P. 33-52.
4. Stepanov D.I. In Search of a Criterion for Dstinguishing Legal Entities into Two Types and the Principle of Isolation of Non-profit Organizations // Journal of Civil Law. 2007. № 3. P. 13-60.
5. Pleten SA. Social Entrepreneurship in Modern Russia: Legislative Regulation and Main Directions of State Support // Actual Problems of Russian Law. 2016. No. 10 (71). P. 94-101.
УДК 342.92
Ю.В. Гаврилкина
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ИНСПЕКЦИЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Введение: актуальность вопросов правовой организации региональных государственных инспекций обусловлена тем, что административно-правовое регулирование их формирования характеризуется несогласованностью нормативно-правовых
© Гаврилкина Юлия Владимировна, 2018
Соискатель кафедры административного и муниципального права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: yulya.gavrilkina@mail.ru © Gavrilkina Yulia Vladimirovna, 2018
Post-graduate degree-seeking student from Department of administrative and municipal law (Saratov State Law Academy) 89
