CC BY
409
зумный срок не изменит указаний о способе оказания услуги либо не устранит иных обстоятельств, которые могут снизить качество оказываемой услуги, исполнитель вправе отказать от исполнения договора об оказании услуги и потребовать полного возмещения убытков.
Поэтому медицинский работник обязан отказаться от предоставления медицинской помощи с использованием методов лечения, применение которых создает реальную угрозу жизни или здоровью пациента.
Согласно ст. 33 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, гражданин или его законный представитель имеют право отказаться от медицинского вмешательства или потребовать его прекращения. Оформление отказа пациента от медицинского вмешательства является обязанностью медицинского учреждения. При этом правильная реализация нормы закона позволяет избежать незаконных притязаний со стороны пациента. Представляется целесообразным предложение некоторых исследователей о необходимости привлечения лиц, при оформлении отказа от медицинского вмешательства, которые смогут засвидетельствовать факт отказа пациента от медицинского вмешательства и разъяснения врачом последствий совершаемых действий в случае дальнейшего судебного разбирательства.
Представляется немаловажным фиксирование точной даты информирования пациента и получения его согласия на медицинское вмешательство. На практике не всегда возможно установить дату такого согласия, поскольку при заполнении формы информированного добровольного согласия пациента в нем ставится более поздняя дата, чем на документах, фиксирующих начало оказание медицинской услуги. Данное положение позволяет пациенту отрицать факт своей информированности до начала оказания услуги.
Таким образом, проблема ненадлежащего оформления добровольного информированного согласия пациента на медицинское вмешательство является сложной и комплексной. Она требует серьезного изучения и анализа, поскольку несоблюдение медицинским учреждением установленного законодательством Российской Федерации о здравоохранении порядка составления медицинской документации, в том числе информированного добровольного согласия пациента, значительно ухудшает положение медицинского учреждения в судебном разбирательстве.
Быстрова Д. А. *
ПРИНЦИП ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ И НЕПРИКОСНОВЕННОСТИ ТЕРРИТОРИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СОДЕРЖАНИЕ И СООТНОШЕНИЕ ОСНОВНЫХ ЭЛЕМЕНТОВ
Ключевые слова: территория, территориальная целостность РФ, неприкосновенность территории РФ, содержание принципа, конституционное право РФ, международное право.
This article is considered to be the extremely important issue of correlation and correspondence of territorial integrity and inviolability of the territory of the Russian Federation, which is common constitutional principle.
In the first pari, major international acts and point of view of international lawyers about the principle of territorial integrity and inviolability of the territory of a state are described and analyzed, since the principle was originally developed in international law.
The second part discusses the Russian legal acts concerning general issues of territorial integrity and inviolability of the territory of the Russian Federation. Also the views of Russian constitutional lawyers on the problem are represented.
In general, the article attempts to identify the essence of concepts «territorial integrity of Russia» and «the inviolability of territory of Russia» and correlation between them. In addition the author gives definitions of these concepts, as well as discloses the content of the principle of territorial integrity and inviolability of the territory of the Russian Federation and it's guarantees.
Территория является материальной основой государства и, соответственно, от надлежащего обеспечения ее целостности и неприкосновенности в итоге завит само существование государства как субъекта международного права и геополитической единицы. Основополагающий характер и общегосударственное значение конституционных гарантий защищенности территории России подтверждает ч. 3 ст. 4 Конституции РФ, закрепляющая в качестве одной из основ конституционного строя, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Сохранение и укрепление территориальной целостности государства определены в качестве одной из целей внешнеполитического курса России в «Концепции внешней политики Российской Федерации»1.
* Аспирантка Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина. E-mail: BISTR01@yandex.ru.
1 «Концепция внешней политики Российской Федерации» утв. Указом Президента РФ
12.07.2008 г. // Документ опубликован не был / СПС «КонсультантПлюс».
В данной статье сделана попытка выявить природу понятий «территориальная целостность РФ», «неприкосновенность территории РФ», их соотношение между собой, установить пределы их взаимного влияния, а также раскрыть содержание и значение принципа территориальной целостности и неприкосновенности государств в конституционном праве РФ.
Отсутствие единого теоретического подхода к рассматриваемым проблемам, развитие процесса укрупнения субъектов РФ, делимитация рос-сийско-китайской границы, участие России в грузино-осетинском конфликте позволяют говорить об актуальности и значимости указанных вопросов как на теоретическом уровне, так и в практическом плане.
В 1984 году относительно соотношения понятий «территориальная целостность» и «территориальная неприкосновенность» Л.И. Волова отмечала, что «...еще недостаточно исследована их взаимосвязь и нормативное содержание»1. К сожалению, так остается и по сей день.
Первоначальное становление, закрепление и развитие принципа территориальной целостности и неприкосновенности государств произошло в международном праве, и этот процесс происходил неравномерно.
Впервые обязанность государств «...уважать и сохранять против всякого внешнего вторжения территориальную целостность...» была провозглашена в Уставе Лиги Нации (ст. 10)2.
В отличие от Устава Лиги Наций, Устав ООН закрепил обязанность государств воздержаться от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности любого государства (ч. 4 ст. 2)3. В качестве самостоятельного принцип территориальной целостности государств был выделен в Декларации 1970 г. «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН»4.
В Заключительном акте СБСЕ 1975 г. также в качестве одного из принципов называется уважение территориальной целостности государств-участников5. Аналогичные положения содержатся и в учредительных актах
1 Волова Л.И. Принципы территориальной целостности государств и нерушимости границ: Нормативное содержание и соотношение // Правоведение. 1984. № 1. С. 31.
2 Устав Лиги Наций <http://www.hist.msu.ni /Departments /Modern EuUS/INTERL/ SOURCES/Legnatiist.htm>(noCTe,nHee посещение — 5 декабря 2008 г.)
J Устав ООН от 26.06.1945 г. // Действующее международное право. Т. 1. М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 7—33.
4 Декларация «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН» (принята 24.10.1970 г. Резолюцией № 2625 (XXV)на 1883-мпленарномзаседанииГенеральнойАссамблеиООН)//Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 2—8.
5 Заключительный акт по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1.08.1975 г.) // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. М.: БЕК, 1996. С. 8—12.
региональных объединений, таких как Устав Организации американских государств (ст. I)1, Устав Африканского Союза (ст. З)2. А в Межамериканской конвенции о правах и обязанностях государств 1933 г. указывается, что «территория государства неприкосновенна, и она не может быть предметом ни военных оккупаций, ни других насильственных мер, проводимых другими государствами, ни прямо, ни косвенно, ни по какому-либо мотиву, хотя бы даже временно» (ст. II)3.
Возникает вопрос, почему же Устав ООН отдал предпочтение принципу территориальной неприкосновенности, а Декларация о принципах 1970 г. и Хельсинкский Заключительный акт сделали свой выбор в пользу принципа территориальной целостности?
По мнению ряда отечественных и зарубежных авторов, существует два самостоятельных принципа международного права: территориальной целостности государств и территориальной неприкосновенности государств 4. Аргументы сторонников данной позиции сводятся к тому, что в Декларации о принципах 1970 г. и в Хельсинкском Заключительном акте закреплен только принцип территориальной целостности.
Указанный довод едва ли можно признать убедительным, поскольку, во-первых, являясь основополагающим источником международного права, Устав ООН закрепил общепризнанные принципы международного права, которые впоследствии были конкретизированы в специальных международных документах, таких как Декларация о принципах 1970 г.; Хельсинкский Заключительный акт и ряд других региональных документов. Во-вторых, понятие «неприкосновенность» шире и уже включает в себя понятие «целостность», поскольку нарушение целостности невозможно без нарушения неприкосновенности, а нарушение неприкосновенности, напротив, не всегда влечет за собой нарушение целостности. Еще Н.М. Коркунов писал: «Хотя принадлежность той или иной местности к составу государственной территории определяется фактическим над нею властвованием данного государства, однако не всякое фактическое властвование установляет само собой принадлежность к государству данной местности. Если местность занята войсками государства в виде военного занятия, военной оккупации или
1 Устав организации американских государств (Богот, 30.04.1948 г.) //Действующее международное право. Т. 2. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 305—335.
2 The Constitutive Act of the African Union < http://www.africa-union.org/root/AU/AboutAu/ Constitutive_Act_en.htm > (последнее посещение — 5 декабря 2008 г.)
3 Межамериканская конвенция о правах и обязанностях государств (Монтевидео, 26.12.1933) < http://avalon.law.yale.edu/20th_century/mtani03.asp > (последенее посещение —5 декабря 2008 г.)
4 Подробнее см.: Блищенко И.П. Прецеденты в международном праве. М., 1977. С. 73; Международное право / отв. ред. Ф.И. Кожевников. М., 1981. С. 47; Goodrich L, Hambro Е. Charter of the United Nations. Commentary and Documents. Boston, 1946, p. 68—69.
в форме залога, в обеспечение исполнения обязательств, принятых на себя государством, хозяином этой местности, такое владение, без намерения завладеть местностью, как своею, не устанавливает принадлежности ее к составу территории властвующего государства»1.
Несостоятельность идеи о существовании двух отдельных принципов — территориальной целостности и территориальной неприкосновенности государств — подтверждают рассуждения Л.И. Воловой о том, что «под территориальной неприкосновенностью в Уставе ООН понимается полный и исключительный суверенитет государства над своей территорией, не допускающий какое бы то ни было иностранное вооруженное или невооруженное вмешательство вне зависимости оттого, имеет ли такое вмешательство целью отторжение части государственной территории или не имеет. Под территориальной неприкосновенностью в Уставе ООН имеется в виду именно ее неприкосновенность, ненарушаемость, непроницаемость государственной и национальной территории и ее границ. Следовательно, Устав ООН охраняет и территориальную целостность, и территориальную неприкосновенность государств»2.
Сторонник концепции существования единого принципа территориальной неприкосновенности и целостности государств Б.М. Клименко под неприкосновенностью понимает обязанность государств воздерживаться от любого вооруженного или невооруженного посягательства на территорию иностранного государства и от ее аннексии, а под целостностью государственной территории — запрещение насильственного расчленения территории какого-либо государства или отторжения и захвата части его территории. По его мнению, «эти понятия тесно связаны и могут совпадать в некоторой части, но они не являются тождественными»3.
Что касается содержания принципа территориальной целостности и неприкосновенности в международном праве, то Б.М. Клименко включает в него: 1) запрещение приобретение территории путем угрозы силой или ее применения; 2) неприкосновенность государственной границы; 3) противоправность использования государственной территории без согласия территориального суверена; 4) недопустимость использования своей территории таким образом, чтобы этим наносился ущерб другому государству4.
Учитывая положения Хельсинкского Заключительного акта, Л.И. Во-лова выделяет следующие нормативные элементы в содержании принципа целостности и неприкосновенности государственной территории: 1) уваже-
1 Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. С. 312.
2 Волова Л.И. Принципы территориальной целостности и неприкосновенности в современном международном праве. Ростов н/Дону. 1981. С. 61.
3 Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М.: Международные отношения, 1974. С. 38—39.
4 Там же. С. 40.
ние целостности государственной территории; 2) обязательство государств воздерживаться от вторжения, нападения, захвата, аннексии и оккупации чужих территорий; 3) недопустимость любых, прямых или косвенных, посягательств на государственную территорию; 4) обязательство государств воздерживаться от применения силы и угрозы ею против территориальной целостности и неприкосновенности государств; 5) недопустимость любых действий, несовместимых с целями и принципами Устава ООН, против территориальной целостности и единства государства
Излишние детализация и дублирование некоторых элементов (например, неприкосновенность границ и обязательство государств воздерживаться от разжигания пограничных конфликтов и совершения пограничных провокаций) делают вторую классификацию менее предпочтительной, чем первую.
Признание принципа территориальной целостности и неприкосновенности государств в качестве общепризнанного принципа международного права повлекло за собой его закрепление в национальном законодательстве большинства стран мира, в том числе и в российском праве.
На конституционном уровне о территориальной целостности России впервые упоминалось в ст. 29 Конституции РСФСР 1978 г.2, и только поправками 1992 года закрепился принцип уважения территориальной целостности государства (ст. 28), а защита суверенитета и территориальной целостности Отечества отныне явилась важнейшей функцией государства и делом всего народа (ст. 29)3. Кроме того, согласно п. б) ст. 72 Конституции РСФСР 1978 г. к ведению федеральных органов государственной власти Российской Федерации относились в числе прочих «...состав, территория Российской Федерации и ее целостность»4.
В настоящее время Конституция РФ, закрепляя в ч. 3 ст. 4 принцип территориальной целостности и неприкосновенности, называет оба его элемента
— «целостность» и «неприкосновенность». Помимо Конституции РФ о целостности и неприкосновенности ее территории говорится в ФЗ «Об обороне»5 (ст. 1); в Земельном кодексе РФ6 в части закрепления статуса земель обороны и безопасности (ст. 93); в Положении о военном округе Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденном Указом Президента РФ7 (п. 1).
1 Волова Л.И. Принципы территориальной целостности государств и нерушимости границ: Нормативное содержание и соотношение // Правоведение. 1984. № 1. С. 35.
2 Конституция РСФСР 1978 г. // Ведомости РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.
конституция РСФСР 1978г. (в ред. от21.04.1992г.)//Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 13.
4 Там же.
5 Федеральный закон «Об обороне» от 31.05.1996 г. № 61-ФЗ (в ред. ФЗ от 14.07.2008 г. № 118-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 03.06.1996. № 23. Ст. 2750.
6 Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-Ф3 (в ред. ФЗ от
22.17.2008 г. № 141-ФЗ)// Собрание законодательства РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.
7 Положение о военном округе Вооруженных Сил РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 27.07.1998 г. № 901 // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3840.
Тем не менее существует ряд нормативных правовых актов, в которых закреплена либо только целостность территории РФ, либо ее неприкосновенность.
Так, ФЗ «О безопасности»1 к одному из основных объектов безопасности относит государство — его конституционный строй, суверенитет и территориальную целостность (ст. 1), а в п. а) ч. 1 ст. 1 ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»2 одним из принципов осуществления государственной власти субъекта РФ названы государственная и территориальная целостность. Необходимость обеспечения территориальной целостности РФ подчеркивается также в ФЗ «О государственной границе Российской Федерации» (ст. 2)3, ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (ст. II)4, ФЗ «О статусе военнослужащих» (ст. 26)5, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»6 (п. 2 ст. 74).
0 территориальной неприкосновенности РФ упоминается в п. 4 ч. 7 ст. 13.2 ФЗ «О некоммерческих организациях»7 и в Постановлении Центризбиркома РФ «О разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента РФ и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя»8.
В Проекте ФЗ «Об обеспечении территориальной целостности Российской Федерации»9 была предпринята попытка дать нормативное опре-
1 Федеральный закон «О безопасности» от 05.03.1992 г. № 2446-1(в ред. ФЗ от 26.06.2008 г. № ЮЗ-ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 15. Ст. 769.
2 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ (в ред. ФЗ от 22.07.2008 г. № 157-ФЗ)//СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.
3 Федеральный закон «О государственной границе Российской Федерации» от 01.04.1993 г. № 47301-1 (в ред. ФЗ от 04.12.2007 г. № 332 - ФЗ) // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 17. Ст. 594.
4 Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31.07.1998 г. № 155-ФЗ (в ред. ФЗ от 08.11.2007 № 261-ФЗ) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3833.
5 Федеральный закон «О статусе военнослужащих» от 27.05.1998 г. № 76-ФЗ (вред. ФЗ от
14.07.2008 г. № 111-ФЗ) // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.
6 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 (в ред. ФЗ от 10.06.2008 г. № 77-ФЗ) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
7 Федеральный закон «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ (в ред. ФЗ от 22.07.2008 г. № 148-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 145.
Е Постановление Центризбиркома РФ «О разъяснениях порядка деятельности иностранных (международных) наблюдателей при проведении выборов Президента РФ и об удостоверении иностранного (международного) наблюдателя» от 24.01.2008 г. № 90/703-5 // Документ опубликован не был. Режим доступа: СПС «КонсультантПлюс».
1 Проект Федерального закона «Об обеспечении территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации», утвержден Постановлением ГД ФС РФ от 15.01.1997 № 1011-ІІГД//СЗРФ. 1997. № 4. Ст. 504.
деление понятию «территориальная целостность РФ», но безуспешно, поскольку в 1998 г. он был отклонен Советом Федерации и впоследствии снят с дальнейшего рассмотрения Государственной Думой.
Любопытно, что изначально законопроект назывался «Об обеспечении территориальной целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации», но тем не менее он не раскрывал понятие «неприкосновенность», а лишь провозглашал, что «территория РФ неприкосновенна и неотделима» (ст. 1).
Впоследствии всякое упоминание о неприкосновенности территории РФ было исключено как из названия, так и из текста указанного законопроекта.
Что касается территориальной целостности РФ, то она определялась как исторически сложившееся государственное и территориальное единство Российской Федерации в пределах Государственной границы Российской Федерации, обязывающее иностранные государства воздерживаться от любых несовместимых с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций действий против политической независимости или единства Российской Федерации, в том числе от любых действий, представляющих собой применение силы или угрозу силой (ст. 1).
Данное определение является не совсем удачным по ряду причин.
Во-первых, территориальная целостность не может определяться через государственное и территориальное единство, поскольку государственное единство является более общим понятием и включает в себя не только территориальную целостность, но и суверенитет, единство системы государственной власти, единство конституционно-правовой системы РФ. Во-вторых, исторический фактор, безусловно, влияет на формирование территории государства, но не во всяком случае характеризует территориальную целостность РФ, поскольку некоторые субъекты РФ могут заявить, что исторически они существовали как самостоятельные государства и на основании этого потребовать изменения государственного и территориального устройства России, что никак не может обеспечивать ее территориальную целостность. И подобные примеры уже имели место в новейшей истории России: «парад суверенитетов», конституции ряда субъектов, закрепляющие право выхода из состава федерации, и т.п. И, наконец, непонятно, на каком основании нормы Федерального закона России обязывают «иностранные государства воздерживаться от любых несовместимых с целями и принципами Устава Организации Объединенных Наций действий против политической независимости или единства Российской Федерации, в том числе от любых действий, представляющих собой применение силы или угрозу силой»?
Таким образом, можно сделать вывод о том, что в российском законодательстве до сих пор не выработано единого нормативного определения
понятий «территориальная целостность РФ» и «территориальная неприкосновенность РФ», а также не раскрыто содержание принципа территориальной целостности и неприкосновенности РФ.
В науке российского конституционного права также отсутствует единый подход к пониманию принципа территориальной целостности и неприкосновенности РФ и составляющих его элементов.
Так, P.M. Кочкаров считает, что категория «территориальная целостность» включает понятие «суверенитета проживающего в составе данного государства народа, который продолжает оставаться хозяином своей территории и никто не имеет права распоряжаться ею»1 и рассматривает территориальную целостность в качестве принципа, гарантирующего территориальное верховенство государства от посягательств извне.
Сужение содержания принципа территориальной целостности до одной гарантии от посягательств извне представляется не совсем оправданным, поскольку, как справедливо полагает Б.С. Эбзеев, вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении Российской Федерации целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета РФ. Последний выражен в следующих положениях: 1) юридической невозможности уступки Российской Федерацией, ее органами и должностными лицами части территории России иностранным государствам; 2) запрете на создание и деятельность общественных объедине-ний, цели или действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации; 3) обязанности органов государственной власти по принятию необходимых мер для охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности; 4) невозможности выхода субъекта Российской Федерации из ее состава; 5) возможности «федеральной интервенции» в случаях угрозы территориальной целостности, исходящей от субъекта РФ2. Кроме того, защита территории от посягательств извне, скорее, гарантирует неприкосновенность территории РФ — внешний аспект принципа территориальной целостности и неприкосновенности территории РФ.
Несколько иначе подходит к рассмотрению проблемы Д.А. Ковачев, полагая, что «территориальная целостность» означает незыблемость границ государства и целостность общества, живущего на территории этого государства \
1 Кочкаров P.M. Конституционные основы суверенитета народов и наций и единство российской государственности. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1997. С. 15.
2 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В.В. Лазарев. — 2-е изд., доп. и перераб. М.: Спарк, 2001. С. 40.
J Ковачев Д.А. Федерация в зарубежных странах: актуальный опыт // Договорные принципы и формы федеративных отношений. М., 1999. С. 141.
В данном случае возникает вопрос: если «территориальная целостность»
— это незыблемость границ, то как понимать принцип нерушимости границ, который закреплен как в международном, так и в российском праве?
О.Е. Кутафин различает понятия «территориальная целостность» и «неприкосновенность территории государства». Он определяет территориальную целостность как сохранение суверенитета государства над имеющейся у него территорией. Она обеспечивается защитой территории государства от попытки: насильственного ее захвата (целиком или частично) иностранным государством; добровольной передачи части ее иностранному государству; насильственного раскола государства и создания на его территории других независимых государств вопреки его национальным интересам.
Неприкосновенность территории государства — это ее защищенность от любых попыток ее захвата со стороны иностранных государств. Неприкосновенность территории государства обеспечивается путем реализации его внешних функций. Обеспечение неприкосновенности территории осуществляется и через систему международной безопасности, предполагающую скоординированную деятельность многочисленных организаций
Высказана и другая точка зрения относительно соотношения указанных понятий. Так, В.И. Радченко полагает, что территориальная целостность — «это обязательство не допускать аннексии, захвата, расчленения какой-либо территории государства, а территориальная неприкосновенность — обязательство воздержаться от любых посягательств на территорию и политическую независимость других государств»2.
Данную позицию справедливо критикует О.Е. Кутафин, мотивируя тем, что «аннексия, захват, расчленение какой-либо территории государства — это и есть посягательства на территорию и политическую независимость других государств. В чем же тогда разница между территориальной целостностью и территориальной неприкосновенностью?»3.
Ряд авторов (А.С. Пиголкин, Т.Н. Рахманина, С.Н. Бабурин) относят целостность и неприкосновенность территории к одним из основных элементов безопасности государства4.
Кроме того, по мнению С.Н. Бабурина, понятие «территориальная целостность» тождественно понятию «пространственная безопасность» и рассматривается им как условие существования и развития государства в рам-
1 Кутафин О.Е. Неприкосновенность в конституционном праве. М.: Юристъ. 2004. С. 98.
2 Радченко Б.И. Конституционные основы государственной целостности Российской Федерации. Автореф. дисс. ... докт. юрид. наук. М., 2003. С. 29.
3 Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 98.
4 Подробнее см.: Пиголкин А. С., Рахманина Т.Н. Суверенитет России и верховенство федерального законодательства//Право и экономика. № 2.1998. С.; Бабурин С.Н. Мир империй: территория государства и мировой порядок. М.: Юридический центр. 2005. С. 126—127.
ках неприкосновенности границ и правового режима Под «правовым режимом» в данном случае понимается процесс реализации политико-юри-дического состояния территории 2. Вряд ли отождествление понятий «территориальная целостность» и «пространственная безопасность» в данном случае представляется оправданным, поскольку это не только не способствует пониманию и раскрытию содержания указанных понятий, но и вносит неопределенность в этот и без того открытый вопрос.
Более того, вызывает сомнения оправданность следующих рассуждений С.Н. Бабурина. Давая определение безопасности территории, одним из ее параметров-элементов он называет пространственную безопасность (территориальную целостность). Далее автор пишет, что пространственная безопасность ведет к обеспечению территориальной целостности. Таким образом, получается, что средство обеспечения является одновременно и самим объектом обеспечения, что вряд ли возможно.
Отдельные авторы 3 отождествляют содержание понятий «территориальная целостность» и «государственная целостность», что представляется неверным, поскольку, как указывалось ранее, понятие «государственная целостность» намного шире понятия «территориальная целостность» и, более того, включает его в себя. На это обратил внимание Конституционный Суд РФ в Постановлении от 31.07.1995 г. № 10-П 4, указав, что государственная целостность — одна из основ конституционного строя Российской Федерации, закрепленная, в числе прочих, в ч. 3 ст. 4 Конституции РФ.
Следует согласиться с И.А. Умновой, что толкование принципа государственной целостности «дает основание включать в его содержание принцип единства системы государственной власти, принцип территориальной целост-
1 Бабурин С.Н. Указ. соч.
2 Клименко Б.М. Государственная территория. Вопросы теории и практики международного права. М., 1974. С. 109.
3 Подробнее см: Рахметов МЛ. Государственная целостность Российской Федерации как объект конституционной защиты // Дисс.... канд. юрид. наук. Дагестанский государственный университет. 2007; Стратегия для России: повестка дня для Президента-2000 /Перспективы развития федерализма в России. М, 2001. С. 5; Общая теория права и государства: учебник / под ред. В.В. Лазарева. 2-е изд., перераб. и доп. М., 1996. С. 357.
4 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31.07.1995 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30.11.1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 09.12.1994 г. № 2166 « О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта». Постановления Правительства Российской Федерации от 09.12.1994г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 02.11.1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 33. Ст. 3424.
ности, являющийся, в свою очередь, элементом государственного суверенитета, а также принцип единства конституционно-правовой системы. Таким образом, содержание понятия государственной целостности растворяется в системе других принципов. Отсюда представляется более правильным понимать государственную целостность не как принцип, а как качественную характеристику государственности, отражающий уровень ее развитости и достигаемую через реализацию вышеперечисленных принципов»1.
Подводя итоги, необходимо выделить следующее.
Содержание принципа территориальной целостности и неприкосновенности территории государства в конституционном праве РФ имеет свою специфику и отличается от содержания аналогичного принципа международного права.
В конституционном праве РФ принцип территориальной целостности и неприкосновенности включает в себя два элемента — «целостность» и «неприкосновенность» территории РФ, которые, несмотря на тесную взаимосвязь, все же не являются равнозначными.
Под «территориальной целостностью» следует понимать сохранение суверенитета РФ над всей ее территорией, не допускающее какое бы то ни было внешнее или внутреннее вооруженное или невооруженное вмешательство независимо от того, имеет ли такое вмешательство целью отторжение части государственной территории или не имеет.
Неприкосновенность территории РФ — это ее защищенность от попыток вооруженного или невооруженного вмешательства.
Учитывая тот факт, что и в международном, и в конституционном праве на неприкосновенность территории государства влияют внешние угрозы со стороны иностранных государств, неприкосновенность территории России обеспечивается в первую очередь посредством реализации внешних функций РФ, но не менее важную роль играет обеспечение нерушимости и незыблемости государственных границ РФ.
Что касается территориальной целостности РФ, то для разработки наиболее эффективных мер ее обеспечения необходимо учитывать, помимо внешних, еще и внутренние угрозы. Примером защиты от последних является законодательное закрепление запрета сецессии субъектов РФ, регламентация процедуры передачи части территории от одного субъекта к другому и иные меры.
Таким образом, в содержание принципа территориальной целостности и неприкосновенности территории РФ входят: 1) защита территории РФ от любых посягательств, таких как попытки полного или частичного ее захва-
1 Умнова И.А. Конституционные основы российского федерализма. М.: Дело, 1998. С. 48.
та; добровольная передача части ее иностранному государству или принятие части или всей территории в состав России; насильственный раскол государства и создания на его территории других независимых государств вопреки его национальным интересам; 2) неприкосновенность государственной границы РФ; 3) запрещение использования иностранными государствами территории РФ без ее согласия, подтвержденного соответствующими международными соглашениями между РФ и иностранными государствами; 4) запрещение использования своей территории таким образом, чтобы этим наносился ущерб другому государству.
Учитывая отсутствие единого нормативного определения принципа территориальной целостности и неприкосновенности территории РФ и довольно солидный объем нормативных правовых актов, в которых так или иначе упоминается о территориальной целостности РФ или о неприкосновенности ее территории, представляется необходимым принять Федеральный закон «Об основных гарантиях территориальной целостности и неприкосновенности территории РФ», закрепляющий понятие, содержание указанного принципа, а также подробно регламентирующий систему его гарантий. Ведь от надлежащего обеспечения целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации в конечном итоге зависит сохранность ее суверенитета и государственной целостности, а значит, само существование Российского государства.
Шарифов М.Ш.*
ОСОБЕННОСТИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ФЕДЕРАЛЬНОЙ ИНТЕРВЕНЦИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
До 2000 года в Российской Федерации отсутствовала нормативно-пра-вовая база, определяющая возможность вмешательства федерального центра в дела субъектов Федерации в случае наличия в их действиях конституционных правонарушений. Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации В.О. Лучина, озвученное в 1995 году в ходе принятия Постановления Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 № 10-П, фиксировало отсутствие на тот период правовых норм о федеральной интервенции в действующем конституционном праве: «Между тем правовые основы названного режима в Российской Федерации отсутствуют: ни Конституция, ни федеральные законы не предусматривают известный зако-
* Канд. филос. наук, сектор теории конституционного права Института государства и права РАН, руководитель юридического отдела ФГУП «Научно-исследовательский центр “Планирование. Экономика. Управление”». E-mail: sliarifov_mekliti@yalioo.com, sliarifov-msli@vpk.rii.
нодательству и практике ряда зарубежных государств институт федерального вмешательства, так называемой “федеральной интервенции", допускающий применение вооруженных сил на территории субъектов Федерации в случаях, определенных национальным законодательством. Именно отсутствие законодательной основы “режима восстановления конституционного правопорядка" переводит всю ситуацию и принятые в этой связи акты в режим неконституционности»1. Федеральная интервенция является необходимым аспектом федеральных отношений, вытекающих из двойственности источников формирования государственной воли в федерациях.
Текст Конституции Российской Федерации не содержит положений, отражающих содержание и пределы федеральной интервенции. Но с принятием Федерального закона от 29 июля 2000 № 106-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в России стал формироваться правовой институт федеральной интервенции в дела субъектов Федерации. Впервые о федеральной интервенции было сказано в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2000 году, где отмечалось, что «подобные институты вмешательства есть во многих государствах. Они применяются крайне редко, но само их наличие служит надежной гарантией четкого исполнения Конституции и федеральных законов»2.
Федеральная интервенция является важнейшим институтом конституционного права большинства федераций мира, «и содержание этих средств определяется самой природой федерального устройства... которая предполагает необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепление соответствующих механизмов интервенции»3. Интересны идеи русского государствоведа Н.Н. Па-
1 Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 № 10-П «По делу о проверке конституционности указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 г. № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики», Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта». Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 г. № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 г. № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации» // Вестник Конституционного Суда РФ, № 5, 1995.
2 Государство Россия. Пути к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства) // Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. М., 2000. С. 29.
3 Домрин А.Н. Федеральная интервенция в деле субъекта Федерации. Зарубежный опыт правового регулирования // Независимая газета. 1995. 28 февраля.
