CC BY
120
ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
М.Ю. Ижиков *
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РОССИЙСКОГО И МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА: КОНСТИТУЦИОННЫЙ АСПЕКТ
Ключевые слова: Международное право, взаимодействие, внутригосударственное право, конституция, примат международного права, права человека.
M.Yu. Izhikov. Interplay between Russian and international law: constitutional aspect
The article highlights Russian constitutional regulation of interaction between international and municipal law as legal systems. The author pays attention to theoretical and practical problems which appear or are likely to appear because of certain provisions of the Constitution of the Russian Federation. This paper analyzes categories of «a legal system» and «a system of law,» describes their correlation, similarities and distinctions, works out suitable terminology. Special attention is paid to «universally recognized principles and norms ofinternational law.» Different approaches to their definition are analyzed. The author gives his own view with respect to the abovementioned problem, offers his definition of universally recognized principals of international law, and highlights their position in Russian law hierarchy. Apart this article studies legal correlation between rules of international treaties of the Russian Federation (ratified and not ratified as well) and rules, provided by different sources of Russian law (the Russian Constitution, federal constitutional laws, regional laws, executive acts). The author claims rules of the Constitution to have priority over provisions ofinternational treaties. He analyzes various arguable assumptions: about direct application of international rules in Russian municipal legal system, about correctness and completeness of constitutional provisions, about self-executive norms of international treaties, about primacy of international law in monistic interpretation. Giving answers to these questions the author insists that direct application of international rules to municipal relations is inadmissible. He states, that those scholars who acknowledge direct application of international law do not take into consideration direct transformation. Such transformation occurs each time when an international treaty of a state gains legal force. Self-executive international norms do not contradict to the theory of direct transformation. In the end of the article the author examines constitutional protection of human rights, discusses position occupied by universally recognized human rights and freedoms in Russian legal system. The author underlines supreme
^Аспирант кафедры международного права Московской государственной юридической академии имени O.E. Кутафина. [[email protected]]
legal power of the Russian Constitution over other national legal sources, including those which are related to human rights. Having analyzed the Constitution the author concludes that it fully corresponds to international standards of human rights protection
Оглядываясь на отечественную правовую систему советского периода, можно сказать, что она содержала отсылочные нормы, позволяющие применять международные договоры при коллизии с законом, но эти положения не носили всеобщего и универсального характера. Конституция СССР 1977 г. содержала указание (ст. 29) на то, что отношения СССР с другими государствами основываются на положениях, вытекающих из общепризнанных принципов и норм международного права, а также международных договоров Союза ССР. При этом вопросы о соотношении национальной и международной правовых систем, об их взаимодействии, о разрешении коллизий между их нормами не получили освещения на конституционном уровне. Полагаем, что это вполне объяснимо, ведь советская доктрина в течение длительного периода была осторожна в этом вопросе и стремилась опровергнуть любые теоретические конструкции, ставящие под угрозу независимость национального права от международного вмешательства. Международно-правовая доктрина в XX в. была, пожалуй, одной из сфер противостояния государств с различными социально-политическими системами, и отечественные ученые прилагали все усилия для защиты и всестороннего обоснования неприкосновенности государственного суверенитета, который также выражается в самостоятельности национальной правовой системы. Сказанное подтверждается замечанием Д.Б. Левина, который отметил, что «в вопросе о соотношении международного и внутригосударственного права в процессе применения правовых норм советская наука исходит из принципа государственного суверенитета и необходимости строгого уважения внутренней компетенции государства»1.
Отраслевое советское законодательство регулировало определенные аспекты взаимодействия внутреннего и международного права. Отношения между нормой закона и положением международного договора регулировались на основании принципа: «специальный закон отменяет общий»2. Международный договор в определенных ситуациях был способен отменять положения внутригосударственного закона.
Отечественная конституционная практика изменилась с принятием Конституции РФ 1993 г. Часть 4 ст. 15 провозглашает, что «общепризнанные
1 Левин Д.Б. Актуальные проблемы теории международного права. М., 1974. С. 209.
2 Зимненко Б.Л. Соотношение международно-правовых и внутригосударственных норм в правовой системе России // Российский ежегодник международного права. 2000. М., 2001. С. 126.
принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
Краткость приведенной формулировки порождает множество теоретических споров и разночтений вокруг нее.
В первую очередь обращает на себя внимание новый, с точки зрения конституционной практики, термин «правовая система». По справедливому замечанию Е.Т. Усенко, данный термин является сугубо научным и не имеет нормативного закрепления 1.
A.Н. Талалаев считает, что понятие правовой системы охватывает три определяющих правовых явления: объективное право как совокупность юридических норм, юридическую практику и правовую идеологию 2. При таком понимании правовая система оказывается шире позитивного права.
Иного взгляда на правовую систему придерживается Г.Г. Меликсетян, который полагает, что указанная категория включает нормы международного права, нормы национального права, а также нормы иностранного права при условии их допуска в правовую систему 3.
B.В. Гаврилов под национальной правовой системой понимает «...характерную для данного государства целостную совокупность действующих на его территории правовых норм, а также юридических органов, учреждений, организаций и правовой идеологии, обеспечивающих в процессе юридической практики, опосредованной правовой психологией, урегулирование общественных отношений в соответствии с объективными закономерностями развития общества»4.
В юридической литературе нередко можно встретить два термина «правовая система» и «система права», которые используются как синонимы. Между тем такое использование не является обоснованным. Система права, по замечанию С.В. Черниченко, означает «.прежде всего, и главным образом, а чаще всего исключительно совокупность действующих правовых норм, группирующихся в институты, комплексы институтов, отрасли, под-
1 См.: Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 18.
2 См.: Талалаев А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституция РФ // Московский журнал международного права. 1994. № 4. С. 4.
3 См.: Меликсетян Г.Г. Вопросы соотношения международного и национального права в конституциях стран СНГ // Трибуна молодых ученых. 2006. Вып. 9: Правоприменение в системе охранительных правоотношений. С. 79.
4 Гаврилов В.В. Понятие и взаимодействие международной и национальных правовых систем. Владивосток, 2005. С. 53.
отрасли и находящиеся в определенном сочетании друг с другом»5. Аналогичное определение системы права предлагает и С.Г. Восканов.
Из сказанного можно сделать вывод, что система права — это внутренняя структура права, способ расположения и взаимосвязи входящих в него элементов. Такими элементами выступают нормы позитивного права государства. Позитивное право — это лишь один из компонентов правовой системы, в которую также входит юридическая практика и правовая идеология. Следовательно, категория «правовая система» шире по содержанию, чем «система права». В отношении международного и внутригосударственного права корректным представляется использование именно термина «правовая система».
Положение ч. 4 ст. 15 Конституции РФ ставит и другие проблемные вопросы: о юридической силе общепризнанных принципов и норм международного права, о соотношении международного договора (ратифицированного и нератифицированного) с Конституцией, с федеральным конституционным законом, с законом субъекта Федерации, с подзаконным актом и некоторые другие.
Ввиду положений Конституции РФ возникает вполне логичный вопрос: что понимать под общепризнанными принципами и нормами международного права и как их вывить?
По мнению А.Н. Талалаева, общепризнанными являются те принципы и нормы международного права, которые официально признаны всеми или почти всеми государствами в качестве обязательных 2. Он считает, что особое место среди общепризнанных норм занимают основные принципы международного права, которые представляют собой наиболее важные, наиболее общие, общепризнанные, императивные нормы международного права.
В.Н. Мяснянкин указывает, что общепризнанные принципы и нормы международного права — это те принципы и нормы, которые в международном сообществе имеют статус общепризнанных, если даже Россия не выразила явно своего согласия с ними 3.
Говоря об общепризнанных принципах и нормах международного права, О.И. Тиунов отмечает, что таковыми являются правила поведения, которые имеют в деле сотрудничества государств особо важное, фундаменталь-
1 Черниченко С.В. Объективные границы международного права и соотношение международного и внутригосударственного права // Советский ежегодник международного права. 1983. М., 1984. С. 83.
2 См.: Талалаев А.Н. Указ. соч. С. 5.
3 См.: Мяснянкин В.Н. Проблемы прямого применения международного права в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. С. 7—8.
ное значение, так как выражают интересы и правосознание всех народов 1. С точки зрения этого ученого, общепризнанные принципы международного права находят отражение в двусторонних и многосторонних международных договорах, в международно-правовых обычаях, в решениях международных межправительственных организаций, международных судов, в конституциях и законах различных государств и других источниках. К числу общепризнанных принципов международного права О.И. Тиунов относит: 1) основные принципы международного права, 2) принципы, определяющие базовые начала отдельных отраслей международного права, а также 3) общеправовые принципы (в качестве общеправовых принципов, использованных Конституционным Судом РФ, О.И. Тиунов называет принцип недопустимости произвола при толковании закона правоприменителем, принцип правового государства, принцип разделения властей, принцип справедливости и соразмерности мер юридической ответственности, принцип уважения достоинства личности как равноправного субъекта во взаимоотношениях с государством и др.)2. О.И. Тиунов подчеркивает, что общепризнанные принципы и нормы международного права признаются как обязательные всеми или большинством государств. Аналогичной позиции придерживается Ю.С. Ромашов, который в качестве критерия «общепризнанности» выделяет признание обычной нормы международного права большинством государств, интересы которых в наибольшей степени затрагиваются ее применением 3.
С.Ю. Марочкин полагает, что вопрос об иерархическом положении общепризнанных принципов и норм в системе российского права зависит от формы их выражения. Те из них, которые выражены в договорной форме, имеют приоритет перед законодательством РФ 4. Похожим образом данный вопрос решает В.А. Толстик. Иерархическое место общепризнанных принципов и норм международного права в национальной правовой системе он ставит в зависимость от иерархического положения источника, в котором такие принципы и нормы закреплены. В связи с этим на первое место он выдвигает общепризнанные принципы и нормы международного права, за-
1 См.: Тиунов О.И. Международное гуманитарное право. М., 2009. С. 227.
2 См.: Тиунов О.И. Общепризнанные принципы и нормы международного права: понятие и их роль в решениях Конституционного Суда Российской Федерации // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: мат. всеросс. совещания. М., 2004. С. 204—207.
3 См.: Ромашов Ю.С. Об условиях общепризнанности норм международного права // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: мат. всеросс. совещания. М., 2004. С. 76.
4 См.: Марочкин С.Ю. Соотношение юридической силы норм международного и внутригосударственного права в правовой системе Российской Федерации // Российский юридический журнал. 1997. № 2. С. 39—40.
фиксированные в Конституции РФ, далее в порядке убывания юридической силы он расположил принципы и нормы, предусмотренные в федеральных конституционных законах, в Уставе ООН, в ратифицированных договорах Российской Федерации, в федеральных законах РФ, в подзаконных актах 1.
В целом формулировка Конституции РФ в части общепризнанных принципов и норм международного права выглядит декларативно, в связи с чем обоснованным представляется замечание Р.А. Мюллерсона, подчеркнувшего, что «.само по себе провозглашение общепризнанных обычных норм международного права частью права страны, как правило, не может служить гарантией их исполнения. Для этого требуются дополнительные нормотворческие мероприятия»2. Рассматривая ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации, И.И. Лукашук приходит к выводу о том, что общепризнанные нормы международного права наделены в российском праве меньшим статусом, чем положения международных договоров 3.
Полагаем, что для целей Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права могут быть определены как императивные нормы международного права, признаваемые в качестве таковых большинством государств прямо либо посредством молчаливого согласия. Привязка к императивным нормам международного права целесообразна, поскольку позволяет ограничить круг рассматриваемых норм и предоставляет правоприменителю осязаемые критерии для выявления соответствующих положений.
В вопросе о соотношении международного договора и Конституции РФ большинство исследователей придерживаются единого мнения и верховную юридическую силу признают за Конституцией. В обоснование этого, как правило, приводится положение ч. 1 ст. 15 Конституции РФ, установившей, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации». Кроме того, в ч. 4 ст. 15 Конституции говорится о приоритете международного договора перед законом, но Конституция в формальном юридическом смысле законом не является, следовательно, международные договоры РФ не обладают приматом над ней. Но даже в том случае, если бы международные договоры имели высшую, по сравнению с Конституцией,
1 См.: Толстик В.А. Международное право в правовой системе России: проблема включения и иерархического размещения // Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры в практике конституционного правосудия: мат. всеросс. совещания. М., 2004. С. 58—61.
2 Мюллерсон Р.А. Соотношение и взаимодействие международного публичного, международного частного и национального права. М., 1985. С. 12.
3 См.: Лукашук И.И. Конституция России и международное право // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 35.
юридическую силу, это не повлияло бы на действительность Конституции и на ее содержание, поскольку любые поправки и изменения Основного закона вносятся в специальном порядке, который предусмотрен главой 9 Конституции РФ.
Интерес вызывает проблема соотношения международного договора РФ и федерального конституционного закона. Из буквального толкования ч. 4 ст. 15 Конституции РФ можно сделать вывод, что правила международного договора обладают приоритетом перед федеральным конституционным законом. Однако в литературе встречается мнение о том, что их надо приравнять, а коллизии решать с помощью правила: закон последующий отменяет предыдущий, а специальный закон отменяет общий 1.
Конституция РФ не отвечает и на вопрос о соотношении международных договоров с подзаконными актами. Верной считаем позицию С.Ю. Ма-рочкина, который выводит решение из «духа» Конституции: раз международные договоры РФ обладают приоритетом перед законами, то обладают им и перед актами меньшей юридической силы 2. Более сложным представляется вопрос об отношении нератифицированного международного договора и подзаконного нормативного акта. С одной стороны, будучи нерати-фицированным, такой договор не приобретает всей полноты своей юридической силы, с другой — какие-то правовые последствия он должен повлечь. Б.Л. Зимненко полагает, что правила нератифицированного международного договора Российской Федерации имеют приоритет в применении в отношении внутригосударственных правовых актов, изданных государственным органом, подписавшим этот международный договор в рамках предоставленных ему полномочий, а также в отношении иных актов, принятых нижестоящими государственными органами 3.
В соответствии с п. 1 ст. 4 Федерального закона от 15 июля 1995 г. № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»4 международный договор Российской Федерации, затрагивающий вопросы, относящиеся к ведению субъекта Российской Федерации, заключается по согласованию с органами государственной власти заинтересованного субъекта РФ, на которые возложена соответствующая функция. В связи с этим возможна следующая ситуация: международный договор России, затрагивающий компетенцию субъекта РФ, заключен в отсутствие надлежащего согласования с органами власти субъекта, и последний принимает свой закон, противоречащий указанному договору. В таком случае вполне обоснованным
1 См.: Зимненко Б.Л. Указ. соч. С. 134.
2 См.: Марочкин С.Ю. Указ. соч. С. 48.
3 См.: Зимненко Б.Л. Указ. соч. С. 135.
4 Собрание законодательства РФ. 1995. № 29. Ст. 2757.
и справедливым будет выглядеть решение правоприменителя о приоритете именно закона субъекта Российской Федерации.
Преувеличенной представляется проблема, обозначенная С.Ю. Мароч-киным: он критикует редакцию ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, поскольку в нем не указаны виды международных договоров — межгосударственные, межправительственные, межведомственные. При этом он отмечает, что межправительственные договоры заключаются от имени Правительства, а не от имени государства в целом 1. В связи с этим необходимо заметить, что в международном праве отсутствует такой субъект, как правительство, министерство или ведомство. Презюмируется, что государство выступает в лице компетентных органов, и действия последних, совершенные в рамках делегированных полномочий, признаются актами государства. Поэтому, с точки зрения международного права, межправительственные и межведомственные договоры являются межгосударственными соглашениями и заключаются от имени Российской Федерации. С точки зрения внутригосударственного права, ч. 4 ст. 15 Конституции также не порождает двусмысленности в данном вопросе. В нем идет речь о международных договорах вообще, при этом не сделано каких-либо исключений, относящихся к соглашениям правительств, министерств или ведомств. Значит, все перечисленные виды договоров охватываются соответствующим положением Конституции РФ.
Отдельные исследователи полагают, что содержание ч. 4 ст. 15 Конституции РФ дает основание говорить о возможности прямого применения международного права на всей территории Российской Федерации 2. Высказывается мнение о том, что самоисполнимые нормы могут применяться без трансформации, и процесс применения состоит из следующих этапов: 1) государственный орган, намереваясь применить норму, убеждается в том, что она составляет действительное обязательство России, 2) после этого он выясняет ее точное значение и 3) применяет как регулятор внутригосударственных отношений 3.
На наш взгляд, подобные рассуждения связаны с подменой определенных понятий. Международное право, в соответствии с Конституцией РФ, не наделяется качеством непосредственного действия. Дело в том, что при вступлении в действие международный договор, заключенный государством, приобретает силу внутригосударственного закона, т.е. происходит прямая трансформация. Именно в качестве национального закона международный договор начинает регулировать внутренние отношения с участием субъектов национального права. Поэтому непосредственно при-
1 См.: Марочкин С.Ю. Указ. соч. С. 41, 43.
2 См.: Мяснянкин В.Н. Указ. атвореф. С. 3.
3 Там же. С. 11.
меняется не международно-правовой источник, а внутригосударственный нормативно-правовой акт, появившийся в результате прямой трансформации. Уникальность данного феномена связана с тем, что благодаря прямой трансформации происходит усложнение юридической природы международного договора: с одной стороны, он продолжает существовать как источник международного права, с другой стороны, приобретает свойство внутригосударственного нормативно-правового акта.
Самоисполнимый характер нормы означает, что для выполнения регулятивной функции она не нуждается в издании государством дополнительного акта. Но отсутствие специального акта не говорит о том, что трансформация не происходит. Прямая трансформация, в отличие от инкорпорации и рецепции, не связана с принятием нового внутригосударственного акта.
Вызывает удивление позиция ряда исследователей, расценивающих положения ст. 15 Конституции РФ как свидетельство примата международного права над российским правом 1. Так, Ю.Ж. Шокумов, анализируя Конституцию РФ, приходит к выводу, что произошел отказ от дуализма и переход к монизму с приматом международного права2. Последствия такого перехода он видит в том, что: а) международное право получило преимущество перед российским правом, б) утвердился примат естественных прав человека перед национальным законодательством, в) индивиды приобрели международную правосубъектность.
Часть 4 ст. 15 Конституции России не говорит ничего о том, что международное и российское право сливаются в единый нормативный массив. Равно в нем не говорится о том, что международное право начинает регулировать внутригосударственные отношения с участием субъектов российского права. Речь идет лишь о некой формуле для разрешения коллизий, могущих возникнуть между российским законом и международным договором. Конституция сохраняет высшую юридическую силу, и именно она как высший источник российского права санкционирует применение международных договоров РФ. Приоритет международных договоров по отношению к противоречащим им национальным законам говорит лишь об усилении роли международного права в современном мире и ориентирован на реализацию важного принципа международного права — добросовестного выполнения международных обязательств. Примат международного права в современном понимании не имеет ничего общего с монистическими теориями соотношения внутригосударственного и международного права.
1 См.: Усенко Е.Т. Указ. соч. С. 22.
2 См.: Шокумов Ю.И. Проблемы соотношения международного и внутригосударственного права // Северо-Кавказский юридический вестник. 1999. № 1. С. 117.
Различному толкованию подвергаются и положения Конституции Российской Федерации о правах и свободах человека. Частью 1 ст. 17 Конституции РФ установлено, что «в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией».
С.Ю. Марочкин полагает, что указанная конституционная норма не дает оснований говорить о приоритете прав человека, предусмотренных международным правом, перед Конституцией. Смысл вышеназванного нормативного предписания он видит в том, что права человека признаются и гарантируются Конституцией, которая закрепляет их согласно общепризнанным нормам международного права 1. Более того, он утверждает, что международно-правовые нормы о правах человека не обладают приоритетом перед законодательством России. Другой позиции придерживается С.Э. Несмеянова, которая усматривает приоритет норм международного права в сфере прав человека перед Конституцией РФ.
И.И. Лукашук считает, что международные нормы о правах и свободах человека стоят по крайней мере на уровне конституционных норм. Из системного толкования ч. 1 ст. 17 и ч. 1 ст. 55 Конституции РФ он делает вывод, что и сама Конституция не может ограничить общепризнанные права и свободы, главным источником которых является международное право 2.
Анализ ст. 15 и 17 Конституции Российской Федерации не содержит указаний на приоритет прав человека перед Конституцией, которая является внутригосударственным актом высшей юридической силы. Однако это не означает недооценки роли прав и свобод человека в российском праве.
Во-первых, сама Конституция содержит многочисленные положения о правах человека, соответствующие международным стандартам и обладающие прямым действием на всей территории России. В связи с этим справедливо замечание О.И. Тиунова, подчеркнувшего, что в Конституции РФ нашли отражение многие общепризнанные права и свободы человека, в том числе закрепленные во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., в Пактах 1966 г. и ряде иных источников 3. Глава 2 Конституции России фиксирует многочисленные общепризнанные нормы международного права: всеобщее равенство перед законом и судом, недопустимость такого осуществления прав и свобод человека и гражданина, которое бы нарушало права и свободы других лиц, право каждого на жизнь, свободу, личную неприкосновенность, тайну переписки, телефонных переговоров, неприкосновен-
1 См.: Марочкин С.Ю. Указ. соч. С. 38.
2 См.: Лукашук И.И. Указ. соч. С. 33—34.
3 См.: Тиунов О.И. Международное гуманитарное право. С. 230.
ность частной жизни, жилища, право на свободу передвижения, на труд, на отдых, на образование, возможность судебной защиты своих прав и т.д. Как отмечают научные деятели Московской государственной юридической академии, в более чем 40 статьях главы 2 Конституции РФ закреплено 68 различных прав и свобод человека, то есть в Основном законе страны изложены практически все права и свободы человека, содержащиеся в многочисленных международных документах 1. Важен и тот факт, что Конституция России делает особый акцент на гарантиях прав и свобод человека.
Во-вторых, международные обязательства России в области прав человека должны соблюдаться, и их юридическая сила не зависит от положений внутреннего права России, в том числе от редакции положений Конституции и их полноты.
Такое внимание правам человека отечественное право уделяло не всегда. Советский Союз абсолютизировал понятие государственного суверенитета и считал, что регулирование прав человека полностью относится к компетенции государств 2. Это была одна из причин того, что СССР воздержался при принятии Всеобщей декларации прав человека 1948 г.
В современных условиях многие вопросы регулирования прав и свобод человека по-прежнему остаются в сфере внутригосударственной компетенции: государство само выбирает время, способ и последовательность выполнения международно-правовых обязательств. Однако очевидной является интернационализация отношений по защите прав человека. Объективная граница, существующая между национальным и международным правом, в области прав человека смещается, расширяя объем международно-правового регулирования.
1 См.: Международное публичное право: учебник / отв. ред. К.А. Бекяшев. 5-е изд. М., 2009. С. 319.
2 См.: Карташкин В.А. Права человека в международном и внутригосударственном праве. М., 1995. С. 8.
