CC BY
307
Раздел 5. Правоохранительная политика
ВАНЮШИНА И.Н., irinaonline@bk.ru Кафедра кадрового и морально-психологического обеспечения деятельности органов внутренних дел; Тюменский институт повышения квалификации сотрудников Министерства внутренних дел Российской Федерации, 625049, г. Тюмень, ул. Амурская, 75
VANYUSHINA I.N.,
irinaonline@bk.ru
Chair of personnel,
moral and psychological
support of the activities
of the internal affairs bodies;
Tyumen Advanced Training Institute
of the Ministry of the Interior
of the Russian Federation,
Amurskaya St. 75, Tyumen, 625049,
Russian Federation
ПРИНЦИП СУБОРДИНАЦИИ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СЛУЖБЕ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Аннотация. В статье рассматривается комплекс вопросов, связанных с закреплением и реализацией принципа субординации в законодательстве о государственной службе Российской Федерации и о службе в органах внутренних дел. В рамках изучения понятия субординации автором освещаются его различные аспекты: метод правового регулирования, принципы организационного построения органов государственной власти, взаимодействия в отраслях публичного права, организации и функционирования государственной службы Российской Федерации и ее видов (должностная субординация). Обращается внимание на особенность закрепления принципа субординации в целом в законодательстве о государственной службе и отдельно на государственной гражданской службе и в иных видах службы, это дает основание признавать принцип субординации в качестве одного из основных. Отмечается специфика правового регулирования отношений подчиненности на военной службе. Более подробно представлены результаты изучения принципа субординации на службе в органах внутренних дел. Анализируются положения, служащие основаниями для установления субординации на службе в органах внутренних дел, в качестве основных выделяются занимаемая должность, обязательность выполнения приказов, в некоторых случаях специальные звания.
Ключевые слова: военная служба; государственная служба; единоначалие; подчиненность; служба в органах внутренних дел; служебная дисциплина; субординация.
Для цитирования: Ванюшина И.Н. Принцип субординации на государственной службе Российской Федерации и службе в органах внутренних дел Российской Федерации // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2020. N 2 (53). С. 73-84.
THE PRINCIPLE OF SUBORDINATION IN THE CIVIL SERVICE OF THE RUSSIAN FEDERATION AND WHEN SERVING IN THE INTERNAL AFFAIRS AGENCIES OF THE RUSSIAN FEDERATION
Annotation. The present article deals with a range of issues relating to the establishment and implementation of the principle of subordination in the legislation on the civil service of the Russian Federation and serving in the internal affairs agencies. As part of the study of the concept of subordination, the author highlights various aspects of this concept: the method of legal regulation, the principle of the structure and organization of public authorities, the interaction among the branches of public law, the organization and functioning of the civil service of the Russian Federation and its types (posts hierarchy). Attention is drawn to the peculiarity of fixing the subordination principle in the whole civil service legislation and separately in the state civil service and other types of service, which gives reasons to recognize the principle of subordination as one of the basic ones. The author also notes the peculiarities of the legal regulation of subordination relations in the military service. The results of studying the principle of subordination when serving in the internal affairs agencies are presented in more detail. The provisions that are the grounds for establishing subordination in the internal affairs agencies are analyzed. The main ones are: the position occupied, the obligation to obey orders and, in some cases, special ranks.
Keywords: military service; civil service; unity of command; subordination; serving in the internal affairs agencies; service discipline.
For citation: Vanyushina I.N. The principle of subordination in the civil service of the Russian Federation and when serving in the internal affairs agencies of the Russian Federation // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2020. No. 3 (53). P. 73-84.
В соответствии с Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»* (далее - Федеральный закон о службе в ОВД) одним из принципов службы в органах внутренних дел Российской Федерации является субординация, или подчиненность (п. 1 ч. 2 ст. 4). Настоящий принцип является одним из основополагающих начал организации и построения службы в органах внутренних дел Российской Федерации, а также правовой идеей, определяющей содержание службы в органах внутренних дел. В целом понятие субординации получило широкое распространение в современном правовом лексиконе, в том числе в сфере организационного построения органов государственной власти (в первую очередь органов исполнительной власти), государственной службы Российской Федерации и ее видов. При этом само понятие, равно как и принцип, обозначаемый им, остаются недостаточно изученными.
О понятии «субординация». Как правило, под субординацией принято понимать подчинение или соподчинение одного другому, что соответствует лексическому значению слова. Например, согласно Словарю русского языка С.И. Ожегова субординация - это система строгого служебного подчинения младших страшим [1, с. 766]. Аналогичное определение содержится в Большом толковом словаре русского языка: субординация - система строгого служебного подчинения младших старшим, основанная на правилах служебной дисциплины [2]. С точки зрения этимологии слова существует расхождение с привычным лексическим пониманием. Например, в Словаре иностранных слов приводятся следующие сведения о слове «субординация»: от лат. sub - «под» и ordinatio -
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. N 49. Ст. 7020.
«приведение в порядок» [3, с. 635]. Таким образом, субординацию правильнее рассматривать не только как подчинение, но и как упорядочение, то есть систему отношений, основанных на иерархии или связанных с ней. Интересно в связи с этим определение В.А. Хохлова, отмечающего, что субординация - принцип, согласно которому положение субъектов в системе ранжировано, не равновесно, взаимоотношение их выстроено иерархично [4].
В юридической теории понятие субординации используется преимущественно при необходимости указать на определенную подчиненность субъектов. В связи с этим оно распространено в отраслях публичного права, являясь одной из базовых категорий, отражающих публично-правовой характер отношений (например, в конституционном праве, административном праве, финансовом праве или налоговом праве).
Известно, что для отношений, складывающихся в публично-правовой сфере (властеотношений), характерно наличие таких свойств, как целевая установка, иерархическая субординация, специфика методов регулирования, высокая степень централизации. Особенностью данных правоотношений является то, что с одной стороны всегда выступает государство в лице его органа или должностного лица, наделенного властными полномочиями. Справедливо утверждение С.С. Алексеева о том, что правосубъектность в области публичного права - это в основном вопросы юридической субординации и подчиненности, то есть вопросы компетенции органов государственной власти и должностных лиц [5, с. 9].
В конституционном праве принято говорить о субординации или иерархии юридической силы норм Конституции Российской Федерации, а также о субординации, как о началах организации публичной власти. Как отмечает В.Г. Вишняков, все признаки государства действуют в своей
совокупности, их взаимодействие достигается в рамках и на основе единой политической организации, каковой является любое государство. Политическая организация не может, в свою очередь, функционировать и развиваться без субординации и соподчинения составных частей центру, ядру организации. Это предопределяет иерархичность в ее построении, в распределении власти по условиям организации [6, с. 70].
Наиболее отчетливо субординация проявляется в сфере организации исполнительной власти. В.В. Оксамытный пишет, что организация деятельности исполнительной власти строится на требовании строгой субординации связанных между собой государственных органов. Они должны соблюдать установленную иерархию, по которой во главе созданной в стране управленческой пирамиды стоит орган, олицетворяющий исполнительную общегосударственную власть [7]. В частности, рассматривая основы правового статуса, функции и полномочия высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что, входя в систему органов государственной власти субъекта Российской Федерации и являясь, по существу, главой исполнительной власти субъекта Российской Федерации, данное должностное лицо одновременно является звеном в единой системе исполнительной власти в Российской Федерации и по своему статусу в силу принципа единства системы государственной власти находится в отношениях субординации непосредственно с Президентом Российской Федерации*.
Одной из отраслевых характеристик административного права является то, что субъекты административных правоотношений не равны по своему статусу, они
* См.: По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан: постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 дек. 2005 г. N 13-П // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. N 3. Ст. 336.
находятся в отношениях субординации, или власти и подчинения, так как один из них наделен властными полномочиями (орган государственной власти, должностное лицо и др.), а другой нет. Как отмечает И.А. Иванников, в административном праве действует метод субординации и властного приказа, позволяющий эффективно регулировать управленческую, служебную, оперативную и иную деятельность государственных органов и должностных лиц [8, с. 20].
Иной пример - налоговое законодательство. В постановлении от 14 июля 2005 г. N 9-П «По делу о проверке конституционности положений статьи 113 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданки Г.А. Поляковой и запросом Федерального арбитражного суда Московского округа» Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы, по смыслу данной статьи, имеет публично-правовой, а не частноправовой (гражданско-правовой) характер. Ее реализация в соответствующих правоотношениях предполагает субординацию, властное подчинение одной стороны другой, а именно: налогоплательщику вменяется в обязанность своевременно и в полном объеме уплатить суммы налога, а налоговому органу, действующему от имени государства, принадлежит полномочие обеспечить ее исполнение налогоплательщиком**.
Стермином «субординация» втеории права связывают также метод правового регулирования. В частности, С.С. Алексеев, определяя методы правового регулирования в качестве приемов юридического воздействия, их сочетания, характеризующего использование в данной области общественных отношений, того или иного комплекса юридического инструментария, выделяет такой прием регулирования, как централизованное императивное регулирование - метод субординации [9, с. 125]. Рассматривая возможность применения к органам государства определенные для государства как публично-правового образования характерные признаки право-
** Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. N 30. Ст. 3200.
вого статуса, Б.Б. Инжиева говорит о централизованном, императивном правовом регулировании (методе субординации), то есть об установленном в правовом порядке назначении субъекта права, его месте и роли в правовой системе [10]. О.В. Тани-мов, изучая вопрос о публичном праве и образующих его отраслях, отмечает, что их методом правового регулирования является императивный метод (властно-авторитарный, директивный) - строго обязательный, построенный на принципах власти и подчинения, на отношениях субординации («вертикали») [11].
Вместе с тем полагаем, что, в каком бы аспекте не рассматривалась субординация, ее основной целью или значением является установление порядка, выстраивание системы на условиях подчиненности, упорядочение чего- или кого-либо, например правовых норм, органов государственной власти, должностных лиц.
Субординация как принцип организации государственной службы Российской Федерации. Принцип субординации, несмотря на его характерность для публичной-правовой сферы, непременным институтом которой является государственная служба, не получил однозначного закрепления в законодательстве о государственной службе Российской Федерации. Известно, что основные принципы построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации закреплены в статье 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о системе государственной службы)*. В числе настоящих принципов, именуемых в юридической литературе как отраслевые, настоящий федеральный закон провозглашает открытость государственной службы и ее доступность общественному контролю, профессионализм и компетентность государственных служащих, защита государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность и др. (ч. 1 ст. 3)
При этом принцип субординации в Федеральном законе о системе госу-
дарственной службы не предусмотрен. Отсутствует он и в федеральных законах от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»** и от 5 декабря 2005 г. N 154-ФЗ «О государственной службе российского казачества»***. В правовой теории, напротив, принцип субординации приводится в качестве одной из характеристик государственной службы Российской Федерации. К примеру, А.А. Спектор и Э.В. Туманов, комментируя положения Федерального закона о системе государственной службы, отмечают, что целостность системы федеральной государственной службы конкретизируется и осуществляется через связи (прямые и обратные, информационные и др.). Это преимущественно отношения субординации при выработке и реализации управленческих решений, координации, регулирования, обмена информацией, контроля и др. [12]. Ф.Б. Магомедов принцип субординации (подчиненности) относит к операциональным принципам, характерным для всего института государственной службы [13, с. 38].
Несомненно, принцип субординации присущ государственной службе, в первую очередь как институту административного права, в связи с особенностями регулирования правовых отношений, возникающих при ее прохождении. Следует предположить, что отсутствие принципа субординации в Федеральном законе о системе государственной службы Российской Федерации является его юридико-технической недоработкой. В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом Российской Федерации 15 августа 2001 г.****, которая стала предпосылкой принятия настоящего закона, в качестве одного из основных принципов функционирования системы государственной службы и деятельности государственных служащих была названа должностная субординация при принятии и исполнении решений. При этом значительная часть принципов, сформулиро-
** Там же. 2004. N 31. Ст. 3215.
*** Там же. 2005. N 50. Ст. 5245.
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063.
Доступ из справ.-правовой системы «Га-
рант».
ванных в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, была включена в статью 3 Федерального закона о системе государственной службы Российской Федерации.
Принцип субординации не был прямо закреплен и в предшествующем Федеральном законе от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»*. Лишь в отдельных его положениях использовались понятия «вышестоящий руководитель» и «подчиненность», указывавшие на наличие субординационных отношений. Например, в п. 4 ч. 1 ст. 10 в качестве обязанности государственного служащего устанавливалось исполнение приказов, распоряжений и указаний вышестоящих в порядке подчиненности руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий, за исключением незаконных.
Однако это не означает, что принцип субординации в настоящее время не имеет закрепления в законодательстве о государственной службе. В части 2 ст. 3 Федерального закона о системе государственной службе содержится положение о том, что реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы. Указанными федеральными законами могут быть предусмотрены также другие принципы построения и функционирования видов государственной службы, учитывающие их особенности.
В первую очередь это касается военной службы и государственной службы в сфере правоохранительной деятельности (ранее - правоохранительной службы). Следует согласиться с Т.В. Казиной в том, что система правового регулирования правоохранительной или военной службы включает в себя множество императивно-правовых характеристик, которые обусловливают должное построение и функционирование таких видов государственной службы. При этом взаимоотношения сотрудников правоохранительной службы или военнослужащих основываются на непосредственной подчиненно-
* Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990.
сти, распорядительности и централизации управления [14, с. 52].
Как правило, федеральные законы, регламентирующие прохождение данных видов службы, напрямую закрепляют принцип субординации в качестве одного из основных. Например, согласно ч. 2 ст. 4 Федерального закона от 1 октября 2019 г. N 328-ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» одним из принципов службы в органах принудительного исполнения является единоначалие и субординация (подчиненность)**. В аналогичной редакции настоящий принцип содержится в федеральных законах о службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации (ч. 2 ст. 4)***, о службе в федеральной противопожарной службе (п. 9 ч. 1 ст. 4)**** и о службе в органах внутренних дел Российской Федерации. В связи с этим в правовой литературе принцип субординации принято относить к специальным принципам, то есть основополагающим положениям, выражающим специфические особенности отдельного вида государственной службы [15, с. 23].
Кроме того, отношения субординации имеют место и на государственной гражданской службе. Несмотря на то, что в Федеральном законе от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не только не содержится принцип субординации, но и не используется данное понятие, анализ его положений свидетельствует о наличии субординационных отношений. Например, в п. 5 ч. 1 ст. 16 настоящего Федерального
** Там же. 2019. N 40. Ст. 5488.
*** См.: О службе в уголовно-исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы»: федер. закон от 19 июля 2018 г. N 197-ФЗ // Там же. 2018. N 30. Ст. 4532.
**** См.: О службе в федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: федер. закон от 23 мая 2016 г. N 141-ФЗ // Там же. 2016. N 22. Ст. 3089.
закона содержатся положения о невозможности нахождения на государственной гражданской службе близких родственников в случае, если они состоят в отношениях подчиненности и подконтрольности. Согласно ч. 11.2 ст. 70 член комиссии по служебным спорам, находящийся в непосредственной подчиненности или подконтрольности у гражданского служащего, в отношении которого комиссией рассматривается служебный спор, не участвует в заседании комиссии по служебным спорам и принятии решения по данному служебному спору. Кроме того, в обязанности государственного гражданского служащего входит исполнение поручений соответствующих руководителей, данных в пределах их полномочий, установленных законодательством Российской Федерации (п. 3 ч. 1 ст. 15).
Что же касается военной службы, то Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» непосредственно не содержит принцип субординации на службе. В Положении о порядке прохождения военной службы также отсутствует понятие субординации, но используется понятие «прямое подчинение»*. Вместе с тем, как представляется, из всех видов государственной службы подчиненность наиболее явно выражена именно на военной службе.
Здесь необходимо учитывать специфику правового регулирования прохождения военной службы. Следует согласиться с Д.Е. Зайковым, считающим, что военно-служебные отношения характеризуются повышенной степенью правового регулирования, формализацией и регламентированностью всех сторон деятельности их субъектов. Кроме того, важность и специфика выполняемых военнослужащими задач (в частности, возможность применения в установленном порядке оружия) определяют особые признаки военно-служебных отношений, обеспечивающих достижение целей, стоящих перед военной организацией государства. Это и принцип единоначалия, и беспрекословность во-
инского повиновения, и императивность требований воинской дисциплины, и специальная ответственность за совершенные правонарушения [16, с. 19].
Основные субординационные правоотношения определяются в Уставе внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации**. Например, в пункте 34 настоящего Устава устанавливается, что по своему служебному положению и воинскому званию одни военнослужащие по отношению к другим могут быть начальниками или подчиненными; начальник имеет право отдавать подчиненному приказы и требовать их исполнения; подчиненный обязан беспрекословно выполнять приказы начальника. В пункте содержится положение о том, что начальники, которым военнослужащие подчинены по службе, хотя бы и временно, являются прямыми начальниками; ближайший к подчиненному прямой начальник называется непосредственным начальником.
Важное значение в субординационных отношениях на военной службе имеет институт воинских званий. Как отмечают А.В. Кудашкин и К.В. Фатеев, характерной чертой военной службы является установленная законодательством определенная зависимость порядка прохождения службы и правового положения военнослужащих от присваиваемых каждому из них персональных воинских званий. Воинские звания приведены в единую систему. Они отражают, как правило, военную и специальную квалификацию военнослужащих, выслугу лет, служебное положение и т.п. Это, в свою очередь, способствует достижению необходимой четкости в субординации, взаимоотношениях между военнослужащими и в конечном счете успешному решению задач военного управления, поддержанию воинской дисциплины и правопорядка [17]. В соответствии с Уставом внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации военнослужащие, которые по своему служебному положению и воинскому званию не являются по отношению к другим военнослужащим их начальниками или
* См.: Вопросы прохождения военной службы: указ Президента Российской Федерации от 16 сент. 1999 г. N 1237 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. N 38. Ст. 4534.
** Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных Сил Российской Федерации: указ Президента Российской Федерации от 10 нояб. 2007 г. N 1495 // Там же. 2007. N 47. Ст. 5749.
подчиненными, могут быть старшими или младшими; старшинство определяется воинскими званиями военнослужащих.
Отличительной чертой субординационных правоотношений на военной службе также является и то, что они охватываются понятием единоначалия. По мнению Н.И. Павлова, «под субординацией понимается организационно-правовая форма взаимоотношений военнослужащих на основе принципов единоначалия, воинской дисциплины и централизма» [18, с. 182]. Это подтверждают и положения Устава внутренней службы Вооруженных Сил Российской Федерации. В частности, согласно пункту 33 настоящего Устава единоначалие является одним из основных принципов строительства Вооруженных Сил, руководства ими и взаимоотношений между военнослужащими. Единоначалие заключается в наделении командира (начальника) всей полнотой распорядительной власти по отношению к подчиненным и возложении на него персональной ответственности перед государством за все стороны жизни и деятельности воинской части, подразделения и каждого военнослужащего.
Подводя итог отмеченному в данной части статьи, в качестве вывода целесообразно привести определение субординации, сформулированное в Методическом пособии по деловому этикету в аппарате управления ОАО «Российские железные дороги», которое не только представляет интерес с точки зрения его содержания, но и может быть использовано в целях совершенствования законодательства о государственной службе Российской Федерации в этом вопросе*. В соответствии с разделом 4.1 «Специфика должностной субординации» указанного пособия принцип ранжирования и статусного взаимодействия (субординации) сотрудников определяет правила поведения, которые регламентируют деловое общение таким образом, чтобы взаимодействие сотруд-
* См.: Об утверждении Методического пособия по деловому этикету в аппарате управления открытого акционерного общества «Российские железные дороги»: распоряжение открытого акционерного общества «Российские железные дороги» от 21 марта 2013 г. N 691р. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
ников отражало их статусное положение и обеспечивало уважение каждому участнику общения.
Субординация на службе в органах внутренних дел Российской Федерации. Принцип субординации на службе в органах внутренних имеет схожее содержание и значение с субординацией на военной службе. В этой части служба в органах внутренних дел аналогична военной службе, поскольку приказы начальника являются обязательными для исполнения и подлежат неукоснительному соблюдению. Административная иерархия является основным стержнем формирования всей системы органов внутренних дел, от министерства до районных отделов и иных структурных подразделений [19].
Субординация на службе в органах внутренних дел относится к числу основных принципов службы и является одним из обязательных условий управления органами внутренних дел. Органы внутренних дел являются федеральными органами исполнительной власти, отличающимися высокой степенью централизации и включением в свою структуру разнообразных служб и подразделений, образующих относительно самостоятельные подсистемы, которые наделены широким спектром задач и функций. Субординация, то есть иерархичная подчиненность между звеньями ведомства по вертикали, предполагает подчинение нижестоящего органа внутренних дел вышестоящему органу, последние осуществляют контроль и общее управление, принимают обязательные для нижестоящих органов внутренних дел решения. Это обусловливает и необходимость наличия строгих правил и критериев взаимодействия субъектов служебных отношений, в основе которых лежат отношения подчиненности, определение объема прав и обязанностей, дисциплинарных полномочий. В связи с этим субординация в целом наряду с принципами единоначалия и координации обеспечивает организацию системы органов внутренних дел, ее стабильность и эффективное функционирование.
Иллюстрацией к этому может служить положение п. 52.1 Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел
Российской Федерации, согласно которому для реализации отношений субординации структурных подразделений органа внутренних дел с руководством органа внутренних дел, координации деятельности между структурными подразделениями служит внутренний документ - записка (служебная, докладная, аналитическая), объяснение, где в произвольной форме печатным или рукописным способом излагаются сведения, отчеты, пояснения, замечания, предложения, заключения (мнения) и иная справочная или управленческая информация по вопросам, отнесенным к компетенции органов внутренних дел*.
Принцип субординации на службе в органах внутренних дел традиционно принято рассматривать совместно с принципом единоначалия. Этому способствует и формулировка Федерального закона о службе в ОВД, который, как уже отмечалось ранее, в п. 1 ч. 2 ст. 4 в одной строке закрепляет принцип единоначалия и субординации (подчиненности). Иными словами, как отмечают А.В. Комиссаров и Н.Н. Миняйлен-ко, имеет место двуединый принцип - не только самой по себе службы в органах внутренних дел, но и управления органами внутренних дел и самой деятельности указанных органов [20, с. 11]. При этом, в отличие от правового регулирования военной службы, принципы единоначалия и субординации рассматриваются не только во взаимодействии, но и как взаимообусловленные. В правовой литературе высказывается мнение о том, что единоначалие предполагает или определяет наличие системы субординации. Т.С. Валиулин полагает, что строгая субординация структурных элементов в органах внутренних дел призвана способствовать эффективной реализации принципа единоначалия [21, с. 16].
Принято считать, что содержание субординации на службе в органах внутренних дел заключается в установлении подчиненности сотрудников органов внутренних дел по должности и специальному званию. В соответствии с п. 2 ч. 3 ст. 4 Федерального закона о службе в ОВД:
* См.: Об утверждении Инструкции по делопроизводству в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 20 июня 2012 г. N 615. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
- сотрудник органов внутренних дел при выполнении служебных обязанностей подчиняется только прямым руководителям (начальникам). Прямыми руководителями (начальниками) сотрудника являются руководители (начальники), которым он подчинен по службе, в том числе временно;
- ближайший к сотруднику прямой руководитель (начальник) является его непосредственным руководителем (начальником);
- сотрудники, не подчиненные друг другу по службе, могут быть старшими или младшими по подчиненности;
- старшинство сотрудников определяется замещаемой должностью, а в случае, если сотрудники замещают равнозначные должности, - специальным званием.
Однако подчиненность сотрудников органов внутренних дел по специальному званию представляется спорным в качестве самостоятельного основания субординации. Специальные звания определяют иерархию должностей в органах внутренних дел, выполняют иные важные функции, например, указывают на наличие у сотрудника властно-распорядительных государственных полномочий, свидетельствуют о занимаемой категории должности, но не являются достаточной для признания причиной субординации. Нельзя не согласиться с Ю.В. Егоровым, Ю.В. Беляниновой и Д.В. Соколовым, которые применительно к специальным званиям сотрудников Следственного комитета Российской Федерации обращают внимание на то, что наличие у лица более высокого старшего звания не предоставляет ему полномочий по руководству должностными лицами, имеющими младшие специальные звания. На практике нередкими являются ситуации, когда в подчинении, например, у капитана юстиции оказываются майоры юстиции. Решающую роль в субординации играют должности, а не специальные звания [22].
Основу субординационных отношений на службе в органах внутренних дел образует требование п. 3 ч. 3 ст. 4 Федерального закона о службе в ОВД, согласно которому обязательным для сотрудника органов внутренних дел является выполнение приказов и распоряжений руково-
дителей (начальников), отданных в установленном порядке и не противоречащих федеральному закону.
При этом Федеральный закон о службе в ОВД содержит положения, направленные на обеспечение субординации в органах внутренних дел. К ним относится:
1) установление в качестве основной обязанности сотрудника органов внутренних дел исполнения приказов и распоряжений прямых руководителей (начальников) (п. 2 ч. 1 ст. 12);
2) невозможность нахождения на службе в органах внутренних дел в случаях близкого родства или свойства с сотрудником органов внутренних дел, если замещение должности связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому (п. 2 ч. 1 ст. 14);
3) перевод сотрудника органов внутренних дел на равнозначную или нижестоящую должность в органах внутренних дел в целях устранения обстоятельств, связанных с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью сотрудников, находящихся в отношениях близкого родства или свойства (чч. 5, 7 ст. 30);
4) рассмотрение служебных споров в органах внутренних дел (ст. 72);
5) увольнение со службы в органах внутренних дел в связи с отказом сотрудника от перевода на иную должность в органах внутренних дел в целях устранения обстоятельств, связанных с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью сотрудников, находящихся в отношениях близкого родства или свойства (п. 6 ч. 3 ст. 82).
Отдельно следует отметить значение служебной дисциплины в органах внутренних дел в обеспечении субординации. Например, в определении служебной дисциплины, сформулированном в Федеральном законе о службе в ОВД, под ней понимается соблюдение сотрудником органов внутренних дел, в частности, установленных приказами и распоряжениями прямых и непосредственных руководителей (начальников) порядка и правил выполнения служебных обязанностей и реализации предоставленных прав (ч. 1 ст. 47). Соответственно, неисполнение (ненадлежащее исполнение) приказов
и распоряжений прямых руководителей (начальников) и непосредственного руководителя (начальника) при выполнении основных обязанностей и реализации предоставленных прав является нарушением служебной дисциплины (дисциплинарным проступком) то есть основанием привлечения к дисциплинарной ответственности (ч. ст. 47). Исключением является невыполнение приказов и распоряжений руководителей (начальников), отданных в нарушение установленного порядка и (или) противоречащих законодательству.
В развитие настоящих положений Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации* предусматривает следующие обязанности сотрудников по соблюдению и поддержанию служебной дисциплины (в части обеспечения субординации):
- выполнять приказы и распоряжения руководителей (начальников), отданные в установленном порядке и не противоречащие федеральным законам (подп. «б» п. 5);
- соблюдать субординацию (подп. «г»
п. 5);
- требовать от младших по подчиненности сотрудников соблюдения ими служебной дисциплины, требований, предъявляемых к служебному поведению, правил ношения форменной одежды (п. 6).
Кроме того, Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации в главе 4 устанавливает требования, направленные на обеспечение обязательности исполнения приказа руководителя (начальника). В соответствии с п. 10 приказом руководителя (начальника) является служебное требование руководителя (начальника), обращенное к подчиненным сотрудникам, об обязательном выполнении определенных действий, о соблюдении правил или об установлении порядка, положения. При этом приказ:
1) обязателен для исполнения подчиненными, за исключением заведомо незаконного приказа (п. 12);
* См.: Дисциплинарный устав органов внутренних дел Российской Федерации: утв. Указом Президента Российской Федерации от 14 окт. 2012 г. N 1377 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. N 43. Ст. 5808.
2) отдается в порядке подчиненности; при необходимости прямой руководитель (начальник) может отдать приказ подчиненному, минуя его непосредственного руководителя (начальника) (п. 18);
3) за исключением явно противоречащего закону, должен быть исполнен беспрекословно, точно и в срок. Обсуждение приказа и его критика недопустимы (п. 19);
4) о его исполнении подчиненный обязан доложить прямому руководителю (начальнику), отдавшему приказ, и (или) своему непосредственному руководителю (начальнику) (п. 22);
5) невыполнение приказа является основанием привлечения к ответственности по основаниям, предусмотренным законодательством Российской Федерации (п. 23).
Наряду с этим сами дисциплинарные отношения на службе в органах внутренних дел также основаны на субординации. В соответствии с чч. 3 и 4 ст. 51 Федерального закона о службе в ОВД правом наложения дисциплинарного взыскания на сотрудника органов внутренних дел обладает его прямой и вышестоящий руководитель (начальник) в пределах прав, предоставленных им полномочий. Если на сотрудника органов внутренних дел необходимо наложить такое дисциплинарное взыскание, которое соответствующий руководитель (начальник) не имеет права налагать, то он ходатайствует о наложении этого дисциплинарного взыскания перед вышестоящим руководителем (начальником). Кроме того, вышестоящий руководитель (начальник) имеет право изменить или отменить дисциплинарное взыскание, наложенное нижестоящим руководителем (начальником), если оно не соответствует тяжести совершенного сотрудником органов внутренних дел дисциплинарного проступка.
Аналогично на субординации основано и поощрение на службе в органах внутренних дел. Согласно пункту 243 Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации меры поощрения объявляются приказами руководителей (начальников) в соответствии с полномочиями, указанными в Перечне руководителей (начальников) системы МВД России и соответствующих им прав по применению мер поощрения и наложению дисциплинарных взысканий
в отношении подчиненных сотрудников*. Как и при применении дисциплинарных взысканий, правом на применение мер поощрения, предоставленным нижестоящему руководителю (начальнику), обладает и прямой руководитель (начальник). В случаях, когда, по мнению руководителя (начальника), необходимо применить меры поощрения, применение которых выходит за пределы его дисциплинарных прав, он ходатайствует об этом перед вышестоящим руководителем (начальником).
Исходя из изложенного выше можно сделать следующие выводы:
1. Под субординацией из ее лексического и этимологического значения следует понимать не подчинение, а упорядочение, то есть систему отношений, основанных или связанных с иерархией. В каком бы аспекте не рассматривалась субординация, ее основной целью или значением является установление порядка, выстраивание системы на условиях подчиненности, упорядочении чего- или кого-либо, например, правовых норм, органов государственной власти, должностных лиц.
2. Понятие субординации получило широкое распространение в современном правовом лексиконе. Сегодня термин «субординация» используется для обозначения метода правового регулирования (метод субординации), в качестве критерия, разграничивающего публичное и частное право (субординация и координация), как принцип организационного построения органов государственной власти (в первую очередь органов исполнительной власти), организации и функционирования государственной службы Российской Федерации и ее видов (должностная субординация), а также в отраслях публичного права для обозначения порядка взаимодействия субъектов правоотношений.
3. Наиболее оптимальным определением должностной субординации следует считать порядок взаимоотношений служащих, основанный на должностном ранжировании и взаимодействии, обеспечивающий деловое общение, уважение
* См.: Об утверждении Порядка организации прохождения службы в органах внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 1 февр. 2018 г. N 50. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
каждому участнику общения и эффективное выполнение служебных задач.
4. Принцип субординации на государственной службе, несмотря на его отсутствие в Федеральном законе о системе государственной службы, является одним из основных принципов организации и функционирования государственной службы Российской Федерации и присущ для всех видов государственной службы в той или иной степени. Наиболее высокую степень выражения принцип субординации получил на военной службе, где он охватывается понятием единоначалия, и на государственной службе в правоохранительной сфере. Следует предположить, что отсутствие принципа субординации в Федеральном законе о системе государственной службы Российской Федерации является его юридико-технической недоработкой.
5. Субординация на службе в органах внутренних дел относится к основным принципам службы и является одним из обязательных условий управления органами внутренних дел. Субординация наряду с принципами единоначалия и координа-
ции обеспечивает организацию системы органов внутренних дел, ее стабильность и эффективное функционирование.
Основу субординационных отношений на службе в органах внутренних дел образует подчиненность сотрудников органов внутренних дел в соответствии с занимаемой должностью, специальным званием и обязательностью выполнения приказов и распоряжений. Вместе с тем подчиненность сотрудников органов внутренних дел по специальному званию представляется спорной в качестве самостоятельного основания субординации и может быть лишь дополнением к субординации по должности.
Субординация на службе в органах внутренних дел обеспечивается служебной дисциплиной, предусматривающей обязанность соблюдения субординации, а в случае несоблюдения - возможностью привлечения к дисциплинарной ответственности. Наряду с этим служебная дисциплина, в частности порядок наложения дисциплинарных взысканий и порядок поощрения сотрудников органов внутренних дел, основаны на субординационных отношениях.
Список литературы
1. Ожегов С.И. Словарь русского языка: 70 000 слов / под ред. Н.Ю. Шведовой. 22-е изд., стер. М.: Рус. яз., 1990. 921 с.
2. Большой толковый словарь русского языка / гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.: Норинт, 1998. 11И_: Ыир:// gramota.ru (дата обращения: 1 сент. 2020 г.).
3. Словарь иностранных слов современного русского языка. М.: Аделант, 2014. 800 с.
4. Хохлов В.А. Глоссарий (словарь) корпоративного права. М.: Юстицинформ, 2019. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
5. Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 2001. 711 с.
6. Вишняков В.Г. Система и структура федеральных органов исполнительной власти: теория и практика // Журнал российского права. 2006. N 8. С. 67-83.
7. Оксамытный В.В. Общая теория государства и права. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2012. 511 с. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
8. Иванников И.А. Медицинское право: проблемы кодификации // Медицинское право. 2010. N 5. С. 19-22.
9. Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. 2-е изд. М.: Проспект, 2011. 576 с.
10. Инжиева Б.Б. Участие государства в современном гражданском обороте: монография / под ред. А.Я. Рыженкова. М.: Юстицинформ, 2014. 180 с. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
11. Танимов О.В. Теория юридических фикций: монография / отв. ред. Т.В. Кашанина. М.: Проспект, 2016. 224 с. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
12. Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». М.: ЮРКОМПАНИ, 2009. 191 с. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
13. Магомедов Ф.Б. Операциональные принципы государственной службы // Гражданин и право. 2013. N 8. С. 36-45.
14. Казина Т.В. Сделка с правоприменителем в производстве по делам об административных правонарушениях // Гражданин и право. 2017. N 2. С. 50-59.
15. Ванюшин Я.Л., Ванюшина И.Н. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: учеб. пособие для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2020. 267 с.
16. Зайков Д.Е. Особенности равенства в военно-служебных отношениях // Право в Вооруженных Силах. 2010. N 7. С. 17-22.
17. Кудашкин А.В., Фатеев К.В. Комментарий к Федеральному закону «О статусе военнослужащих». 5-е изд., перераб. и доп. Сер.: Право в Вооруженных Силах - консультант. М.: За права военнослужащих, 2009. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
18. Павлов Н.И. Единоначалие в советских Вооруженных Силах и его закрепление в нормах военного законодательства // Вопросы теории военного законодательства и практики его применения. М., 1974. С. 182-183.
19. Комментарий к Федеральному закону от 30 ноября 2011 г. N 342-Ф3 «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» / В.А. Галкин, Ю.В. Егоров, Н.С. Манова, Е.А. Николаева; под ред. С.А. Денисова. 2012. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
20. Комиссаров А.В., Миняйленко Н.Н. Принцип единоначалия в деятельности органов военного управления внутренних войск (теоретико-правовой аспект) // Право в Вооруженных Силах. 2015. N 9. С. 7-11.
21. Валиулин Т.С. Административно-правовой статус органов внутренних дел на транспорте: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2007. 27 с.
22. Егоров Ю.В., Белянинова Ю.В., Соколов Д.В. Комментарий к Федеральному закону от 28 декабря 2010 г. N 403-Ф3 «О Следственном комитете Российской Федерации» / под ред. Р.Ш. Валиева. 2015. Доступ из справ.-правовой системы «Гарант».
References
1. Ozhegov S.I. Dictionary of the Russian language: 70 000 words. Moscow, Russkiy yazyk Publ., 1990. 921 p. (In Russ.).
2. Great Dictionary of Russian language. St. Petersburg: Norint, 1998. Available at: http://gramota.ru (Accessed August 1, 2020). (In Russ.).
3. Dictionary of foreign words of the modern Russian language. Moscow, Adelant Publ., 2014. 800 p. (In Russ.).
4. Hohlov V.A. Glossary (dictionary) of corporate law. Moscow, Yustitsinform Publ., 2019. Access from the reference legal system "Garant". (In Russ.).
5. Alekseev S.S. Right. Comprehensive research experience. Moscow, 2001. 711 p. (In Russ.).
6. Vishnyakov V.G. System and structure of federal executive bodies: theory and practice. Journal of Russian law, 2006, no. 8, pp. 67-83. (In Russ.).
7. Oksamytniy V.V. General theory of state and law. Moscow, YuNITI-DANA Publ., 2012. 511 p. Access from the reference legal system "Garant". (In Russ.).
8. Ivannikov I.A. Medical law: problems of codification. Medical law, 2010, no. 5, pp. 19-22. (In Russ.).
9. Alekseev S.S. General theory of law. Moscow, Prospect Publ., 2011. 576 p. (In Russ.).
10. Inzhieva B.B. State participation in modern civil circulation. Moscow, Yustitsinform Publ., 2014. 180 p. Access from the reference legal system "Garant". (In Russ.).
11. Tanimov O.V. The theory of legal fictions. Moscow, Prospect Publ., 2016. 224 p. Access from the reference legal system "Garant". (In Russ.).
12. Scientific and practical commentary to the Federal Law of May 27, 2003 No. 58-FZ "On the system of public service of the Russian Federation". Moscow, YuRKOMPANI Publ., 2009. 191 p. Access from the reference legal system "Garant". (In Russ.).
13. Magomedov F.B. Operational principles of public service. Citizen and Law, 2013, no. 8, pp. 36-45. (In Russ.).
14. Kazina T.V. Deal with a law enforcement agent in proceedings on cases of administrative offenses. Citizen and Law, 2017, no. 2, pp. 50-59. (In Russ.).
15. Vanyushin Ya.L., Vanyushina I.N. State service in the internal affairs bodies of the Russian Federation. Moscow, Yurayt Publ., 2020. 267 p. (In Russ.).
16. Zaykov D.E. Features of equality in military-service relations. Law in the Armed Forces. 2010, no. 7, pp. 1722. (In Russ.).
17. Kudashkin A.V., Fateev K.V. Commentary on the Federal Law "On the Status of Servicemen" Moscow, Za prava voennosluzhashchih Publ., 2009. Access from the reference legal system "Garant". (In Russ.).
18. Pavlov N.I. One-man command in the Soviet Armed Forces and its consolidation in the norms ofmilitary legislation. Questions of the theory of military legislation and the practice of its application. Moscow, 1974. Pp. 182-183. (In Russ.).
19. Galkin V.A., Egorov Yu.V., Manova N.S., Nikolaeva E.A. Commentary on Federal Law No. 342-FZ of November 30, 2011 "On Service in the Internal Affairs Bodies of the Russian Federation and Amendments to Certain Legislative Acts of the Russian Federation'! 2012. Access from the reference legal system "Garant". (In Russ.).
20. Komissarov A.V., Minyaylenko N.N. The principle of one-man command in the activities of military command and control bodies of internal troops (theoretical and legal aspect). Law in the Armed Forces, 2015, no. 9, pp. 7-11. (In Russ.).
21. Valiulin T.S. Administrative and legal status of the internal affairs bodies in transport. Autoabstract Cand. Diss. Moscow, 2007. 27 p. (In Russ.).
22. Egorov Yu.V., Belyaninova Yu.V., Sokolov D.V. Commentary to the Federal Law of December 28, 2010 No. 403-FZ "On the Investigative Committee of the Russian Federation". Access from the reference legal system "Garant". (In Russ.).
