CC BY
214. Абдурахманов М. И. [и др.]. Основы национальной безопасности России. М.: Друза, 1998.
5. Российская газета. 1996. 14 мая.
6. Основы экономической безопасности / под ред. Е. А. Олейникова. М.: Интел-Синтез, 1996.
7. Михайленко А. Н. Механизм обеспечения экономической безопасности России // Мировая экономика и международные отношения. 1986. № 7.
8. Архипов А. Экономическая безопасность: оценки, проблемы, способы обеспечения // Вопросы экономики. 1994. № 12.
УДК 347.998
А. В. Попов, В. В. Лазарев
Принцип правового государства в механизме совершенствования деятельности органов государственной власти
A. V. Popov, V. V. Lasarev. The principle of the jural state in the mechanism
of public authorities improvement
Статья посвящена показу роли и места принципов правового государства в становлении и совершенствовании полномочий и предметов ведения государственной службы Российской Федерации. В ней представлены: история зарождения системы органов государственной власти России; функции государственных служащих; правовая база, регламентирующая их деятельность; точки зрения ученых и практиков на институт государственной власти и его место в механизме обеспечения реализации и защиты граждан — субъектов государственно-правовых отношений.
Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, регламент, полномочия, правовой статус, законность, принципы и нормы, социально-правовая защита, правовые методы, правовые средства, правовые способы, обжалование, ответственность, правонарушение, механизм взаимодействия между органами государственной власти.
The article is devoted to showing the role and place of the jural state in the development and improvement of the powers and areas of Civil Service of the Russian Federation. It provides the history of the system of state power in Russia, the functions of civil servants and the legal framework governing their activities. It considers terms of scientists and practitioners in the institutions of government and its role in the mechanism of enforcement and the protection of citizens as the subjects of state-legal relations.
Key words: public service, civil servant, order, authority, legal status, legality, principles and norms of social and legal protection, legal methods, legal means, the appeal, the responsibility, the offense, the mechanism of interaction between the state authorities.
Андрей Владимирович Попов — начальник Управления делами Федеральной службы судебных приставов Российской Федерации, действительный государственный советник юстиции, кандидат военных наук.
Валерий Васильевич Лазарев — профессор кафедры «Теория государства и права» Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.
© А. В. Попов, В. В. Лазарев, 2013.
Контактные данные: А. В. Попов: 107996, Contact details: A. V. Popov: Kuznetskiy Most
Москва, ул. Кузнецкий Мост, д. 16/5, стр. 1 Str. 16/5, Moscow, 107996, Russian Federa-
| В. В. Лазарев: 123242, Москва, ул. Садовая- tion | V. V. Lasarev: Sadovaya-Kudrinskaya
Кудринская, д. 9; (499) 244-86-08. Str. 9, Moscow, 123242, Russian Federation;
(499) 244-86-08.
Согласно ч. 1 ст. 1 Конституции, Россия — демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, т. е. она провозглашается вторым в мировой системе правовым государством. Представляется необходимым сделать краткий историко-теоретический экскурс и рассмотреть, как формировались идеи правового государства, разделения властей, организации верховной власти в трудах ученых-государствоведов и какое влияние они оказывают на развитие реформы институтов власти в современной Российской Федерации.
Термин «правовое государство» утвердился в немецкой юридической литературе в первой трети XIX в., но до его возникновения идеи правового государства уже высказывались Г. Гроцием и Б. Спинозой, Дж. Локком, Ш. Монтескье и Т. Джефферсоном. Их взгляды оказали заметное влияние на развитие теории вопроса и государственно-правовой практики. Основательную и многостороннюю разработку теория правового государства получила в трудах немецких философов (Канта, Гегеля) и юристов (Р. фон Ноля, К. Т. Велькера, Р. Гнейста, В. Гумбольдта) [1, с. 263, 295; 2, с. 115-120; 3, с. 213-281].
Концепция правового государства в отечественной политико-правовой науке начала активно разрабатываться в конце XIX — начале XX в. юристами-государст-воведами А. С. Алексеевым, В. М. Гессеном, С. А. Котляревским, Б. А. Кистяковским, П. И. Новгородцевым, В. Н. Раннекампфом и др. [4-9].
Какими же тогда представлялись отечественным юристам, философам, общественным деятелям модель правового государства и организация его властных институтов? В этом вопросе не только лишь познавательный интерес к трудам российских ученых. Обращение к прошлому нужно для того, чтобы лучше уяснить и осмыслить его, и для того, чтобы суметь прогнозировать будущее.
Исходя из необходимости подчинения власти закону, сторонники правового государства полагали, что государство, в лице своей правительственной власти, является правовым субъектом; и точно так же правовым субъектом является гражданин. Субъективные публичные права гражданина обеспечиваются системой юридических гарантий, обеспечивающих на практике идею и содержание, предназначение правового государства. Правомерность, легитимность правительственной власти является в правовом государстве источником субъективных публичных прав гражданина.
Народовластие у отечественного исследователя отождествлялось с принадлежащей всему народу высшей верховной власти, которой все обязаны подчиняться. Это сводилось к следующему. Народ сам вправе править государством, народ сам обеспечивает проведение в жизнь государственных полномочий. Народ сам издает законы, следит за их исполнением, творит правосудие. В руках у народа и законодательная, и исполнительная, и судебная власть [10, с. 7]. При этом подчеркивалось, что в правовом государстве не существует никаких ограничений для граждан иной национальности по сравнению с той, которая преобладает в стране. Каждый должен понимать, что любой человек — прежде всего такой же человек, как и другие, и только потом он уже отличается чем-либо от себе подобных. Однако практика функционирования власти в России убеждает, что это пока лишь «голубая мечта», управляет всем незначительное меньшинство за счет большинства. Граждане России, согласно ст. 104 Конституции РФ, до сих
пор не наделены правом на законодательную инициативу. Не имеет значения и количество участвующих в голосовании, а ведь есть отступление от красиво звучащей ст. 3 Конституции РФ, согласно которой «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ».
С. А. Котляревский особо указывал, что степень широты самоуправления в пределах данного государства есть один из самых главных признаков того, насколько оно способно осуществлять принцип правового государства. В дополнение к этому он считал, что власть должна быть ограничена правом прежде всего во имя справедливости, а «юридически конституционным нужно признать всякое государство, где народное представительство участвует в осуществлении законодательной власти, то есть законом в формальном смысле признается лишь акт, изданный с согласия народного представительства». Признаемся откровенно, что до такого состояния еще идти и идти.
Подчеркивая роль суда в правовом государстве, он же говорил, что суд должен быть одинаково независимым от давления как правительства, так и представительной власти, обязан защищать закон от посягательств, от кого бы они ни исходили, и предоставлять возможность судье проверять обоснованность актов исполнительной власти, а фактически судьи находятся в полной зависимости от исполнительной власти: оплата, жилье, обеспечение деятельности, возможность вновь быть назначенным по Указу Президента судьей и т. д.
Обеспечение прав человека в правовом государстве рассматривалось отечественными юристами в качестве одного из основополагающих принципов правового государства. При этом объем прав, признаваемых в том или ином культурном государстве за личностью, зависит всецело от общего уровня развития народа, от его политического воспитания и от успехов народа в борьбе за право [11, с. 16]. Только широкие демократические начала открывают путь к идеалу государственного устройства: введение в область права начал справедливости.
По мнению Б. А. Кистяковского, основной принцип правового, или конституционного, государства — ограничение государственной власти. «В правовом государстве власти положены известные пределы, которых она не должна и не может переступать» [12]. Ограничение власти происходит за счет признания неприкосновенных и неотъемлемых прав личности.
Таким образом, в отечественной дореволюционной юридической литературе, пожалуй, впервые признается, что имеется известная сфера самоопределения и самоуправления личности, в которую государство не имеет права вторгаться. В этом специфика правового государства. Все права граждан и их неприкосновенность, подчеркивал ученый, составляют содержание политической свободы, без которой не может обойтись ни одно культурное общество. Благодаря неотъемлемым правам и неприкосновенности личности государственная власть в правовом, или конституционном, государстве не только ограниченна, но и строго подзаконна. Однако, увы, на практике сегодняшнего времени имеет место лишь приближение к указанной «мечте».
Правовое государство в своей деятельности, в осуществлении правительственных и судебных функций связано и ограничено правом, стоит под правом, а не вне и над ним. Отличительным свойством правового государства является под-законность правительственной и судебной власти; такая подзаконность предполагает обособление властей — отделение правительственной власти от законодательной и судебной, от той и другой.
Таким образом, в целом для концепции правового государства в дореволюционной России было характерно рассмотрение, исследование и анализ главным образом следующих проблем: верховенства права и закона; ограничения и под-
чинения власти праву; обеспечения прав и свобод личности; роли судебных органов в защите закона от произвола исполнительной власти. Особое внимание отводилось принципу разделения властей как основе юридической конструкции правового государства.
Подробно анализируя организацию высшей государственной власти в различных странах, правовые нормы, которыми регламентируется деятельность органов власти, сравнивая их между собой, объективно оценивая недостатки и достоинства организации и функционирования институтов высшей власти в Российской империи, ученые-государствоведы и общественные деятели во многих случаях приходили к выводам о необходимости установления в России республиканской формы государственного устройства, основанной на принципе «разделение властей» и порой учреждения института президента как главы такого государства, власть которого подчинена закону и им ограничена, с закреплением этого в нормах Конституции.
Представляют интерес некоторые детали проекта организации высших государственных учреждений России, разработанного профессором К. А. Кузнецовым, поскольку особое внимание он уделяет институту президента. Согласно проекту, президент республики должен избираться парламентом на трехлетний срок. Выборы осуществляются в одно из первых заседаний вновь избранного парламента, не позднее двухнедельного срока с момента его открытия. Выборы проводятся открытым голосованием. В случае смерти или отставки президента до истечения срока полномочий парламент не позже двухнедельного срока после смерти или отставки производит новые выборы. В случае если событие произойдет во время перерыва заседаний, двухнедельный срок отсчитывается с момента возобновления сессии. До избрания нового президента его функции выполняет заместитель, которым является председатель Кабинета министров.
В проекте было предусмотрено право отлагательного вето президента по отношению к законам, принятым парламентом. Если парламент проводит их вторично, то президент имеет право потребовать народного голосования для окончательного принятия решения. Вместе с тем если президент в месячный срок не вотировал закон, то последний вступал в силу.
Интересен, на наш взгляд, и другой элемент системы сдержек и противовесов: правительственная власть в лице Кабинета министров, согласно проекту, избирается парламентом. Вотум недоверия со стороны большинства членов парламента вызывает переизбрание кабинета. У последнего есть право роспуска парламента, но с согласия президента республики. В случае несогласия со стороны президента вопрос разрешается избирателями страны. В случае роспуска парламента выборы не могут быть назначены позже, чем через шесть недель после роспуска. Срок выборов объявляется актом президента республики, в силу которого парламент распускается.
Воспринимая идею правового государства, должно принимать ряд принципов, нормативных установок. Существуют общие ценности, к которым стремится любое государство. Это — права человека, свобода личности, социальная справедливость, безопасность, наконец демократия и многое другое. Список всякого рода норм, структур, процедур и других инструментов правового государства может быть весьма обширен.
Такого рода ценности могут быть представлены как требования (принципы) к организации системы органов государственной власти. Основными из которых, на наш взгляд, являются принципы: 1) народовластия; 2) верховенства права и закона; 3) защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) разделения властей
[13, с. 153]. Однако имеют место иные взгляды на принципы [14, с. 181-185] правового государства: а) господство закона; б) взаимная ответственность перед законом государства и личности; в) преимущественное право человека на защиту законом; г) наличие механизма всеобъемлющего контроля и надзора за соблюдением законопредписаний. Указанные принципы нами будут представлены ниже.
Раскрывая сущность принципа народовластия, следует подчеркнуть, что идея народного суверенитета и связанное с нею признание народа источником всякой политической власти — это громадные вехи в политической истории человечества. С их учетом обязана быть решена проблема народа как субъекта государственной власти, носителя и учредителя власти, в силу того, что именно народу исторически принадлежит быть высшим судьей в вопросах власти, решать судьбу последней. Тем самым подчеркивается ориентация на демократическое устройство государства и общества.
Известный государственно-правовой принцип, согласно которому народ является источником государственной власти, фиксирует сугубо пассивный статус народа как первоначального держателя, хранителя государственно-властных функций, у которого можно эти функции получить при соблюдении определенных конституционных и законных процедур. Само по себе признание первичности прав народа на государственную власть, фиксация его пассивного государственноправового статуса (народ — источник, хранитель, изначальный держатель власти) в конституциях и законах ни к чему политический режим не обязывает, поэтому формула «народ — источник власти» всегда находится на почетном месте в юридических и демократических актах авторитарных государств, и не более того, а очень жаль.
В ч. 1 ст. 3 Конституции Российской Федерации содержится традиционное для демократического конституционализма положение: носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ.
В целом прослеживается некоторая конституционная модель народовластия, основанная на признании за народом права быть суверенным носителем власти, учредителем государственной власти. Учредительная власть народа стоит над формами непосредственной и представительной демократии, осуществляется через прямое участие всего народа в крупных политических акциях, направленных на придание легитимности высшим органам власти и высшим должностным лицам в государстве. Это референдумы во всех их разновидностях, народные инициативы, выборы, которые дают импульс функционированию системы представительных органов на различных уровнях государственной власти. Учредительная власть народа, таким образом, осуществляется народом непосредственно и через представителей, состав которых определяется на выборах, что подчеркивается в ч. 1 ст. 32 Конституции Российской Федерации. Роль и место принципа в становлении, совершенствовании системы органов государственной власти заключаются, проявляются в том, что сама государственная власть и все виды ее органов обязаны помнить — права и свободы граждан, народа, их реализация и защита являются смыслом, содержанием и применением законов, осуществлением деятельности законодательной, исполнительной и судебной власти (ст. 18 Конституции РФ).
Рассматривая принцип верховенства права и закона, следует понимать, что закон — это не продукт произвольной деятельности государства; он должен отвечать демократическим правовым принципам равенства и справедливости. Законодательные установления, которые ущемляют свободу личности, делают
ее неравноправным с государством субъектом общественных отношений, противоречат идее правового государства. Государство не обладает какой-то самодовлеющей волей в формулировании законов; оно призвано выражать в законах объективно складывающиеся общественные отношения, не допускать «юридического насилия» над ними, выражаемого в различного рода командах и запретах. Командно-запретительные методы, облеченные в форму закона, оборачиваются тяжкими потерями и для общества, и для человека, деформируя правовую природу государства. Поэтому правовое государство начинается там, где законодатель понимает принципы ограничения своей воли реальными объективными правовыми отношениями, в основе которых лежит свобода и равенство их участников. Преодоление веры во всесилие закона, в возможность решить все проблемы общества только законодательными мерами, понимание важности выявления общенародной воли и общественного мнения — важный элемент психологической переориентации государственного сознания, формирования правового государства.
Только принятие закона, соответствующего объективной природе общественных отношений, правовым принципам, общенародной воле, делает его юридическим актом правового государства, которое выражает подлинное народовластие и демократизм. Исходя из этих критериев, следует говорить о верховенстве закона и его господстве в общественной жизни.
В ч. 2 ст. 4 Конституции Российской Федерации идет речь о верховенстве федерального законодательства в субъекте Российской Федерации, в которых на основании ч. 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации имеются свои «основные законы» и соответствующее законодательство. Весьма важным является то, что в соответствии со ст. 125 Конституции Российской Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации призван охранить принцип верховенства федеральных законодательных актов. Здесь возникает проблема, имеющая существенное влияние на реализацию принципа верховенства правового закона.
При определении границ правовой системы субъекта Российской Федерации важное значение имеет ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации, которая устанавливает, что республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это положение четко указывает, что законы и иные нормативные правовые акты, изданные по предметам ведения субъекта Российской Федерации, относятся к его правовой системе. А вот указание на то, что самостоятельное правовое регулирование субъекта Российской Федерации осуществляется вне предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не вполне согласуется с ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации, где говорится, что по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и в соответствии с ними принимаемые законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Значит, формулировки одной и той же статьи Конституции Российской Федерации противоречат друг другу: в одном случае допускается самостоятельное правовое регулирование субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, а в другом — оно как бы исключается. Данная неопределенность может быть устранена либо изменением текста статьи Конституции, либо актом официального толкования ее Конституционным Судом Российской Федерации.
В соответствии с Конституцией и уставами субъектов Российской Федерации органы государственной власти субъектов Российской Федерации формируются
населением, кроме того, широкое участие населения в местном самоуправлении (хотя его органы и не входят в систему государственной власти) позволяет сделать вывод о том, что принцип народовластия получает реальное воплощение как инструмент формирования системы органов власти в России.
Принцип защиты прав человека и гражданина имеет тесную связь с принципом верховенства права и закона. «Вера в право вспыхнула в России, которая сегодня переживает, пожалуй, самую трудную пору в своей истории. Мы видим, как в эти грозные и смутные времена люди тянутся к идеалам правовой жизни, склонны видеть практическую цель в реализации идей верховенства права... » Так пророчески звучит мысль видного отечественного ученого-государствоведа, профессора права Г. В. Мальцева [15, с. 30].
Откуда же у людей появляются такие мысли и стремления? Полагаем, что мыслящая личность внутренне осознает свое предназначение в этом мире и хочет реализовать свое естественное право на свободы, уже дарованные человеку появлением на свет, самой жизнью. Однако человек реализует свои права и свободы не вовне общества и государства. Права и свободы человека и гражданина декларируются в основных законах. В Конституции Российской Федерации этому посвящена вторая глава, состоящая из 47 статей. Особо можно отметить закрепление фактически нового (для бывшего советского гражданина) набора прав: права на жизнь (ст. 20); права иметь возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы гражданина (ст. 24); права определять и указывать (или не указывать) свою национальную принадлежность (ст. 26); права свободы передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, свободно выезжать за пределы страны и беспрепятственно в нее возвращаться (ст. 27); запрета цензуры (ст. 29); равного доступа к государственной службе (ст. 32); права частной собственности (ст. 35); права свободного труда (ст. 37); права на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст. 53) и др.
Правовое государство, определяя ценностные ориентиры, отдает предпочтение достоинству человека и его правам, берет на себя обязанность защищать и обеспечивать эти права при соблюдении таких принципов, как равенство граждан перед законом и судом, взаимная ответственность государства и индивида и др. Необходимо, однако, отметить, что конституционные формулировки основных законов современных правовых государств дают возможность интерпретировать обязанности публичных властей по отношению к индивиду различным образом, включая противоположные трактовки.
В этой связи хотелось выделить из системы институтов, гарантирующих права человека в России, главного — Президента России (ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации). Функции Президента Российской Федерации как гаранта прав человека связаны, главным образом, с его правом издавать указы и распоряжения. Некоторые указы главы государства действительно были нацелены на воплощение в жизнь конституционных гарантий и, в конечном счете, на создание в России более совершенной системы защиты прав человека. Конечно, акты такого типа можно только приветствовать, но, тем не менее, их следует рассматривать только как временные шаги перед принятием соответствующих федеральных законов. Ведь любой президентский указ, затрагивающий права человека, может быть легко отменен последующим президентским указом.
Следует подчеркнуть, что право законодательной инициативы и право вето, которыми обладает Президент Российской Федерации, могут использоваться как для защиты прав человека, так и для противодействия каким-то шагам в ходе
правовых реформ. К примеру, в декабре 1994 г. Президент Российской Федерации отказался подписать закон, согласно которому все иностранцы, прибывающие в Россию, должны были бы проходить проверку на СПИД.
Есть и другие средства, с помощью которых Президент Российской Федерации может выполнять свою роль гаранта прав человека. Правда, некоторые его полномочия довольно противоречивы, и порой они подрывают принцип разделения властей, давая Президенту Российской Федерации в руки и исполнительную, и законодательную, и судебную власть. Например, ч. 2 ст. 85 Конституции Российской Федерации наделяет Президента Российской Федерации правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, если они противоречат Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам или «нарушают права и свободы человека и гражданина». Из такой формулировки следует, что Президент Российской Федерации обладает отчасти судебной властью, хотя и временной, поскольку действие актов приостанавливается только «до решения этого вопроса соответствующим судом». В статье четко не говорится, что Президент Российской Федерации должен немедленно передать вопрос на рассмотрение «соответствующего суда», и это вызывает особое сожаление, если учесть, что Конституционный Суд, к которому в большинстве случаев и следует апеллировать, не может возбуждать подобные дела по собственной инициативе, хотя формулировка статьи как бы подразумевает это.
Президент Российской Федерации уже имел случай воспользоваться своими «полусудебными» полномочиями. В январе 1995 г. президент Чувашской Республики издал Указ о защите чувашей, проходящих службу в российских Вооруженных силах. В ответ Президент Российской Федерации издал указ, в котором этот документ регионального уровня был объявлен неконституционным, так как он «нарушает принцип равенства прав российских граждан» [16].
Одно из важных положений Конституции Российской Федерации, регулирующих ограничение прав человека, изложено в ч. 3 ст. 55: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Это положение можно критиковать за то, что ограничения распространяются на все конституционные права, но зато этот вопрос не отдан на усмотрение Президента Российской Федерации. В статье четко оговорено, что ограничения осуществляются только на основании федерального закона, так что президентские указы или распоряжения в этой сфере не действуют.
Указы Президента Российской Федерации «не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам» (ч. 3 ст. 90). Новая Конституция Российской Федерации и многие принимаемые в последние годы федеральные законы уделяют достаточное внимание правам человека, так что требование соответствия им указов Президента Российской Федерации уже само по себе выступает средством контроля за действиями главы государства.
Указы Президента Российской Федерации должны соответствовать Конституции Российской Федерации и федеральным законам и учитывать подписанные Россией международные соглашения по правам человека. Конституция Российской Федерации ставит международные договоры не только выше президентских указов, но и выше федеральных законов, принятых Федеральным Собранием (ч. 4 ст. 15), из чего следует, что указ, нарушающий международные нормы по правам человека, противоречит также и Конституции Российской Федерации.
Установленные Конституцией 1993 г. нормы о правах человека во многих отношениях даже превосходят соответствующие положения международных документов, однако в некоторых областях ситуация обратная [17]. Например, новая Конституция Российской Федерации гарантирует свободу собраний исключительно гражданам России, тогда как международные нормы, которые Россия должна соблюдать, таких ограничений не допускают1. Российская Федерация проявляет явное стремление присоединиться к международным соглашениям в области прав человека, поэтому можно надеяться, что международные договоры, гарантирующие соблюдение прав человека, будут играть все более важную роль в контроле за президентской властью.
Президентом Российской Федерации учреждено несколько новых институтов, деятельность которых близко касается вопросов прав личности, и они призваны содействовать Президенту Российской Федерации в выполнении его роли гаранта прав человека и гражданина. Так, создана Судебная палата по информационным спорам, которая должна защищать конституционные нормы свободы слова и разрешать конфликтные ситуации в сфере средств массовой информации [18]. Когда в связи с событиями в Чечне возникла угроза свободе прессы, палата встала на ее сторону (по крайней мере в своих публичных заявлениях), несмотря на очевидную зависимость от Президента Российской Федерации. Следует, однако, подчеркнуть, что выводы палаты, хотя она и называется судебной, не имеют юридической силы, так что учреждение Президентом Российской Федерации подобного органа не затрагивает принципа разделения властей. Если палата считает, что права граждан или средств массовой информации систематически нарушаются, она может передать дело в компетентные государственные органы для дальнейших действий [19]. Есть еще один новый орган, связанный с проблемами защиты прав человека, это Комиссия по правам человека при Президенте Российской Федерации [20].
Рассматривая проблемы контроля за актами Президента Российской Федерации, нельзя не остановиться на том, что, согласно первому (1991) Закону о Конституционном Суде, любой член высшего законодательного органа страны мог возбудить дело в Конституционном Суде. По действующему законодательству, для того чтобы оспорить указ или распоряжение Президента Российской Федерации в Конституционном Суде, требуется поддержка одной пятой членов той или другой палаты Федерального Собрания (ст. 125 Конституции Российской Федерации). Кроме того, важна роль омбудсмена — Уполномоченного по правам человека. Очень важно, чтобы российский омбудсмен не только контролировал акты государственных должностных лиц, но и следил за тем, чтобы принимаемые Президентом Российской Федерации меры соответствовали как государственным, так и международно-правовым нормам. Однако для того, чтобы аппарат омбудсмена стал действительно правозащитным центром, как это произошло, например, в Польше [21, р. 25], необходимо, чтобы его деятельность регулировалась федеральным законом.
Еще большее количество проблем, связанных с реализацией принципа прав и свобод человека и гражданина в деятельности органов государственной
1 Сравним: ст. 31 Конституции Российской Федерации и ст. 21 Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП) — International Covenant on Civin and Political Rights (ICCPR), art. 21, 999 UNTS 171, 6 ILM 368 (1967). Комитет по правам человека, который следит за выполнением МПГПП, указывает, что, согласно этому документу, «иностранцам предоставляется право мирных собраний» (General Comment 15. 41 GAOR. Supp. No. 40 (4/41/40). Annex YI).
власти, находится на втором уровне властной пирамиды — в субъектах Российской Федерации [22, с. 137]. Однако это тема самостоятельного исследования.
Принцип разделения властей также играет существенную роль в конструировании механизма органов правового государства. По мнению многих ученых, разделение властей — это политико-правовая доктрина и конституционный принцип, лежащие в основе организации власти демократического государства. Известные философы и юристы в разное время приходили к выводу, что для исключения узурпации власти она должна быть разделена между различными государственными органами. Три ветви власти — законодательная, исполнительная и судебная — должны быть самостоятельными и независимыми. Они призваны сдерживать и контролировать друг друга и одновременно сотрудничать во имя общих целей. Следует отметить, что на основе принципа «разделения властей» предполагалось строить «правовое государство»: идеал государства, в котором закон играет ведущую роль и подчинен одному главному приоритету — правам человека.
Следует отметить, что принцип «разделения властей» может быть интерпретирован как в компетенционном, так и в политическом смысле. В первом случае речь идет о разделении функций между органами государственной власти. Во втором — о реальной реализации этого принципа в практике повседневной деятельности государственного механизма. Например, в Конституции СССР 1936 г. были учтены некоторые положения разделения властей, но в реальной политической жизни эти положения не были реализованы в полном объеме.
Одно из прав человека заключается в создании (учреждении) государственной власти. Народ создает все виды власти государства. Мысль о том, что все виды государственной власти происходят от учредительной власти народа, что народовластие связывает и ограничивает самостоятельность отдельных государственных властей, не дает им возможности отрываться друг от друга и вести неконструктивную борьбу между собой. Эта мысль четко выражена в Конституции Российской Федерации.
Статья 10 Конституции Российской Федерации гласит, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов осуществляется как Конституцией Российской Федерации, так и договорами. Из этого следует, что в Российской Федерации существует разделение властей не только по «вертикали», но и по «горизонтали».
Принцип разделения властей при создании собственных органов государственной власти активно используется субъектами Российской Федерации. (Более обстоятельно об этом пойдет речь в отдельном параграфе.) Разумеется, принцип разделения властей уже приобрел «российскую» специфику, весьма далекую от воззрений Платона и Аристотеля, идей Монтескье и Руссо, практики построения государственного механизма в западных странах (о которой тоже будет идти речь). Политические режимы, основанные на принципе разделения властей, многообразны. В качестве примера можно привести республиканскую и монархическую формы правления, которые одинаково успешно существуют в близких по уровню развития государствах. Различие между ними преимущественно заключается в приверженности определенным историческим традициям. Что касается России, то, с учетом разрушения исторических традиций монархической формы правления, вряд ли можно всерьез
говорить о возможности и необходимости возрождения монархии за счет отказа от республиканской системы организации государственной власти.
Однако исторические традиции проявляются не только в сохранении определенной формы правления, но и в особенностях развития парламентаризма, который также может существовать в различных формах: президентской или парламентской республики. Таким образом, конкретные условия организации и деятельности законодательных органов страны формируются под существенным воздействием исторически определенных традиций.
Создание русского централизованного государства сопровождалось дуализмом в деятельности законодательных органов: единоличного органа (царь) и коллегиальных органов (Боярская дума и Земские соборы). Пытаясь оценить принцип «разделения властей», следует отметить его плюсы и минусы. Положительным является прежде всего то, что он предполагает наличие высшего представительного органа власти, а это важный демократический институт. Демократия в том числе немыслима без представительных учреждений. Заслуживает одобрения и сосредоточение законодательной власти в руках высшего представительного органа. Это тоже важный демократический принцип.
В то же время явно недемократичен запрет органу законодательной власти вторгаться в сферу исполнительной власти, так как это резко ограничивает роль парламента и приводит к тому, что вопросы управления почти целиком сосредоточиваются в руках правительства и ведомств, т. е. органов, решения в которых принимаются узкой коллегией или единолично и, как правило, при закрытых дверях. Независимость судей и подчинение их только закону — тоже очень важный демократический принцип, призванный гарантировать соблюдение законов. В интересах демократии и законности может быть использована так называемая система сдержек и противовесов во взаимоотношениях органов государственной власти. И это уже характерно для конституционной практики современной России.
Представленные принципы правового государства и их воздействие на формирование и функционирование органов государственной власти разделяются далеко не всеми учеными и практиками — административистами, государство-ведами, конституциалтами. Так, профессор П. П. Глущенко [23, с. 21-30], признавая принцип верховенства (господства) закона как одного из важных принципов правового государства, не считает его основным, отдавая пальму первенства принципу взаимной ответственности перед законом государства и личности, который, к сожалению, находится еще в стадии осмысления, становления. Важными принципами правового государства он также считает принцип примата (преимущества) права человека на защиту законом перед государством и принцип всеобщего контроля и надзора за соблюдением законопредписаний с обязательным наступлением ответственности за любое совершенное правонарушение, кем бы оно ни совершалось. Как нам представляется, подход профессора П. П. Глущенко к определению принципов правового государства более обоснован, а их роль и место в механизме совершенствования системы органов государственной власти очевидна и более значима.
Таким образом, из вышеизложенного можно сделать вывод, что в Конституции Российской Федерации отражены все основные принципы правового демократического государства: права и свободы человека и гражданина как высшая ценность; народный суверенитет; верховенство Конституции и закона; разделение властей; независимость судебной власти. Даже учитывая то обстоятельство, что отдельные нормы остаются пока lettre morte — мертвой буквой, в первую очередь из-за отсутствия федеральных конституционных
законов, определяющих правила создания и функционирования отдельных органов государственной власти, разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами.
Вышеназванные принципы сами по себе сложны и противоречивы, они могут получать различные интерпретации. Но отметим, что за этими принципами стоят ценности, позволяющие судить о состоянии и возможностях государства с двух самых важных точек зрения — усиления народовластия и развития индивидуальных прав личности. Если у государства имеется достаточное число институтов, правовых норм для успешного продвижения в том или другом направлении, т. е. в сфере прав человека и организации народовластия, посредством системы власти, устроенной на основе ее разделения, оно — действительно правовое государство, независимо от того, записано это в Конституции Российской Федерации или нет.
литература
1. История политических и правовых учений / под ред. B. C. Нерсесянца. М., 1988.
2. локк Дж. Избр. филос. произв. Т. II. М., 1960.
3. Монтескье Ш. л. Избр. произв. М., 1955.
4. Алексеев A. C. К учению о юридической природе государства и государственной власти. М., 1885.
5. Гессен В. М. О правовом государстве. СПб., 1906.
6. Котляревский С. А. Власть и право: Проблема правового государства. М., 1915.
7. Кистяковский Б. А. Социальные науки и право. М., 1916.
8. Раннекампф В. К. Правовое государство и народный суверенитет. Одесса, 1908.
9. Новгородцев П. И. На путях к правовому государству // Новый мир. 1991. № 12. С. 202-217.
10. Новоторжский Г. Что такое правовое государство? СПб., 1906.
11. Родионов л. М. Правовое государство. М., 1906.
12. Кистяковский Б. А. Государство правовое и социалистическое // Вопросы философии и психологии.1906. Кн. 5.
13. Ефимов В. И. Система государственной власти. М., 1994.
14. Сапун В. А. Основные принципы правового государства // Сб. науч. тр. конф. СПбАУиЭ 11-12 ноября 2010. СПб., 2010.
15. Теория права и государства. М., 1994.
16. Указ Президента Российской Федерации «Об Указе президента Чувашской Республики „О защите военнослужащих“» // Российские вести. 1995. 19 января.
17. Перечень ратифицированных Россией международных договоров, касающихся прав человека // Human Rights: International Instruments. Chart of Ratifications as at 30 June 1994. UN Doc. ST/HR/4/Rev. 10.
18. Указ Президента Российской Федерации «О Судебной палате по информационным спорам при Президенте Российской Федерации» от 31 декабря 1993 г. // Российская газета. 1994. 10 января.
19. Положение о Судебной палате по информационным спорам при Президенте Российской Федерации // Российская газета. 1994. 10 февраля.
20. Ельцин издает Указ о Комиссии по правам человека // ИТАР-ТАСС. 1993. 1 ноября.
21. Lenowska Е. The Polish Commissioner for Civil Rights Protection — Efforts to Promote Legal Culture // Strategies for the Strengthening of Human Rights in Emerging Democracies in Europe. 1992.
22. Ефимов В. И. Система государственной власти. М., 1994.
23. Глущенко П. П., Кикоть В. Я., Степанов Д. Ю., Гревцов О. В. Государственно-правовая защита прав, свобод и законных интересов граждан в РФ: юридический справочник. СПб.: Диграф, 2007.
