CC BY
94
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2009. № 5
ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО
ПРАВА
А.А. Троицкая, кандидат юридических наук, ассистент кафедры
конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ*
ПРЕДЕЛЫ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ:
КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ ОСМЫСЛЕНИЕ
Статья раскрывает тему соотношения свободы личности и публичной власти в обществе. Ведущая роль в согласовании индивидуальных и общегосударственных интересов принадлежит конституции как первоисточнику всех правовых явлений в государстве. В статье рассматриваются основные конституционные принципы организации и функционирования публичной власти в России, выступающие в качестве ее пределов (народовластие, верховенство права, разделение властей, федерализм).
Ключевые слова: публичная власть; свобода личности; верховенство права; народовластие; федерализм.
The article considers the issue of interrelations of personal liberty and public power in the society. The constitution, being the ultimate source of all legal phenomena in the state, plays the leading role in balancing individual and state interests. The article examines basic constitutional principles of organization and functioning of public power in Russia (democracy, rule of law, separation of powers, federalism) which are considered as limits of this power.
Keywords: public power; individual liberty; rule of law; democracy; federalism.
Власть и свобода: взаимное сдерживание. В любом современном обществе конституционное право опосредует решение вопроса о соотношении в обществе свободы личности и публичной власти. Свобода предполагает определенную сферу автономии личности, возможность личности распоряжаться собой и своими действиями, развиваться, пользуясь различными нематериальными и материальными благами1. При раскрытии понятия «публичная власть» акцент чаще всего делается на способности публичной общности повелевать и добиваться соблюдения своих повелений (на основе принуждения, хотя существуют и иные факторы, обусловливающие подчинение власти) и тем самым осуществлять управление2.
1 Обзор взглядов на свободу человека см., напр.: Гражданские права человека: современные проблемы теории и практики / Под ред. Ф.М. Рудинского. М., 2006. С. 17—21.
2 См., напр.: Кистяковский Б.А. Сущность государственной власти. Ярославль, 1913. С. 41; Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995. С. 84—85; Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М., 1996. С. 42—43.
На первый взгляд, свобода и власть могут быть поняты как явления, вступающие в противоречие друг с другом, поскольку повеление, сопровождаемое угрозой принуждения, способно снизить степень самостоятельности в принятии решений индивидами. Так, Н.С. Бондарь пишет о власти и свободе «как взаимосвязанных, взаимозависимых и при этом чаще всего конкурирующих, а нередко и конфликтующих ценностях»3. Однако, хотя взгляд на власть и свободу как конфликтующие ценности и может быть объясним с точки зрения современной политико-правовой ситуации в России, в перспективе он должен быть заменен на идею о том, что власть и свободу не следует противопоставлять.
Соотношение свободы и власти лучше всего может быть охарактеризовано с помощью диалектического закона единства и борьбы противоположностей. Власть и свобода как феномены политико-правовой реальности в действительности имеют общую основу и предполагают наличие друг друга. В общефилософском плане свобода предполагает возможность человека действовать в соответствии со своими интересами и целями, опираясь на познание объективной необходимости4. Другими словами, свобода заключается не в произвольности поступков, а в следовании некоторой необходимости, «вытекающей из понятия долга, присущего человеку, существующему в мире» (И. Кант)5. Именно существование человека «в мире», в обществе приводит к тому, что его свобода не может быть абсолютной, поскольку в таком случае она неминуемо пришла бы в противоречие со свободой иных лиц. Чтобы свобода каждого была совместима со свободой остальных, она должна быть поставлена в определенные рамки. Осознание необходимости установления этих рамок не умаляет свободу, а является ее составным элементом. Свобода как осознанная необходимость (в трактовке Г. Гегеля) предполагает именно свободу всех индивидов, составляющих общество, а не одного или нескольких лиц. Как писал П.И. Новгородцев, общественные обязательства предъявляются личности ее собственным законом, поскольку «входя в общение с себе подобными, личность не может отрицать их прав иначе, как отрицая свою собственную сущность и свои права»6.
В свою очередь публичная власть должна иметь определенные правовые границы, с одной стороны, позволяющие добиваться эффективного управления обществом, а с другой — препятствующие подавлению свободы личности. Отношения между публичными органами и реализация их властных полномочий должны быть направлены на обес-
3 Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным судом Российской Федерации. М., 2005. С. 16.
4 См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 595.
5 Цит. по: Снетков В.Н. Правовое обеспечение реализации свободы личности. СПб., 1998. С. 24.
6 Новгородцев П.И. Об общественном идеале. М., 1991. С. 111.
печение свободы индивида1, в противном случае могли бы быть оправданы любые, в том числе тоталитарные формы государства. В демократическом обществе принципы организации публичной власти, определяющие ее границы, должны служить гарантией свободы личности, ее достоинства и прав, оберегая личность от посягательств не только со стороны других членов общества, но также самих властных структур. Безусловно, свобода личности недостижима без осознания необходимости подчинения, без соблюдения установленных властью правил, но в то же время индивидуальная свобода представляет собой основу прогрессивного общественного развития, подлежит признанию и защите со стороны государства и является целью, оправдывающей его существование. Власть, ориентированная на защиту свободы, выступает для подчиненных ей лиц как благо, а не зло. Власть устанавливает границы свободы, но свобода есть предел для власти8: в этом и заключается сущность отношения единства и борьбы.
Кроме того, необходимо учитывать, что свобода личности означает не только свободу от публично-властного вмешательства в дела личности (негативные обязательства государства существуют главным образом применительно к сфере личных прав9), но и право на позитивные действия государства, обеспечивающего и защищающего притязания в социальной, культурной, экономической и отчасти политической сферах. Регулирование органами публичной власти этих областей призвано не стеснять, а приумножать возможности отдельных индивидов, расширять круг благ, на которые они могут претендовать. Иными словами, изменение интенсивности властного воздействия приводит к изменению границ свободы, но не обязательно к их сужению. Например, принятие государством различных социальных программ и соответствующее изменение финансового законодательства может повлечь увеличение налоговой нагрузки на отдельные или все категории налогоплательщиков, но одновременно — появление у людей, относящихся к уязвимым группам населения (детей, пенсионеров, инвалидов, малоимущих лиц и т. д.), дополнительных правопритяза-ний, обеспечиваемых государством, на те или иные блага. В этом также проявляется единство свободы и власти, однонаправленность устремлений личности и государства10.
7 См.: Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001. С. 12.
8 См.: БогдановаН.А. Система науки конституционного права. М., 2001. С. 13.
9 Впрочем, и применительно к личным правам в ряде случаев необходимо говорить о положительных действиях органов публичной власти. Например, защищая личное право каждого на жизнь, государство обязано предпринимать действия по эффективному расследованию посягающих на жизнь преступлений.
10 В связи с этим следует признать справедливым тезис о том, что создание сильного правового государства необходимо в интересах защиты прав личности (см.: Матузов Н.И. Права человека — время надежд и разочарований // Права человека: пути их реализации.
Базовым законом, организующим жизнь общества и способным, с одной стороны, четко выразить критерии допустимой в обществе меры свободы, а с другой — обозначить исходные пределы власти государства, является конституция как первоисточник всех правовых явлений11. В связи с этим необходимо рассмотреть конституционные принципы, устанавливающие пределы публичной власти, и условия, при которых они действительно направлены на обеспечение свободы личности.
Конституционные принципы принадлежности, организации и функционирования публичной власти как ее пределы. В Российской Федерации суть взаимоотношений личности и органов публичной власти в обществе закреплена ст. 2 Конституции, устанавливающей принцип приоритета человека, его прав и свобод, и ст. 18 Конституции, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием»12.
Возложение на государство обязанности признавать, соблюдать и защищать права человека призвано подчеркнуть значение последних, их роль в установлении пределов публичной власти. Для того чтобы конституционное закрепление основных прав и свобод как высшей ценности действительно имело юридический эффект, органы публичной власти должны, во-первых, сами не нарушать эти права, а во-вторых, гарантировать возможность их осуществления применительно к тем правам, для полноценной реализации которых недостаточно политики «невмешательства» со стороны государства13. Так, последствия установления права на жизнь далеко не исчерпываются обязанностью государства отменить или поставить в жесткие рамки применение смертной казни. Для обеспечения этого права государство должно выполнять широкий круг обязанностей (поддержание такого уровня правопорядка в стране, при котором на жизнь отдельных индивидов не осуществляются преступные посягательства; защита окружающей среды; установление ограничений на произ-
Саратов, 1999. С. 72; Лукашева Е.А. Совершенствование деятельности государства — необходимое условие обеспечения прав человека // Государство и право. 2005. № 5. С. 61—65).
11 Как подчеркивают различные авторы, конституция является порядком, организующим государство и общество. Поэтому при изучении правовых явлений, будь то свобода или власть, следует исходить не из некоего «^неконституционного», «априорного» или «естественного» положения вещей, а из регулирования, заложенного в конституции (при этом не исключается, что конституция может воспринять некоторые естественно-правовые идеи) (см., напр.: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 28; Эбзе-евБ.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации. М., 2005. С. 382; Чиркин В.Е. Современная модель конституции: прежние и новые приоритеты // Правоведение. 2003. № 2. С. 52).
12 Кабышев В.Т. Человек и власть: конституционные принципы взаимоотношений // Личность и власть (конституционные вопросы). Ростов-н/Д., 1995. С. 71.
13 См.: ШайоА. Указ. соч. С. 271.
водство абортов; реализация мер, направленных на охрану труда на производстве и др.14). Иными словами, пределы публичной власти должны конструироваться с учетом того, что государству следует не только воздерживаться от посягательства на права и свободы человека и гражданина, но и создавать условия реализации таких прав и свобод, осуществляя эффективное управление обществом.
Важно подчеркнуть, что соблюдение и защита свободы личности, обеспечение ее свободного развития представляют собой высшую цель конституционного государства. Собственно, достоинство личности, ее права и свободы — это фундаментальная ценность, предопределяющая необходимость его существования. Конституция, принимаемая с целью гарантировать свободу личности, устанавливает основные начала, принципы, на которых должно базироваться государство, чтобы достичь этой главной цели. В России к числу конституционных принципов, определяющих принадлежность, организацию и порядок функционирования публичной власти, относятся: принцип верховенства права, принцип народовластия, принцип разделения властей, принцип федерализма.
Принцип верховенства права. Данный принцип направлен в первую очередь на то, чтобы обеспечить правовой характер публичной власти. Действия властных субъектов, в том числе принимаемые ими нормы, должны соответствовать конституции, поскольку именно конституция, принимаемая народом (его представителями) и выражающая идею свободы личности, и будет тем правом, верховенство которого должно быть обеспечено в государстве.
Действительно, конституция выступает как документ, закрепляющий своего рода базовое соглашение граждан относительно общих принципов, на основе которых должна функционировать публичная власть и при условии соблюдения которых люди согласны подчиняться власти15. В этом смысле конституция — не проявление, а основание власти, и именно поэтому она призвана устанавливать пределы власти.
Следует оговориться, что подобное рассуждение применимо к государственной власти. Власть государства производна от власти народа, принимающего демократическим путем конституцию и учреждающего определенный государственный строй, и поэтому должна подчиняться воле народа, отраженной в конституции. Что же касается власти самого народа, на первый взгляд может показаться, что она является неограниченной, поскольку именно народ располагает учредительной властью. Тем не менее представляется, что в процессе оп-
14
С учетом конструкции «право на достойную жизнь», возникающей на стыке права на жизнь и права на достоинство, следует говорить также об обязанностях государства в сфере здравоохранения, социального обеспечения и т.д. Отдельного внимания заслуживает вопрос о внешней политике государства, в зависимости от которой жизнь его граждан может быть защищена или, напротив, поставлена под угрозу.
15 См.: Хайек Ф. Право, законодательство и свобода. М., 2006. С. 357.
ределения основ конституционного строя народ, выступающий как самостоятельный субъект конституционно-правовых отношений, не может не учитывать (в силу своего объективно собирательного характера) интересов отдельных индивидов. Как отмечалось в одном из решений Верховного суда США, «государство... есть общественный договор, посредством которого весь народ связывает себя обязательствами перед каждым гражданином, а каждый гражданин — перед всем народом в том, что они будут управляться по определенным законам для общего блага»16. Подход, отраженный в этом решении, предусматривает не только обязательства отдельных граждан перед народом (и государством), но и обязательства народа перед гражданами. Действительно, хотя свобода не исключает, а предполагает также обязанности и ответственность личности, каждый отдельный индивид должен обладать некоторой неприкосновенной сферой свободы «по отношению к народу как коллективному целому, к большинству, формирующему политическую волю, и государству, выражающему эту волю»17. Иными словами, исходящее от народа право не должно вовсе подавить свободу индивида.
Демократически принимаемые решения должны сохранять достижения демократии для будущих поколений, а это означает, что учредительная власть народа, формирующего ту или иную модель государства, поставлена в определенные рамки. Возможно, следует говорить о том, что при принятии современных18 конституций происходит своего рода самоограничение власти народа в интересах составляющих его граждан, но так или иначе эта власть, так же как и власть государства, оказывается связана правом, отражающим идею свободы личности.
Для того чтобы конституция, закрепляющая приоритет прав человека и гражданина, действительно могла способствовать утверждению этих прав, она должна предусматривать особые правила, касающиеся ее юридической силы и позволяющие говорить о том, что пределы публичной власти (государства и народа) в реальности устанавливаются конституционными положениями. Претворение в жизнь идеи верховенства Конституции РФ (зафиксированной в целом ряде ее статей — 15, 85, 90, 115, 120, 125 и др.) возможно в том числе и благодаря конституционному контролю, осуществляемому Конституционным судом РФ, и благодаря функционированию иных судов, руководствующихся не только законами, но и непосредственно Конституцией.
16Munn v. Illinois//94 U.S. 113 (1877).
17 Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий / Отв. ред. В.А. Чет-вернин. М., 1997. С. 76.
18 Данное определение употребляется в том значении, которое ему придает В.Е. Чир-кин, говоря о современной конституции в содержательном, а не временном, отношении как о конституции, отвечающей «условиям демократии и прогресса, нового миропорядка». (Чиркин В.Е. Конституция: российская модель. М., 2004. С. 5).
Кроме того, из принципа верховенства права вытекают такие требования, как принятие различными органами публичной власти определенных видов нормативно-правовых актов, находящихся в иерархической соподчиненности; опубликование принятых нормативно-правовых актов;
19
четкость и исполнимость норм и некоторые другие , в совокупности обеспечивающие определенность и предсказуемость статуса всех субъектов конституционно-правовых отношений, что является важной гарантией свободы личности.
Принцип народовластия. Данный принцип нацелен на то, чтобы поставить государственную власть в рамки, определяемые волей народа. Согласно принципу народовластия единственным источником власти в государстве признается народ, что должно представлять собой барьер на пути присвоения власти отдельными лицами или политическими силами и употребления власти во вред правам народа, а также отдельных граждан. На практике принцип народовластия предполагает участие граждан в формировании органов власти и принятии властных решений. Иными словами, этот принцип устанавливает предел власти, определяя не только ее принадлежность, но также и порядок осуществления — с учетом воли народа.
Принцип народовластия получил отражение в российской Конституции, в соответствии с которой единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, никто (ни один орган власти, ни одно должностное лицо, ни одна партия и т.д.) не может присваивать себе власть, а осуществление власти народом происходит непосредственно и через представителей. Будучи зафиксирован как основа конституционного строя, принцип народовластия находит свое подтверждение также в конституционных положениях, закрепляющих субъективные политические права и статус избираемых органов власти.
Однако целый ряд положений российских законов позволяет усомниться как в том, что при формировании органов власти действительно учитывается весь спектр политических интересов граждан, так и в том, что представители народа принимают решения, соответствующие его воле.
Особенное значение эта проблема имеет в связи с формированием и функционированием законодательных органов власти. Органы, чьей основной функцией является принятие законов (нормативно-правовых актов, имеющих наивысшую юридическую силу после конституции), по своей социально-политической сущности должны быть представительными органами, способными согласовывать и отражать интересы граждан, различных социальных слоев и групп, политических сил20, поскольку свобода индивида может быть обеспечена только в ситуации, когда индивид обязан
19 См.: Тиунова Л.В. Конституция и правовое государство. СПб., 1992. С.22; Керимов Д.А. Проблемы общей теории права и государства: В 3 т. Т. 3: Правовое государство. М., 2003. С. 23.
20 См.: БогдановаН.А. Конституционное право: общая часть. М., 2005. С. 83.
4 ВМУ, право, № 5
49
подчиняться лишь тем законам, которые были одобрены с его участием или участием его представителей (и не противоречат конституции)21.
Например, в связи с формированием российского парламента в юридической литературе обсуждается несколько проблем. Прежде всего в правовом поле страны сохранены только общероссийские политические партии. При этом, как представляется, изменения, внесенные в 2004 г. в Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» и лишающие небольшие по численности и региональные по характеру партии права участвовать не только в федеральных выборах, но и в выборах уровня субъектов Федерации, не получили должного обоснования. Так, согласно позиции Конституционного суда РФ, признавшего соответствующие законоположения не противоречащими Конституции РФ22, «в современных условиях, когда российское общество еще не приобрело прочный опыт демократического существования, при том что имеют место серьезные вызовы со стороны сепаратистских, националистических, террористических сил, создание региональных политических партий — поскольку они стремились бы к отстаиванию преимущественно своих, сугубо региональных и местных, интересов — могло бы привести к нарушению государственной целостности и единства системы государственной власти как основ федеративного устройства России». Оставляя в стороне вопрос о серьезности вызовов со стороны сепаратистских сил в настоящее время и связи между террористической угрозой и количественными требованиями к политическим партиям, отметим только, что устранение из политической жизни страны партий, призванных представлять интересы определенных групп населения, представляет собой решение, не способствующее приобретению российским обществом прочного опыта демократического существования, опыта поиска политических компромиссов и примирения интересов «целого и частей» в федеративном государстве. Соединение же одной «привилегированной» партии и государства23 и вовсе не имеет ничего общего с системой народовластия, способной устанавливать пределы государственной власти.
Далее, в условиях пропорциональной избирательной системы, действующей на федеральном уровне и в ряде субъектов РФ, существуют практически непреодолимые препятствия для прохождения в избираемые органы власти независимых кандидатов. Польза положения ч. 5 ст. 25 ФЗ «О политических партиях» о возможности включения независимых кан-
21 Troper M. Obedience and obligation in the Rechtsstaat // Democracy and the Rule of law / Ed. by A. Przeworski, J.M. Maravall. Cambridge, 2003. P. 95.
22 Постановление Конституционного суда РФ от 1 февраля 2005 г. № 1-П // СЗ РФ. 2005. № 6. Ст. 491.
23 О проблеме соединения партии и государства см., напр.: Карапетян Л.М. Партии, национальный лидер: политические и конституционно-правовые размышления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 7—9; Волкова Е.А. Куда идет законодательство о политических партиях // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 1. С. 32.
дидатов в партийный список в контексте данной проблемы представляется сомнительной. Независимые кандидаты должны иметь возможность выдвигаться вне партийных списков. Как справедливо отмечается отдельными авторами, присоединение к списку зависит от решения партии, но главное — означает признание независимым кандидатом программы партии, по списку которой он будет баллотироваться, и обязанность в случае избрания войти в состав фракции, образованной этой партией24.
Кроме того, отдельные нормы избирательного права допускают возможность искажения картины реальной поддержки избирателями тех или иных партий. Речь идет о высоком заградительном барьере и отсутствии возможности проголосовать «против всех». Настоящая редакция Федерального закона от 18 мая 2005 г. № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» не исключает вероятность того, что граждане, желающие проголосовать против всех, воздержатся от участия в голосовании и таким образом попадут в число тех, чьи голоса на выборах не учитываются25 (что в отсутствие порога явки не повлечет признание выборов несостоявшимися). В итоге интересы тех, кто был настроен против всех выдвигавшихся на выборах партий или голосовал за партию, не преодолевшую заградительный барьер, будут представлять депутаты от других партий.
Наконец, нельзя не сказать и о запрете создания избирательных блоков, постепенном ужесточении требований, касающихся сбора подписей в свою поддержку партиями, не представленными в Государственной Думе, установлении ограничений при проведении публичной агитации и других положениях, неоправданно затрудняющих приход во власть различных политических сил26.
Таком образом, отдельные положения российского законодательства если не делают идею представительства фикцией, то во всяком случае сильно затрудняют приход во власть различных социальных групп, что приводит к риску формирования «узкой» правящей элиты, определяющей политику «партии и правительства» независимо от воли народа.
24 См.: Ерыгина В.И. Политико-правовые тенденции возрастания роли политических партий в избирательном процессе // Конституционное и муниципальное право. 2007. N° 19. С. 14. В этой ситуации продуктивной представляется идея о введении избирательной системы, позволяющей независимым кандидатам участвовать в думских выборах, баллотируясь в избирательном округе наравне с партиями. По-видимому, в рамках такой системы независимому кандидату должно быть обеспечено избрание в случае получения им установленной избирательной квоты (см.: Владимиров Д. Ломать и строить // Российская газета. 2004. 29 сент.; Безруков А.В. Реформирование избирательной системы при проведении парламентских выборов в России // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 23. С. 19).
25 См., напр.: КотеговаМ.А. Пропорциональная избирательная система: российский и зарубежный опыт. Ижевск, 2007. С. 109.
26 Обзор законодательных механизмов, выстраивающих привилегированное положение правящих сил и затрудняющих деятельность оппозиции, см.: Денисов С.А. Использование норм государственного (конституционного) права против оппозиции // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 18.
Действительно, подлинно представительный характер органов власти определяется не только порядком их формирования, но и принимаемыми ими решениями. В связи с этим актуальность приобретает вопрос о том, каким образом граждане могут контролировать и корректировать политический курс, проводимый избранными представителями. Здесь нужно учитывать два различных, хотя и взаимосвязанных аспекта проблемы влияния граждан на выбор политики государства: подотчетность органов государственной власти и непосредственное участие граждан в осуществлении государственной власти.
В научных исследованиях подотчетность характеризуется как такое отношение между уполномоченным подотчетным органом и контролирующим субъектом (в том числе народом или группой граждан), в рамках которого подотчетный орган обязан объяснять и обосновывать свое поведение и может столкнуться с последствиями своих действий по результатам их оценки субъектом контроля27. Реализация соответствующих отношений может означать предел власти государственных органов при условии адекватного, в том числе критического освещения в СМИ деятельности находящихся у власти должностных лиц. Не случайно во многих государствах с устоявшейся демократической традицией осуществляются трансляция парламентских выступлений и публикация отчетов о заседаниях представительных органов власти. Например, в Великобритании ответы членов правительства во время часа вопросов и последующие парламентские обсуждения предназначены в том числе и для информирования общественности о деятельности органов власти, и для их прямого обращения к избирательному корпусу28. В Российской Федерации также существует практика освещения СМИ «ключевых» заседаний парламента (выступления Президента с ежегодным посланием, теперь и отчеты Правительства, обсуждения насущных проблем внутренней и внешней политики). Однако возникает вопрос о механизмах «обратной связи», способах реагирования избирательного корпуса на получаемую информацию. По-видимому, здесь должны использоваться такие возможности, как направление обращений в государственные органы власти, проведение публичных мероприятий, кроме того, в России все большее значение в последнее время приобретают неформальные способы взаимодействия первых лиц государства с гражданами («прямые линии», блоги в Интернете)29. Что же касается институтов прямого народовластия, посредством которых граждане могли бы принимать обязательные решения (и это второй аспект влияния граждан на поли-
27 См.: Княгинин Д.К. К вопросу о понятии публичной подотчетности // Конституционное и муниципальное право. 2008. N° 13. С. 12—13.
28 См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Особенная часть / Отв. ред. Б.А.Страшун. М., 2006. С. 244, 249.
29 Недостатки регулирования формальных способов взаимодействия граждан и должностных лиц приводят к замене их неформальными (см.: Беломестных Л.Л. Проблемы реализации конституционного права на обращение // Тр. Ин-та государства и права РАН. 2008. № 5).
тику, проводимую органами государственной власти, и соответственно установления пределов этой власти), то здесь возможности граждан (прежде всего на федеральном уровне) остаются достаточно скромными. Например, инициатива со стороны граждан по внесению законопроектов в Государственную Думу законодательством не предусмотрена, равно как и отзывы депутатов. Непросто обстоит дело и с проведением общенационального референдума по инициативе граждан. С учетом положений Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (сложность процедуры при сжатости отводимых на нее сроков, а главное, запреты на вопросы референдума) вполне обоснованным представляется следующий вывод: «можно констатировать продолжение линии на ограничение самой возможности граждан инициировать общероссийский референдум вопреки воле федеральных органов государственной власти, на устранение данного правового инсти-
« 30
тута из реальной политической жизни государства» .
По-видимому, основной возможностью граждан, стремящихся повлиять на политику государства, остается голосование за тех или иных кандидатов на очередных выборах, и именно поэтому сохраняет свое значение вопрос об устранении существующих недостатков избирательной системы. Кроме того, в этой ситуации особую важность приобретает периодичность проводимых выборов. Необходимость систематического обновления избираемых органов власти ни у кого не вызывает сомнений, и хотя мировая практика дает примеры различных сроков функционирования таких органов, в настоящее время идея увеличения срока полномочий Президента РФ и Государственной Думы не представляется конструктивной. Речь идет не только о более или менее частой смене лиц во власти, но и о том, что обязательное обновление представляет собой внутренний предел для власти: чем чаще происходят выборы, чем больше нужно считаться с избирателями, тем лучше избираемые лица будут учитывать интересы граждан в ходе своей деятельности между выборами31.
Конечно, само народовластие имеет пределы, устанавливаемые в целях «самозащиты» демократической конституции и прав отдельных лиц (запрет тоталитаристских идеологий, партий, политических решений) либо в целях обеспечения профессионального и эффективного управления некоторыми сферами общественной жизни, где особенно нежелательны популистские решения (запрет проведения референдумов по вопросам налогообложения, амнистии и т.д.). Однако принцип народовластия не должен быть сведен на нет. Как видно из изложенного, отдельные положения российских законов могут быть расценены как не вполне соответствующие конституционному принципу народовластия, и в резуль-
30 Сергеев А.А. Об ограничении предмета референдума Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2008. N° 19. С. 12.
31 См.: Шайо А. Указ соч. С. 128.
4 *
53
тате затруднительно говорить о том, что последний представляет собой реальный (а не иллюзорный) предел власти.
Принцип разделения властей. Данный принцип означает такую организацию государственных органов, при которой исключена концентрация всей полноты власти в руках одного из них, что представляет собой предел их власти и самостоятельную гарантию защиты свободы личности. Принцип разделения властей, восходящий к идеям Просвещения32, получая свое воплощение в конституционно-правовой материи отдельных государств, претерпевал различные изменения, однако не утратил своего значения. Многие авторы пытались наполнить этот принцип новым содержанием, чтобы конструировать модель организации государственной власти, отвечающую современным вызовам33. С одной стороны, создание различных ветвей власти и установление конституцией пределов полномочий каждой из них позволяет им избегать нарушений индивидуальных прав или по крайней мере исправлять ситуацию, если нарушение все же имело место (в частности, введение ограничений прав и свобод находится в ведении законодательного органа, состоящего из представителей народа, и исполнительная власть, которую чаще всего можно заподозрить в нарушении правового статуса личности, оказывается поставлена в рамки закона; соблюдение этих рамок контролирует суд). С другой стороны, интересам личности вряд ли служила бы ситуация «паралича» властей, поэтому разграничение полномочий между ветвями власти и правила их взаимодействия не должны приводить к невозможности осуществлять управление. На практике принцип разделения властей не означает ни возведения непроницаемых стен между различными органами власти, ни установления обязанности все решения принимать совместно. Власть должна «сдерживать власть» через контрольные процедуры, и здесь, как представляется, особую роль должна играть оппозиция.
Действительно, как подчеркивается в литературе, в современном мире часто противостоят друг другу не законодательная и исполнительная ветви власти, а партии — правящее большинство (контролирующее и законодательную, и исполнительную ветви) и оппозиционное меньшин-ство34, т.е. именно благодаря оппозиции, сдерживающей правящую партию, возможно установление пределов публичной власти, и в том числе возведение барьеров на пути нарушения прав личности. Формирование
32 Авторство развернутой теории разделения властей принадлежит Ш. Монтескье. Как отмечают отдельные авторы, истоки этой теории относятся к более ранним эпохам и прослеживаются, в частности, в учениях Платона, Аристотеля, Полибия и даже в Библии (Баренбойм П. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера. М., 2003; Барнашов А.М. Теория разделения власти: становление, развитие, применение. Томск, 1988. C. 10—16).
33 Vile M.J.C. Constitutionalism and the Separation of Powers. Indianapolis, 1998; Чир-кин В.Е. Указ. соч. С. 135.
34 См.: Ардан Ф. Франция: государственная система. М., 1994.
подобной оппозиции35 — задача актуальная для Российской Федерации в контексте решения по крайней мере двух ключевых проблем организации государственной власти.
Во-первых, в российской модели разделения властей, закрепленной в Конституции РФ, присутствует несбалансированность распределения полномочий между Государственной Думой и Президентом РФ в том, что касается их возможностей формировать исполнительную власть и контролировать ее деятельность, и собственно неопределенность положения Президента в системе органов государственной власти. Следует согласиться с позицией, в соответствии с которой «не может долго продолжаться ... положение, когда на основе Конституции в одних случаях парламент вообще не имеет права парламентского контроля, в других его попытки могут привести к прекращению его же деятельности»36. Идея установления таких правил парламентского контроля за исполнительной властью, которые не блокировали бы его осуществление и не нарушали бы баланс властей, необходимый для того, чтобы все власти действовали в интересах граждан, требует всемерной поддержки. Однако здесь следует учитывать также и практическое значение, которое могут иметь те или иные меры контроля, предпринимаемые представителями народа в отношении исполнительной власти.
Этот вопрос пока остается нерешенным несмотря на внесение в Конституцию РФ положений, устанавливающих полномочие Государственной Думы по заслушиванию ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности. Ключевым словом здесь является заслушивание, которое с чисто лексической точки зрения не предполагает, на наш взгляд, активного реагирования депутатов на полученную информацию. По-видимому, более детально последствия такого «заслушивания» (обсуждение, постановка вопроса о доверии правительству) должны быть урегулированы федеральным законом о парламентском контроле. В любом случае практика использования контрольных механизмов будет зависеть и от активности оппозиции, ее стремления оказывать влияние на проводимую в государстве политику или по крайней мере обсуждать некоторые спорные направления этой политики, подталкивая правящие силы к достижению компромиссов.
Во-вторых, в контексте значения оппозиции для системы разделения властей и их взаимного сдерживания нельзя не сказать и о той специфической ситуации, которая складывается в сфере распределения депутат-
35 О необходимости институционализации оппозиции пишут многие авторы (см., напр.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 110; МироновН. Институционализация политической оппозиции // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 4. С. 41—44), однако федеральный закон об оппозиционной деятельности до сих пор не принят.
36 Авакьян С.А. Федеральное Собрание в системе государственной власти Российской Федерации // Конституция Российской Федерации и развитие законодательства в современный период. Т. 1. М., 2003. С. 154.
ских мест в Государственной Думе между различными партийными силами. Действительно, хотя сам факт закрепления законодательной функции за особым (представительным) органом власти, независимым от исполнительной ветви, расценивается как гарантия защиты прав личности против злоупотреблений публичных органов своей властью37, в ситуации, когда депутаты, поддерживающие политику Президента и Правительства, составляют даже не абсолютное, а квалифицированное большинство в Государственной Думе, главе государства и органу исполнительной власти нет необходимости вторгаться в компетенцию законодателя. Любая их инициатива может быть проведена через парламент без значительных препятствий и оформлена как закон, которым вынуждена будет руководствоваться и судебная власть. Отказ от «указного права»38 связан в том числе и с тем, что в таком «праве» просто нет нужды с политической точки зрения. В случае слаженного голосования депутатов правящей партии законодательная инициатива, исходящая от главы государства или правительства, «обречена» на успех. Возможности оппозиции противодействовать инициативам, с которыми она не согласна, невелики; однако не следует забывать о таком важном инструменте обеспечения конституционного правопорядка и защиты прав и свобод личности, как запрос в Конституционный суд РФ.
Роль этого инструмента определяется тем, что принимаемые парламентом решения в любом случае не должны вступать в противоречие с положениями конституции. В условиях существования партийных интересов и дисциплины, а также влияния, которое могут оказывать на законодателей иные субъекты конституционно-правовых отношений, особенное значение приобретает тезис о том, что народовластие не сводится к доминированию нынешнего парламентского большинства39. Даже если в рамках деятельности представительного органа власти из-за особенностей расстановки партийных сил не происходит согласования позиций всех групп общества, законы все равно должны устанавливаться с учетом общих правил40, выраженных в Конституции, и проверяет это Конституционный суд. Соблюдение конституционных рамок, контролируемое органами конституционного контроля, представляет собой важную составляющую обеспечения прав и свобод граждан. В конституционном государстве достоинство личности, ее права и свободы не могут быть постав-
37 Российский Конституционный суд, в частности, вынес немало решений, призванных не допустить присвоения исполнительной властью полномочий законодателя (постановления от 18 февраля 1997 г. № 3-П; от 2 февраля 1998 г. № 4-П; от 22 ноября 2001 г. № 15-П и др. // СЗ РФ. 1997. № 8. Ст. 1010; 1998. № 6. Ст. 783; 2001. № 50. Ст. 4822).
38 См.: Зуйков А.В. Возвращение «указного права»?.. // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 9. С. 28—29.
39 Dorsen N., Rosenfeld M., Sajo A., Baer S. Comparative constitutionalism: Cases and materials. 2003. P. 112; Судебные системы западных государств / Отв. ред. В.А. Туманов. М., 1991. С. 49.
40 См.: Хайек Ф. Указ соч. С. 327—328.
лены под угрозу нарушения волей большинства, хотя бы и квалифицированного. В связи с этим принципиальное значение имеет норма о количестве членов законодательного собрания, обладающих правомочием запрашивать орган конституционного контроля на предмет проверки конституционности того или иного нормативного правового акта. Так, поправка 1974 г. Конституции Франции, позволившая передавать законы в Конституционный совет шестидесяти депутатам или шестидесяти сенаторам, рассматривалась некоторыми авторами как «переворот»41 в функционировании Совета, обеспечивающего защиту демократической конституции. Поскольку в Российской Федерации обращаться в Конституционный суд вправе одна пятая депутатов Государственной Думы42, оппозиция сможет инициировать проверку конституционности законов, принятых большинством.
Таким образом, современная политико-правовая ситуация, складывающаяся в России, требует уточнения содержания принципа разделения властей как предела публичной власти. В настоящее время недостаточно говорить о функциональном разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви, необходимо учитывать и расстановку партийных сил в «политических» ветвях власти. В ситуации, когда одна из партий имеет преимущество, позволяющее партийному руководству «объединять» ветви власти и создавать «единый центр по принятию решений», говорить о том, что принцип разделения властей способен ставить границы публичной власти, не приходится. Деятельность оппозиции (как отражение идеи политического многообразия) могла бы способствовать поиску альтернативных путей развития и в конечном счете реализации власти в интересах личности.
Принцип федерализма. Этот принцип предполагает существование двух уровней государственной власти и установление не только норм разграничения полномочий, но и правил взаимодействия между отдельными уровнями власти, и, следовательно, призван не только не допускать концентрации властных полномочий в одном центре, но и повышать эффективность управления, стимулировать деятельность различных уровней власти в интересах граждан.
Конституция РФ закрепляет принципиальные положения, определяющие федеративное устройство России, и проводит разграничение предметов ведения между федерацией и субъектами. Признание определенной компетенции за субъектами федерации, безусловно, означает установление пределов центральной власти, поскольку центр обязан подчиняться
41 См.: Майнингер М.-К. Конституционный совет Франции и европейское право // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N° 4. С. 141—142.
42 Среди других субъектов, обладающих правом обращения в Конституционный суд, следует выделить законодательные органы субъектов РФ, в которых партийное большинство может не совпадать с большинством в национальном парламенте. В федерации такая ситуация означает дополнительную «сдержку» власти последнего.
соответствующим положениям Конституции так же, как и субъекты. В свою очередь компетенция субъектов тоже не безгранична и не исключает «подчиненного» положения субъектов в целом ряде сфер общественной жизни. Таким образом, Конституция призвана формировать пределы полномочий различных уровней публичной власти, предопределяя существование множественных центров принятия властных решений43, способных контролировать деятельность друг друга.
Однако в контексте проблемы формирования пределов власти федерации и ее субъектов следует обратить внимание на формулировки некоторых положений главы 3 Конституции РФ. Прежде всего, как неоднократно отмечалось в литературе, нормы ст. 71 и 72 не гарантируют опти-
44
мального разделения компетенции . В частности, в этих нормах не выражен явно аспект разделения власти по горизонтали. Например, в соответствии с п. «к» ст. 72 трудовое законодательство находится в совместном ведении федерации и субъектов. В соответствии со ст. 73 Конституции исполнение этого законодательства должно было бы находиться в исключительном ведении субъектов РФ, однако на практике Федеральная служба по труду и занятости обладает подструктурой территориальных органов исполнительной власти. Есть и другие примеры выхода федерации за «буквальные» рамки ст. 71 и 72 Конституции.
Проблема разграничения полномочий по предметам совместного ведения является особенно острой. Совместное ведение предполагает установление принципиальных основ регулирования федерацией при сохранении за субъектами возможностей конкретизации этих основ. Однако при этом отсутствуют четкие критерии того, где заканчиваются «общие принципы» и начинается «детализация». Как пишет А.Н. Кокотов, в настоящий момент «федеральное законодательство стирает границу между принципиальным и детальным регулированием, поскольку в федеральных законах, принимаемых в сфере совместного ведения, присутствует и то и другое»45. Отсутствие конституционных пределов власти федеральных органов в сфере совместного ведения «ведет к фактической централизации власти при сохранении формальных устоев федерализма»46.
Слишком подробное регулирование федеральным законодателем предметов совместного ведения серьезно ограничивает возможности самостоятельного законотворчества субъектов РФ во многих сферах, прежде всего в сфере самоорганизации субъектов. Пункт «н» ч. 1 ст. 72 Конституции относит установление общих принципов организации сис-
43 См.: Автономов А. Консенсуальная интеграция, сущность современного федерализма // Сравнительное конституционное обозрение. 2004. № 4. С. 21.
44 См.: Глигич-ЗолотореваМ.В. Правовые основы федерализма. М., 2006. С. 221.
45 Кокотов А.Н. Разграничение и согласование полномочий Российской Федерации, субъектов федерации и их органов государственной власти // Журнал российского права. 2002. № 8.
46 Глигич-Золоторева М.В. Указ. соч. С. 221.
темы органов государственной власти к совместному ведению федерации и ее субъектов. Согласно ч. 1 ст. 77, система органов государственной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов, закрепленных федеральным законом. Следовательно, полномочия субъектов по определению структуры и порядка функционирования их органов власти должны осуществляться в соответствии с принципами правового, демократического, социального, светского государства, основанного на разделении властей, и, кроме того, с учетом регулирования данного вопроса федеральным законодателем. Подробность такого регулирования может оставлять не так много пространства для самостоятельного решения вопроса об организации государственной власти субъекта РФ. Действительно, если федеральный закон закрепляет требование об избрании по крайней мере половины состава представительного органа на основе пропорциональной системы, то субъекты, принимая свою конституцию (или устав), ничего другого в этом документе зафиксировать не могут. То же самое касается проблемы пределов регулирования федерацией «общих принципов» организации государственной власти субъектов в ситуации установления нового порядка «наделения» полномочиями их глав.
В литературе предлагаются различные способы решения проблемы, связанной с нечеткостью определяемых федеральной конституцией пределов вмешательства федерации в дела ее субъектов. Существует мнение, в соответствии с которым на федеральном уровне по предметам совместного ведения должны приниматься Основы законодательства, которые устанавливали бы базовые принципы, правила и определенные направления регулирования. Опираясь на них, законодательные органы субъектов могли бы осуществлять детальное регулирование, учитывая свою специ-фику47. Представляется, что соответствующие пределы полномочий федерального законодателя должны быть закреплены в Конституции РФ48. Возможно также установление на конституционном уровне открытого перечня полномочий субъектов федерации, с тем чтобы, с одной стороны, сохранялось правило, в соответствии с которым полномочия, не отнесенные к федеральному уровню, остаются за субъектами, а с другой —
47 См.: СаликовМ. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 1. С. 167. Близкой позиции придерживается А. Бланкенагель (см.: Бланкенагель А. В поисках исчезнувших исключительных полномочий субъектов Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. № 1. С. 155).
48 Например, Основной закон ФРГ, предусматривая право федерации принимать рамочные предписания по ряду предметов, устанавливает в то же время, что эти предписания могут содержать непосредственно действующее регулирование «лишь в исключительных случаях» (абз. 2 ст. 75).
уменьшался риск централизованного регулирования федерацией всех сфер общественной жизни49.
К установлению пределов публичной власти различных уровней имеет непосредственное отношение и вопрос «единства» власти. Положения федеральных актов о единой исполнительной власти в Российской Федерации (ч. 2 ст. 77 Конституции50), круге источников, определяющих полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта федерации по предметам совместного ведения и предметам исключительного ведения федерации (п. 2 и 3 ст. 26.1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), контроле за деятельностью этих органов со стороны центральных органов власти и возможных санкциях в их адрес (ч. 2 ст. 85 Конституции, п. 1 и 2 ст. 27, ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах.») предполагают подчинение исполнительных органов субъектов Президенту и Правительству РФ. Поскольку единство исполнительной власти означает, в частности, подчинение исполнительных органов власти субъектов федеральным, пределы полномочий органов исполнительной власти субъектов федерации, характеризующие меру самостоятельных возможностей этих органов, оказываются чрезвычайно узкими. Более того, широкое понимание принципа единства исполнительной власти в государстве, лишение субъектов федерации возможности самостоятельно устанавливать процедуру замещения должности главы исполнительной власти, признание «отношений субординации» между высшим должностным лицом субъекта и Президентом РФ не просто представляет собой ограничение, сужение сферы принятия самостоятельных решений субъектами РФ, но означает по крайней мере частичный отказ от идеи, имеющей принципиальный характер в контексте федеративных отношений: о раздельности систем государственной власти федерации и ее субъектов.
В связи с этим требуется более взвешенный подход к пределам полномочий федерального центра, предполагающий не только права, но и обязанности федерации действовать так, чтобы не нарушать принципиальных положений федерализма, в частности не сводить к нулю возмож-
49 Подобное указание могла бы заменить соответствующая практика органа конституционного контроля. Например, известно, что в ФРГ за землями остается не так много законодательных полномочий. Может быть, именно поэтому Федеральный конституционный суд тщательно оберегает их от вмешательство со стороны федерации (Kommers D. The constitutional jurisprudence of the Federal Republic of Germany. London, 1997. Р. 391).
50 В пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. Однако Конституционный суд РФ усилил это положение в своем постановлении от 21 декабря 2005 г. № 13-П, подчеркнув принцип единства исполнительной власти в Российской Федерации, но не указав ее пределы (п. 6 мотивировочной части).
ности субъектов принимать собственные решения в пределах их компетенции, оставляемой за ними Конституцией РФ.
Рассматривая названные четыре принципа, следует подчеркнуть их взаимосвязь, а также то обстоятельство, что установление их в качестве пределов публичной власти является задачей, подчиненной главной цели — достижению свободы личности. Если практика реализации конституционных принципов публичной власти не соответствует их назначению,
под угрозой нарушения могут оказаться права человека и гражданина.
***
Необходимость обеспечивать свободу личности в современном обществе предопределяет закрепление правовых рамок публичной власти. Пределы публичной власти устанавливаются правом, с тем чтобы характеризовать меру возможного, а также должного (необходимого) поведения различных органов (уровней) власти, призванных выступать в качестве проводников воли отдельных групп граждан и народа в целом. Определение такой меры является необходимой составной частью упорядочивания отношений субъектов права как общей цели правового регулирования. Следует подчеркнуть, что ведущая роль в согласовании индивидуальных и общегосударственных интересов принадлежит конституции как первоисточнику всех правовых явлений в государстве. Вместе с тем детализация конституционных положений на законодательном уровне вносит существенные коррективы в статус субъектов конституционно-правовых отношений. Утверждение идеи свободы личности в Российской Федерации требует дальнейшего поиска баланса юридических возможностей различных субъектов конституционного права и совершенствования моделей организации и функционирования публичной власти, устанавливающих ее пределы.
Список литературы
1. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М., 2001.
2. Глигич-ЗолотореваМ.В. Правовые основы федерализма. М., 2006.
3. Хайек Ф. Право, законодательство и свобода. М., 2006.
4. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981.
5. Чиркин В.Е. Конституция: росссийская модель. М., 2004.
6. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001.
7. Dorsen N., Rosenfeld M., Sajo A., Baer S. Comparative constitutionalism: Cases and materials. West Publishing company, 2003.
Поступила в редакцию 15.06.09
