CC BY
346
УДК 342.5:321
МАЛЯВКИНА Н.В. Теоретико-правовые аспекты
органа публичной власти в Российской Федерации
В статье анализируются проблемы соотношения понятий политической и государственной власти, а также государственной и публичной власти. Понятие публичной власти раскрывается посредством выявления особенностей политической власти, признаков государственной власти как высшей формы публичной власти. Для исследования понятия «орган публичной власти» проанализирована система органов публичной власти: органы государственной власти и органы местного самоуправления, в совокупности представляющие систему органов публичной власти.
Ключевые слова: власть, политическая власть, публичная власть, государственная власть, народ, орган публичной власти, местное самоуправление.
Понятие «власть» до сих пор считается до конца не выясненным феноменом человеческого социума, имеющим большое значение в жизни человека. Попытки изучить феномен власти предпринимались на протяжении всей истории. От древности до современности главной проблемой для ученых и политиков был вопрос, кто должен управлять обществом, ибо власть и есть основа управляющего воздействия. Ключевым понятием «власти» стала формула М. Вебера, согласно которой власть состоит из способности одного индивида добиться от другого индивида такого поведения, которое соответствует воле первого индивида. Заслуга Вебера заключается в том, что он сформулировал понятие власти, которое легло в основу современного определения.
Современные ученые дают разнообразные трактовки власти, что отражает сложность и многоаспектность этого явления. Как правило, под властью понимается способность субъекта навязывать свою волю другим людям, управлять их действиями, используя различные средства для того, чтобы использовать их поведение для достижения собственных интересов. Более точно о власти говорит
В.Ф. Халипов, выделяя ее основные аспекты и определения1:
1) способность, право и возможность распоряжаться кем-либо, чем-либо, оказывать решающее воздействие на судьбы, поведение и деятельность, нравы и традиции людей с помощью различного рода средств - закона, права, авторитета, воли, суда, принуждения;
2) господство над людьми, их общностями, организациями, над странами и их группировками;
3) система государственных органов;
4) лица, органы, облеченные соответствующими государственными, административными полномочиями или обладающие разного рода влиянием, полномочиями по обычаю или присвоившие их себе.
Термин «власть» многозначен и открывает широкую возможность для самых различных толкований. Безусловно, на современном этапе развития в обществе существуют и взаимодействуют различные виды власти.
Непосредственное отношение к формированию права в обществе имеет политическая власть. Существует два основных способа интерпретации политической власти. Одни исследователи отождествляют
понятия «политическая власть» и «государственная власть». Данный взгляд противоречит традиционному смыслу слова «власть» и приводит к слишком узким интерпретациям власти, исключающим из содержания понятия межличностные отношения и нелегитимные формы контроля.
Поэтому политическую власть целесообразнее рассматривать как разновидность власти. Она начинается с того момента, когда власть влияет на большие группы людей, на тысячи и миллионы. Особенность политической власти проявляется в следующем:
- требует сосредоточения прав и воли людей в субъектах политической власти, то есть в государственных органах, политических партиях и т.п.;
- она формируется путем передачи прав и полномочий сверху вниз;
- основывается на соглашении или борьбе;
- все время мобилизует на достижение каких-то целей;
- решает проблему согласия, учитывая, что общество разделено разнообразными интересами.
Таким образом, политическая власть - это влияние, основанное на отношении господства - руководства с целью волевого воздействия на поведение людей с помощью методов принуждения, убеждения, интереса.
Понятия политической и государственной власти во многом совпадают, но не отождествляются. Центральным элементом любой политической системы является государство, в деятельности которого концентрируется его политика. Таким образом, государственная власть - разновидность политической власти, центральный институт политической системы.
Можно привести примеры, когда в литературе отождествляются понятия государственной и политической власти. Так, М.И. Байтин считает, что термины «политическая власть» и «государственная власть» -синонимы. Политическая власть в собственном смысле этого слова и есть власть государственная, то есть такая, которая исходит из государства и реализуется не иначе как при его (прямом или косвенном)
участии2. Одним из аргументов, на которые ссылается М.И. Байтин, является работа К. Маркса, в которой отождествляются понятия «политическая власть» и «государственная власть». Д.А. Керимов, изучая проблемы политической системы, отметил, что в понятие «политическая система» входят не только способы организации и деятельности государственной власти, при этом все иные структурные компоненты политической системы (партия и общественная организация) хотя и участвуют в осуществлении государственных функций, но государственно-властными полномочиями не обладают, а следовательно, и «политическими властями» не являются3. Как правильно замечает Е.П. Тарасова, такой подход вполне обоснован в определённый исторический период - период существования Советского государства4. С политологической и с формально-юридической точки зрения отождествление указанных понятий в условиях социалистического общества и государства оправданно.
С началом государственных реформ середины 80-х гг ХХ века в России появились предпосылки для рассмотрения категорий «политическая власть» и «государственная власть» в качестве общего и частного. С этой точки зрения соотношение данных категорий рассматривается многими исследователями в зарубежной политической мысли. Так, с появлением в государстве возможности формирования официальной государственной идеологии политических институтов, способных оказать политическое влияние, расширяется сфера политического и, соответственно, появляется возможность реализации данными институтами политической власти5.
Конечно, эти понятия очень близки, так как политическая и государственная власть характеризуется свойством публичности. Однако государственная власть осуществляется в масштабе государства, распространяется на всю территорию страны, ее регионы, население, проживающее и пребывающее в государстве. Политическая власть может не совпадать по масштабу воздействия с государственной властью, так как осуществляется внутри государства в рамках какой-либо партии,
иной общественной организации, а также за пределами государства в рамках международных организаций6.
Несмотря на различные характеристики власти, основными ее компонентами являются две стороны - субъект и объект власти. Одна сторона наделена правом давать распоряжения, а другая обязана их выполнить. Применительно для обозначения власти в государстве используется термин «публичная власть».
В отечественной литературе долгое время существовало мнение, что публичная и государственная власть - это идентичные понятия. В современной государственно-правовой науке преобладает иной подход понимания публичной власти, так как публичная власть имеет различные организационные формы и не сводится только к государственной власти. Закрепленная в современных конституциях развитых государств вертикальная децентрализация государственной власти с выделением местного самоуправления в качестве негосударственного элемента публичной власти подразумевает различие категорий «публичная власть» и «государственная власть», которые ранее отождествлялись7.
Так, В.Е. Чиркин отмечает: публичная власть - это разновидность социальной власти, возникающая в «территориальных объединениях людей», имеющая «общий, общественный, а не частный характер. Это - территориальные публичные коллективы... Власть в таком коллективе предназначена сохранять и охранять коллектив.»8.
Более точно рассуждает В.И. Савин, понимая под публичной властью суверенную власть, представляющую способность народа, а также юридически закрепленное право (возможность) лиц, замещающих должности в государственных или муниципальных органах, воздействовать от имени государства на его население либо население государственных или муниципальных образований в той или иной сфере общественной жизни с целью осуществления общегосударственной политики.
В свою очередь Конституция Российской Федерации не использует термин «публичная власть», а указывает на то, что народ осуществляет свою власть через
органы государственной власти и органы местного самоуправления. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Поэтому с определенной долей условности именно его можно назвать высшим органом публичной власти. Воля народа, а не какого-либо органа государственной власти или высшего должностного лица является основой для построения и деятельности системы органов государственной власти в Российской Федерации.
В Российской Федерации существует трехуровневая публичная власть - федеральная, региональная и муниципальная. Государственная власть реализуется на федеральном и региональном уровнях. Местная власть осуществляется в городских, сельских поселениях и на территории других муниципальных образований. Каждому уровню присущи собственные задачи, связанные с общими целями и задачами публичной власти, и необходимые для их реализации властные полномочия в рамках предметов ведения.
Государственная власть является высшей формой публичной власти. Связано это с тем, что:
- народ государства является социальным источником, то есть особым территориальным коллективом;
- государственная власть обладает суверенным характером, является суверенной разновидностью публичной власти;
- государственная власть может регулировать все вопросы жизнедеятельности общества;
- государственная власть наделяет кругом предметов ведения и полномочиями определенные публичные коллективы9.
Сущность государственной власти в понимании большинства современных исследователей научно-правовой мысли представляется как отношение публично-правового характера господства и подчинения между субъектами данной власти, опирающееся на государственное принуждение.
Государственная власть обладает следующими отличительными признаками:
1. Публичность государственной власти означает открытость власти, действу-
ющей от имени всего общества и представляющей его интересы.
2. Суверенность государственной власти представляет собой верховенство власти внутри страны, являющейся обязательной на всей территории.
3. Легитимность государственной власти означает признание или подтверждение законности права на власть, обладание престижем.
4. Всеобщность и универсальность государственной власти представляет собой распространение государственной власти на всей территории и на все население государства и лиц, находящихся на этой территории, а также способность решать любые вопросы, затрагивающие общие интересы государства, и общеобязательность ее указаний.
5. Моноцентричность государственной власти означает разделение государственной власти на основании статьи 10 Конституции РФ на законодательную, исполнительную и судебную.
П еречислив основные признаки государственной власти, следует дать определение государственной власти. Государственная власть - это разновидность публичной власти, осуществляющая властные полномочия от имени народа непосредственно, а также от имени государственных органов и должностных лиц на основе верховенства закона, включая возможность легитимного принуждения.
Именно государство способно выражать волю народа, учитывая многообразия потребностей населения, интересов и целей государства. Но только «срастание государственной власти с народом, следование власти запросам и чаяниям людей способны придать власти авторитет, силу и крепость»10.
Для эффективного изучения публичной власти необходимо перейти к исследованию местного самоуправления как уровня публичной власти.
Концепция местного самоуправления исходит из того, что существуют различные виды публичной власти. Государственная власть распространяется на территорию государства, государственная власть субъекта Российской Федера-
ции - на территорию субъекта, а власть населения в пределах территории муниципального образования - на территорию муниципального образования. На территории муниципального образования образуется публичная власть, которая решает вопросы местного значения. Данная власть осуществляется населением непосредственно путем применения институтов прямой демократии (выборы, референдум и др.) или через избираемые органы (советы, мэры и др.).
Местное самоуправление является достаточно новым компонентом властной структуры российского общества. Конституция Российской Федерации закрепила новые тенденции в системе организации публичной власти, выделив местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации.
В статье 12 Конституции РФ закреплено, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, которое в пределах своих полномочий самостоятельно, а органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Согласно статье 130 Конституции РФ местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Таким образом, Конституция РФ определила самостоятельность местного самоуправления в решении вопросов местного значения и обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти.
Согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 года «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление является формой народовластия, а пределы осуществления местным самоуправлением своей деятельности установлены в пределах, определенных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации.
Таким образом, в вышеназванном Федеральном законе были отражены пози-
ции, отраженные в постановлении Конституционного суда РФ от 15 января 1998 года № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Конституционности Республики Коми от 31 октября 1994 г. «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»11. Именно в этом постановлении было отражено, что понятие «органы власти» само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной.
Анализ литературы позволяет дать определение публичной власти. Публичная власть - это власть народа, представляющая способность и возможность лиц как непосредственно, так и через своих представителей воздействовать от имени государства на его население в той или иной сфере общественной жизни с целью осуществления общегосударственной политики в интересах населения.
В Российской Федерации существует две равноправные разновидности публичной власти - государственная власть и местная (муниципальная) власть. Каждый уровень власти обладает своими специфическими признаками. Органы государственной власти решают вопросы государственного значения, а органы местного самоуправления - вопросы местного значения.
Муниципальная власть обладает рядом признаков, присущих государственной власти, что позволяет рассматривать государственную и муниципальную власть в качестве публичной власти. Одним из наиболее дискуссионных моментов в теории местного самоуправления является определение сущности власти местного самоуправления и ее соотношения с государственной властью.
Местная и государственная власть тесно взаимосвязаны, у них имеется ряд объединяющих признаков, традиционно относящихся к признакам государственной власти.
Во-первых, данные органы власти организованы по территориальному признаку.
Во-вторых, органы государственной и муниципальной власти наделены правом осуществлять властные полномочия.
В-третьих, только органы государственной власти и органы местного само-
управления обладают правом введения и сбора налогов и самостоятельного формирования бюджета.
В-четвёртых, государственная и местная власть наделены правом устанавливать и применять меры принуждения на своей территории.
В-пятых, государственная и местная власть обладают правом принимать в пределах своей компетенции нормативно-правовые акты.
Помимо объединяющих признаков существуют и отличительные признаки государственной и муниципальной власти. Так, например, Н.Л. Пешин справедливо отмечает, что положение о равноправии государственной и муниципальной власти сформировано не вполне корректно. Эти формы власти не могут быть равноправны, поскольку государственную власть отличает такой признак, как суверенность, и, кроме того, сферы действия этих властей различны: государственная власть распространяется на всю территорию страны, а муниципальная власть в каждом конкретном случае ограничена территорией отдельного муниципального образования. Именно государство в Конституции РФ и законах определяет общие принципы организации местного самоуправления и формирует модель взаимоотношений с местным самоуправлением. Хотя местные дела и решаются самостоятельно в рамках определенной территории, но в то же время степень самостоятельности определяется единой государственной политикой12. То есть муниципальная власть обладает рядом признаков, типичных для публичной власти, но это не позволяет отождествлять ее с государственной властью.
Источником публичной власти в России является народ. Свою власть народ осуществляет непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Полномочия этих органов фактически проистекают от воли народа Российской Федерации. Поэтому с определенной долей условности народ в России можно назвать органом публичной власти.
Верховную власть народа осуществляют органы публичной власти, и лишь в от-
дельные периоды, такие, например, как революция или выборы, народ не может непосредственно осуществлять управление в государстве. Публичные органы власти формируются двумя формами народовластия путем:
- непосредственного осуществления народом своей власти;
- осуществления власти через органы публичной власти.
Непосредственное осуществление власти народом имеет место при прямом волеизъявлении населения, прямо или косвенно формируется с участием граждан, то есть на основе выборности или подчиненности выборными органами (на выборах, референдуме, при проведении голосования по отзыву депутатов, должностного лица, на собраниях, проводимых среди жителей муниципальных образований).
Однако каждодневное осуществление публичной власти на всех уровнях власти требует постоянно действующих органов государственной власти и органов местного самоуправления. Так как данные органы сформированы демократическим образом и находятся под контролем народа, публичные органы власти являются важнейшими каналами осуществления народовластия в Российской Федерации.
Представляется, что органом публичной власти Российской Федерации является народ, обладающий правом осуществлять свою власть путем непосредственной и представительной демократии в решении общественно важных задач, наделенный определенными юридически закрепленными полномочиями, которые имеют властный характер, а его юридические акты имеют высшую юридическую силу, общеобязательный характер и обеспечиваются возможностью государственного принуждения. Как справедливо отмечает В.И. Савин, этот «орган» юридически закреплен в Конституции Российской Федерации и состоит из специальных субъектов - граждан России13.
В систему органов публичной власти входят органы государственной власти и органы местного самоуправления, в совокупности представляющие систему органов публичной власти. Органы, осуществляю-
щие публичную власть, не существуют разрозненно и обособленно. Они образуют единую систему - механизм государства.
Главной составляющей конституционных основ Российской Федерации является то, что Россия характеризуется двухуровневой системой государственной власти, разделенной между Федерацией и ее субъектами. Как правильно отмечает Крылова Е.Г., в соответствии с теорией двучленной структуры Российская Федерация функционирует на двух уровнях: первый уровень - это уровень Федерации (в которой субъекты состоят в соответствии с нормами Конституции РФ); второй - уровень каждого субъекта (которые равны между собой). Субъекты РФ обладают собственным правовым статусом, но не суверенны. Суверенитетом обладает только Федерация, т.е. Российская Федерация (Россия) в целом. Два уровня государственности не соотносятся как два отделенных друг от друга государства, так как они составляют единое сообщество (единое правовое государство)14.
Органы местного самоуправления управляют делами общества на определенной территории. Следует согласиться с мнением Г.Ф. Скрипкина о том, что по своей сути публичная власть - «это власть территориального общественного коллектива»15. Органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ и Федеральным законом № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в установленных законом пределах решают вопросы местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Итак, к органам местного самоуправления относятся органы власти, наделенные полномочиями для решения вопросов местного значения, которые не входят в систему органов государственной власти. Для органов местного самоуправления характерно самостоятельное решение вопросов местного значения; формирование непосредственно населением и невхождение в систему органов государственной власти, но по закону данные
органы могут наделяться отдельными государственными полномочиями.
Таким образом, современный механизм публичной власти совмещает власть, осуществляемую органами государственной власти, органами местного самоуправления и непосредственно населением.
Органом публичной власти Российской Федерации является народ, обладающий правом осуществлять свою власть путем непосредственной и представительной демократии в решении общественно важных задач, наделенный определенными юридически закрепленными полномочиями, которые имеют властный характер, а его юридические акты имеют высшую юридическую силу, общеобязательный характер и обеспечиваются возможностью государственного принуждения. В систему органов публичной власти входят органы государственной власти и органы местного самоуправления, в совокупности представляющие систему органов публичной власти.
1 Халипов В.Ф. Энциклопедия власти. М.: Академический Проект; Культура, 2005. С. 441.
2 Байтин М.И. Теория государства и права: Курс лекций под общ. ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М.: Юристъ, 2006. С. 44.
3 Керимов Д.А. Избранные произведения в 3-х томах. Т. 3. М.: Издат. дом «Академия», 2007. С. 213.
4 Тарасова Е.П. Соотношение понятий «политическая власть» и «государственная власть» // Социология власти. 2010. № 5. С. 167.
5 Там же.
6 Глазунова Н.И. Система государственного управления: Учебник для вузов. М.: ЮНИ-ТИ-ДАНА, 2003. С. 151.
7 См.: Прудников А.С., Еремян В.В., Лимонов А.М. Муниципальное право России: Курс лекций. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Книжный мир, 2005. С. 26.
8 Чиркин В.Е. Российская конституция и публичная власть народа// Государство и право. 2008. № 12. С. 25.
9 См.: Чиркин В.Е. Публичная власть в современном обществе// Журнал российского права. 2009. № 7. С. 9.
10 Селютина Е.Н. Диссертация «Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: правовой и политический аспекты». Орёл, 2003. С. 32.
11 Постановление Конституционного суда РФ от 15 января 1998 г № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92-94 Конституционности Республики Коми от 31 октября 1994 г «Об органах исполнительной власти в Республике Коми»// СЗ РФ. 1998. № 4. Ст. 532.
12 Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статус, 2007. С. 47-48.
13 Савин В.И. Муниципальное право России. Учебно-методическое пособие. М.: Формула права, 2007. С. 9.
14 См.: Крылова Е.Г. Федерализм как демократическая территориальная организация правового государства // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 16.
15 Скрипкин Г.Ф. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: Учеб. пособие для студентов вузов, обучающихся по специальности «Юриспруденция» и «Государственное и муниципальное управление». М.: ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2010. С. 11.
