ПРИНЦИП НЕЗАВИСИМОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СИСТЕМЕ ПРИНЦИПОВ ПУБЛИЧНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ Текст научной статьи по специальности «Право»

Е.Г. Беликов,

доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой Саратовской государственной юридической академии

А. В. Амарян,

помощник Боровичского межрайонного прокурора, юрист 3-го класса

БО!:

E. G. Belikov,

Doctor of Law, Associate Professor, Professor of the Department of Financial, Banking and Customs Law named after Professor Nina Ivanovna Khimicheva, Saratov State Law Academy

A. V. Amaryan,

Assistant of Borovichi Interdistrict Prosecutor, 3rd Class Lawyer

!

is

X

X

ПРИНЦИП НЕЗАВИСИМОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНЫХ ОРГАНОВ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В СИСТЕМЕ ПРИНЦИПОВ ПУБЛИЧНОГО ФИНАНСОВОГО КОНТРОЛЯ

Аннотация: эффективное осуществление внешнего муниципального финансового контроля обеспечивается рядом гарантий, среди которых ведущими выступают принципы деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований, в том числе принцип независимости. Целью статьи является исследование значения и содержания принципа независимости деятельности контрольно-счетных органов муниципальных образований как правового принципа публичного финансового контроля. На основе использования формально-юридического и сравнительного методов исследования раскрыто содержание составляющих рассматриваемого принципа: организационной, функциональной и финансовой независимости контрольно-счетного органа муниципального образования. Сделаны выводы о значении принципа независимости как существенной гарантии деятельности муниципального контрольно-счетного органа, необходимой для реализации его финансово-правового статуса. Объем реализации указанного принципа зависит от общего правового статуса контрольно-счетного органа муниципального образования. Наделение данного органа правами юридического лица позволяет ему обладать финансовой правосубъектностью универсального типа и тем самым способствует наиболее полному обеспечению воплощения на практике принципа независимости.

Ключевые слова: принципы публичного финансового контроля, принцип независимости, правосубъектность, финансовая правосубъектность, контрольно-счетный орган муниципального образования.

THE PRINCIPLE OF INDEPENDENCE OF ACTIVITY OF CONTROL AND AUDIT BODIES OF MUNICIPALITIES IN THE SYSTEM OF PRINCIPLES OF PUBLIC FINANCIAL CONTROL

Abstract: the effective implementation of external municipal financial control is provided by a number of guarantees, among which the leading place is occupied by the principles of activity of control and audit bodies of municipalities, including the principle

SP 3 X

s!

! X !

Sc ®

3 з

i

S I

¡о

S о

ф о

!| I!

-С 50

о i

0 s

п X Ü т

1 3

он о

i !s

XX

i

I Чч о 5

о X

3 I к 3

о

5 р P S

о X

! S

161

. ТТ

SS!

i

X S

X JO

of independence. The purpo.se of the article is to study the meaning and content of the principle of independence of activity of control and audit bodies ofmunicipalities as a legal principle of public financial control. Based on the use of formal legal and comparative research methods, the content of the components of the principle under consideration is disclosed: organizational, functional andfinancial independence of the control and audit body of the municipality. Conclusions are drawn about the importance of the principle of independence as an essential guarantee of activity of the municipal control and audit body necessary for the implementation of its financial and legal status. The scope of implementation of this principle depends on the general legal status of the control and audit body of the municipality. Granting this body the rights of a legal entity allows it to have a financial legal personality ofa universal type and thereby contributes to the fullest implementation of the principle of independence in practice.

Keywords: principles ofpublic financial control, the principle of independence, legal personality, financial legal personality, control and audit body of the municipality.

Органы публичного финансового контроля, в том числе „о внешнего муниципального финансового контроля, в своей деятельного сти руководствуются различными принципами, закрепленными в правовых нормах либо основанными на них. Поддерживая имеющуюся а в общей теории права позицию о том, что правовые принципы - кате-§ гория более широкая, чем принципы права, поскольку, помимо права, § она относится и к правовой системе, правовой политике, правотвор-2 ческой и правоприменительной деятельности, правосудию и дру-^ гим сложным государственно-правовым образованиям [1, с. 12-13], — целесообразно говорить о правовых принципах публичного финансо-§ вого контроля. К последним в связи с этим можно отнести как прин-^ ципы права, прежде всего финансового, так и принципы правоприме-§ нительной деятельности. Таким образом, под правовыми принципами ^ публичного финансового контроля следует понимать основополагающие, объективно обусловленные требования, закрепленные в юри-о дических нормах или непосредственно вытекающие из них, которые ^ определяют направленность формирования, функционирования и раз-С вития его правового регулирования, а также отражают сущность основной деятельности осуществляющих его органов.

162 В финансово-правовой науке существуют различные классификации принципов финансового права [2, с. 9; 3, с. 171; 4, с. 7; 5, с. 46-51]. СЧ Основываясь на критерии деления принципов права по сфере дей-® ствия, можно выделить следующую систему принципов, действующих ^ в российском финансовом праве: 1) общеправовые (общие) принципы права, закрепляемые в ратифицированных международно-правовых актах и внутригосударственном праве; 2) межотраслевые принципы права; 3) отраслевые принципы финансового права; 4) подотраслевые и институциональные принципы финансового права [6, с. 67-68].

Исходя из этого, к принципам финансового права, распространяющимся на правовое регулирование публичного финансового контроля, следует отнести следующие: принципы общеправового характера (справедливость, гуманизм, законность, демократизм, федерализм, плановость, гласность и др.); принципы межотраслевого характера (самостоятельность органов местного самоуправления, равноправие субъектов РФ); принципы внутриотраслевого характера (приоритетность публичных интересов в правовом регулировании финансовых г отношений, социальная направленность финансово-правового регу- 1 лирования, единство финансовой политики и денежной системы); § принципы подотраслевого и институционального характера (прин- | ципы бюджетного права, финансового контроля). 2

Принципы правоприменительной деятельности органов пу- §\ э

бличного финансового контроля можно разграничить в зависимости й Ц

от уровня их подчиненности (подотчетности). В частности, примени- | I

тельно к бюджетной сфере можно выделить две группы принципов. § 2

Первую группу составляют принципы деятельности органов внешнего § |

публичного (государственного и муниципального) финансового кон- 3 |

3 о

троля - контрольно-счетных органов, подотчетных представительным § "

■о

8

органам власти. Во вторую группу входят принципы деятельности ор- | 3 ганов внутреннего публичного (государственного и муниципального) §

финансового контроля - органов исполнительной власти. § | Принципы деятельности органов внешнего публичного финансо- |

вого контроля основываются на положениях международно-правовых | |

актов [7] и нормативно закреплены в актах национального права. I й

В частности, речь идет о Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. |"|

№ 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» (далее - Закон § £

№ 41-ФЗ) [8] и Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ | «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-

§ й

счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных ^ образований» (далее - Закон № 6-ФЗ) [9]. К данным принципам от- § §

а

163

носятся законность, эффективность, объективность, независимость, открытость и гласность.

Принципы внешнего муниципального финансового контроля ^ ^ выступают одной из гарантий деятельности осуществляющих его и ^ контрольно-счетных органов муниципальных образований (далее - 2 | КСО МО) и одновременно элементом их финансово-правового стату- "§ й

са. Государство гарантирует соблюдение установленных федеральным законодательством и муниципальными нормативными правовыми актами условий для осуществления внешнего муниципального финансового контроля. Прежде всего речь идет об обеспечении принципа

независимости КСО МО. Безусловно, абсолютная независимость данного органа невозможна в силу того, что он является частью аппарата муниципального образования. Такой подход применительно к высшим государственным контрольным органам находит отражение и в ч. 2 ст. 5 Лимской декларации руководящих принципов контроля [7]. Поэтому можно говорить только об обеспечении организационной, функциональной и финансовой независимости органов внешнего финансового контроля. Данные виды независимости получили закрепление в полном объеме в актах международного права [7, 10], в Законе № 41 -ФЗ (ч. 2 ст. 2). При этом в Законе № 6-ФЗ используются только термины организационной и функциональной независимости (ч. 4 ст. 3, ч. 8 ст. 5), хотя определенные гарантии финансовой независимости фактически закрепляются в ст. 20 данного Закона.

Организационная независимость КСО МО выражается в от-„о сутствии правовых механизмов влияния на него со стороны других го органов местного самоуправления, прежде всего исполнительно-распорядительных, в процессе его формирования и функционирования а и предполагает наделение его собственными властными полномочи-§ ями и отдельным источником финансирования [11]. Являясь органом § внутреннего муниципального финансового контроля, КСО МО не под-2 чиняется исполнительно-распорядительным органам, в том числе ^ осуществляющим управление местными финансами, что позволяет — ему участвовать в выработке рекомендаций по совершенствованию

§ финансовой деятельности муниципального образования. При этом его с

§ подотчетность представительному органу не ограничивает принцип § независимости и не означает возможность последнего напрямую ^ оказывать влияние на деятельность КСО МО, который, формируя и представляя отчеты, выполняет информационную и контрольную о функции для представительного органа, позволяя ему скорректи-^ ровать правовое регулирование бюджетных отношений [Там же]. С Организационной независимости КСО МО способствуют также гарантия постоянного характера его деятельности, которая не может 164 быть приостановлена, в том числе в связи с досрочным прекращением полномочий представительного органа (ч. 1 и 5 ст. 3 Закона № 6-ФЗ), СЧ и наделение его правами юридического лица. Обязательное наделение ® КСО муниципальных районов, муниципальных округов, городских ^ округов и городских округов с внутригородским делением статусом юридического лица с 30 сентября 2021 г. (ч. 8 ст. 3 Закона № 6-ФЗ в ред. Закона № 255-ФЗ) представляется существенным шагом в укреплении организационной независимости данных органов в крупных муниципальных образованиях.

Обеспечению организационной независимости КСО МО способствует и его финансовая независимость. Ее проявлением является гарантия государства на финансовое обеспечение деятельности КСО МО за счет средств местного бюджета в объеме, позволяющем обеспечить возможность осуществления возложенных на него полномочий (ч. 1 ст. 20 Закона № 6-ФЗ). При этом расходы на его содержание при условии обладания правами юридического лица утверждаются, как

правило, отдельной строкой в местном бюджете. Кроме того, только |

на основании решений представительного органа может осущест- 1

вляться контроль за использованием КСО МО бюджетных средств, 1§

муниципального имущества (ч. 2 ст. 20 Закона № 6-ФЗ). |

Функциональная независимость КСО МО обеспечивается уста- 2

давлением гарантий правового статуса его должностных лиц, направ- ^ ^

ленных на исключение какого-либо воздействия на последних в целях й |

§ 1

воспрепятствования осуществлению ими должностных полномочий | I

или оказания влияния на принимаемые ими решения (ст. 8 Закона § 2

№ 6-ФЗ). К таким гарантиям относятся, в частности, привлечение § §

к ответственности лиц, оказывающих в какой-либо форме воздействие | й

на должностных лиц КСО МО, и обеспечение последних государ- § |

ственной защитой и гарантиями профессиональной независимости | 3!

(например, в области обязательного социального страхования). § |

Несмотря на провозглашение принципа независимости в качестве § § принципа деятельности всех КСО МО, в том числе образованных |

без права юридического лица, следует согласиться с мнением, что § |

организационная и функциональная независимость КСО МО может I ■§

быть обеспечена в полном объеме только при наделении его правами 11

юридического лица [12, с. 57; 13, с. 84]. Это касается в полной мере § £

и финансовой независимости, условием которой является наличие § |

у КСО МО, созданного только на правах юридического лица, статуса § I главного распорядителя бюджетных средств, а также получателя § средств местного бюджета. Федеральным законом от 1 июля 2021 г. № 255-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих

принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов 165

субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" ^ ^

и отдельные законодательные акты Российской Федерации» [14] и ^

усилены отдельные гарантии самостоятельности и независимости 2 |

контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных об- | § разований. В частности, с 30 сентября 2021 г. в муниципальных районах, муниципальных округах, городских округах или городских округах с внутригородским делением КСО МО наделяется правами юридического лица на основании ч. 8 ст. 3 Закона № 6-ФЗ.

В то же время при решении вопроса о том, создавать ли в других типах муниципальных образований (например, в сельском поселении) КСО МО без прав юридического лица (в силу небольшой территории, численности и финансовой обеспеченности муниципального образования), представительному органу данного поселения целесообразнее делегировать полномочия по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля КСО муниципального района, а при его отсутствии - КСО субъекта РФ.

Кроме того, при наличии статуса юридического лица КСО МО обладает универсальной правосубъектностью, которая предполагает правосубъектность в области осуществления внешнего муниципального финансового контроля (базовую правосубъектность), имеющуюся у любого КСО МО, и иные виды финансовой правосубъектности (бюджетную, налоговую, в области обязательного социального стра-„q хования). В частности, правосубъектность КСО МО универсального типа способствует обеспечению более эффективного осуществления муниципальной финансовой деятельности при наделении его статусом а главного администратора бюджетных средств (например, главного о5 администратора доходов местного бюджета, главного администратора oq источников финансирования дефицита местного бюджета). 2 Таким образом, принцип независимости является важнейшим правовым принципом публичного финансового контроля, реализуе-— мым в деятельности органов внешнего государственного и муници-§ пального финансового контроля. Принцип независимости контроль-5 но-счетных органов муниципальных образований служит одной § из гарантий их деятельности и выступает одновременно элементом ^ их финансово-правового статуса. Наиболее полному обеспечению реализации указанного принципа способствует наличие у КСО МО о статуса юридического лица, который позволяет данному органу об-g ладать финансовой правосубъектностью универсального типа и рас-Ei ширяет его возможность влиять на более эффективное осуществление финансовой деятельности муниципального образования.

166

Список литературы:

(у 1. Байниязова, З. С. Основные принципы российской правовой системы :

О автореф. дис. ... канд. юрид. наук / З.С. Байниязова. - Саратов, 2004. - 26 с. ¡^ 2. Пилипенко, А.А. Принципы финансового права России и их норма-^ тивное закрепление : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / А.А. Пилипенко.

- М., 2013. - 26 с.

3. Смирнов, Д. А. Принципы современного российского налогового права : монография / Д. А. Смирнов; под ред. Н. И. Химичевой.

- М. : Юрлитинформ, 2009. - 312 с.

4. Соколова, Э.Д. Система принципов финансового права / Э. Д. Соколова // Финансовое право. - 2012. - № 8. - С. 7-9.

5. Финансовое право : учебник / отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова.

- 6-е изд., перераб. и доп. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2017. - 800 с.

6. Беликов, Е.Г. Финансовое право и его институты: проблемы социальной эффективности / Е.Г. Беликов; под ред. Е.В. Покачаловой.

- М. : Юрлитинформ, 2016. - 296 с.

7. Лимская декларация руководящих принципов контроля : принята в г. Лиме 17-26 октября 1977 г. IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ). - 1ЖЬ: https://docs.cntd. гиМоштеП/901935176 (дата обращения: 05.11.2021). ]|

8. О Счетной палате Российской Федерации : федеральный закон 2 от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - ^ 2013. - № 14, ст. 1649. I

9. Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных о д органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований : Й | федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ // Собр.

Рос. Федерации. - 2011. - № 7, ст. 903. Ц^

10. Мексиканская декларация независимости : принята в г. Мехико И 2 в ноябре 2007 г. XIX Конгрессом Международной организации высших § §

органов финансового контроля (ИНТОСАИ). - ЦКЬ: https://roskazna.gov.ru/ | §

3§

а

upload/iblock/b8b/issai-10.-meksikanskaya-deklaratsiya-nezavisimosti-vofk_rus.

pdf (дата обращения: 05.11.2021). 1 0

11. Комментарий к Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 6-ФЗ 0 «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных ор- о ^ ганов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» (по- о статейный) / Е.Ю. Киреева, И. О. Антропцева, Е. А. Кравцова и др. - Доступ 3 из справ.-правовой системы «Гарант». - URL: https://base.garant.ru/55884336/ | | (дата обращения: 05.11.2021). 3 О

12. Перов, В.И. Неурегулированные проблемы в организации и дея- 1 1 тельности муниципальных контрольно-счетных органов и предложения 0 о по их решению / В.И. Перов // Вестник РУДН. Серия: Государственное g Т и муниципальное управление. - 2014. - № 4. - С. 56-64. 3 I

13. Уксусов, В.В. Правовое регулирование муниципального финансового § ° контроля / В.В. Уксусов // Актуальные проблемы российского права. - 2016. -3 2 - № 3 (64). - С. 81-88. ¡0

14. О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов 167 Российской Федерации и муниципальных образований» и отдельные законодательные акты Российской Федерации : федеральный закон от 1 июля 2021 г. № 255-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2021. - № 27,

Ь. Т со с ь 01

ч. 1, ст. 5083. ЦЦ