CC BY
24
DOI 10.24411/2227-7315-2020-10113
УДК 347.73
А.В. Амарян
ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВОСУБЪЕКТНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНОГО КОНТРОЛЬНО-СЧЕТНОГО ОРГАНА В БЮДЖЕТНЫХ ПРАВООТНОШЕНИЯХ
Введение: в статье исследуются специфические черты реализации контрольно-счетным органом муниципального образования бюджетной правосубъектности. Цель: выявить особенности реализации правосубъектности контрольно-счетного органа муниципального образования в бюджетных правоотношениях на основе исследования его различных статусов как участника бюджетного процесса. Методологическая основа: формально-юридический, сравнительный методы. Результаты: выявлены пределы реализации муниципальным контрольно-счетным органом бюджетных полномочий, как главного администратора бюджетных средств и получателя бюджетных средств. Выводы: объем правосубъектности контрольно-счетного органа муниципального образования в бюджетных правоотношениях зависит от его общего правового статуса. При наделении его правами юридического лица, он может иметь статус различных участников бюджетного процесса. Особенности реализации бюджетной правосубъектности контрольно-счетного органа муниципального образования обусловлены в основном отсутствием у него подведомственных органов и учреждений и выражаются в наличии у него меньшего объема бюджетных полномочий, в специфике формы закрепления его правового статуса как участника бюджетного процесса и содержании отдельных бюджетных полномочий.
Ключевые слова: правосубъектность, бюджетная правосубъектность, контрольно-счетный орган муниципального образования, бюджетные полномочия, участник бюджетного процесса.
A.V. Amaryan
FEATURES OF IMPLEMENTATION OF THE LEGAL
PERSONALITY OF THE MUNICIPAL CONTROL
AND AUDIT BODY IN BUDGETARY LEGAL RELATIONS
Background: the article examines the specific features of the implementation of budgetary legal personality by the control and audit body of a municipality. Objective: to identify the features of the implementation of the legal personality of the control and audit body of a municipality in budgetary legal relations based on the study of its various statuses as a participant in the budget process. Methodology: formal-legal, comparative method of research. Results: the limits of implementation by the municipal control and audit body of budgetary powers as the chief administrator of budgetary funds and the recipient of budgetary funds are revealed. Conclusions: the scope of legal personality of the control and audit body of
© Амарян Арсен Вартанович, 2020
Аспирант кафедры финансового, банковского и таможенного права имени профессора Нины Ивановны Химичевой (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail: armyan4ik_89@mail.ru © Amaryan Arsen Vartanovich, 2020
Post-graduate student, Financial, banking and customs law department named after Professor Nina Ivanovna Himicheva (Saratov State Law Academy) 157
a municipality in budgetary legal relations depends on its general legal status. When it is granted with the rights of a legal entity, it may have the status of various participants in the budget process. Features of implementation of the budget of the legal personality of the control and audit body of the municipality is mainly due to the lack of subordinate bodies and institutions and expressed in the presence of a smaller amount of budget authority in the specific forms of securing its legal status as a participant in the budget process and individual budget authority.
Key-words: legal personality, budgetary legal personality, control and audit body of the municipality, budgetary authority, participant in the budget process.
Проблематика правосубъектности применительно к отдельным видам субъектов финансового права, несмотря на достаточно высокую степень разработанности в последние годы в отраслевой юридической науке, сохраняет свою актуальность. В частности, определение специфики финансовой правосубъектности контрольно-счетного органа муниципального образования (далее — КСО МО), как коллективного субъекта финансового права, требует обращения к особенностям ее реализации в конкретных правоотношениях. Финансовая правосубъектность любого КСО МО, в т.ч. не наделенного правами юридического лица, реализуется в основном в финансово-контрольных правоотношениях (правоотношениях по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля). При этом КСО МО, созданный на правах юридического лица, может участвовать и в иных финансовых правоотношениях: бюджетных, налоговых и в области обязательного социального страхования. В рамках настоящей статьи будут рассмотрены особенности реализации правосубъектности вышеуказанного органа в бюджетных правоотношениях.
КСО МО, созданный на правах юридического лица, может являться субъектом разнообразных бюджетных правоотношений, находясь в различных статусах (статусах участников бюджетного процесса). Прежде всего, он выступает органом внешнего муниципального финансового контроля, реализуя свои полномочия в нескольких стадиях бюджетного процесса и соответственно в финансово-контрольных правоотношениях, которые не являются предметом настоящего исследования (поскольку требует специальной научной институциональной разработки). Кроме того, он может выступать, в отношении средств местного бюджета, в качестве главного администратора бюджетных средств (главного распорядителя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета) и получателя бюджетных средств.
Главной особенностью правового статуса КСО МО, как главного администратора бюджетных средств является отсутствие у него подведомственных администраторов (распорядителей), что непосредственно отражается на объеме его полномочий. Во-первых, в силу указанной специфики своего общего правового статуса КСО МО не может реализовать всех полномочий:
1) главного администратора доходов местного бюджета, установленных в п. 1 ст. 160.1 БК РФ. Имеется в виду такое полномочие как формирование перечня подведомственных ему администраторов доходов бюджета, поскольку в его введении отсутствуют какие-либо органы или учреждения;
2) главного администратора источников финансирования дефицита местного бюджета, предусмотренных в п. 1 ст. 160.2 БК РФ (например, формирование перечня подведомственных ему администраторов источников финансирования дефицита местного бюджета, распределение бюджетных ассигнований по подведомственным администраторам);
3) главного распорядителя средств местного бюджета, закрепленных в п. 1 ст. 158 БК РФ (например, формирование перечня подведомственных ему распорядителей и получателей бюджетных средств, распределение бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств по указанным субъектам).
Во-вторых, в силу вышеуказанной причины, помимо полномочий главного администратора бюджетных средств, КСО МО выполняет и бюджетные полномочия администратора (получателя):
1) полномочия администратора доходов местного бюджета, установленные в п. 2 ст. 160.1 БК РФ;
2) полномочия администратора источников финансирования дефицита бюджета, закрепленные в п. 2 ст. 160.2 БК РФ;
3) полномочия получателя бюджетных средств, необходимые ему для непосредственного получения и использования средств местного бюджета для финансового обеспечения его деятельности, предусмотренные в ст. 162 БК РФ. Некоторые полномочия КСО МО, как получателя бюджетных средств, совпадают с его полномочиями, как главного распорядителя бюджетных средств (например, обеспечение результативности, целевого характера использования предусмотренных ему бюджетных ассигнований).
При этом некоторые бюджетные полномочия КСО МО как администратора доходов местного бюджета, администратора источников финансирования дефицита бюджета и получателя бюджетных средств не реализуются в связи с наличием у него одновременно статуса главного администратора бюджетных средств. В частности, он формирует бюджетную отчетность сразу как главный администратор бюджетных средств и представляет ее непосредственно муниципальному финансовому органу.
Следующая особенность бюджетной правосубъектности КСО МО заключается в форме закрепления его правового статуса как участника бюджетного процесса. Так, статус КСО МО, как главного администратора доходов местного бюджета и главного администратора источников финансирования дефицита местного бюджета, а также перечень подконтрольных доходов (источников финансирования дефицита) непосредственно закрепляются в соответствующих приложениях к решению о бюджете муниципального образования. При этом статусом главного администратора доходов местного бюджета КСО МО, наделяется в основном в крупных муниципальных образованиях — городских округах и муниципальных районах, а статусом главного администратора источников финансирования дефицита местного бюджета — в очень редких случаях.
Что касается видов доходов местного бюджета, в отношении которых КСО МО является главным администратором бюджетных средств, то к ним, как правило, относятся денежные взыскания (штрафы) за нарушение бюджетного законодательства, законодательства о контрактной системе в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд, денежные взыскания, налагаемые в возмещение ущерба, причиненного в результате незаконного
или нецелевого использования бюджетных средств1. Полномочия КСО МО, как главного администратора источников финансирования дефицита местного бюджета касаются в основном таких источников как изменение остатков средств на счетах по учету средств бюджета: увеличение или уменьшение прочих остатков денежных средств местных бюджетов2.
Анализ многочисленных положений о КСО МО показывает, что его статус как главного распорядителя бюджетных средств в них не закрепляется. При этом, если статус КСО МО например как главного администратора доходов бюджета непосредственно закрепляется в приложении к решению о бюджете муниципального образования на очередной финансовый год, то его статус как главного распорядителя бюджетных средств, как правило, только подразумевается. В частности, КСО МО, нередко, включается с отдельным кодом главного распорядителя бюджетных средств в ведомственную структуру расходов местного бюджета. Последняя, в соответствии со ст. 6 БК РФ, отражает распределение бюджетных ассигнований, предусмотренных решением о бюджете, в т.ч. и по субъектному составу — только по главным распорядителям бюджетных средств. В связи с этим можно сделать однозначный вывод о статусе данного органа. Наличие у КСО МО статуса главного распорядителя бюджетных средств как основного условия его финансовой независимости обращается внимание и в юридической литературе3.
Статус КСО МО, как получателя бюджетных средств также не закрепляется в положениях о данном органе. Как правило, в них говорится о финансировании данного органа за счет средств местного бюджета. При этом в некоторых положениях уточняется, что финансирование КСО МО (расходы на обеспечение его деятельности) отражается в решении о местном бюджете отдельной строкой4. В некоторых муниципальных нормативных правовых актах определяется организационно-правовая форма КСО МО — муниципальное казенное учреждение, которое в соответствии со ст. 161 БК РФ осуществляет бюджетные полномочия получателя бюджетных средств. В отдельных положениях о КСО МО дается указание на его финансовое обеспечение на основе бюджетной сметы, которая является документом, устанавливающим лимиты бюджетных обязательств только казенного учреждения (ст. 6 БК РФ).
Довольно часто на практике КСО МО использует свои права на передачу части своих бюджетных полномочий. В частности, как главный распорядитель бюджетных средств, он вправе передать свои бюджетные полномочия получателя бюджетных средств финансовому органу муниципального образования (п. 3.1 ст. 158 БК РФ). А как казенное учреждение (получатель бюджетных средств), он имеет право на передачу на основании договора (соглашения) иной организации
° 1 См., например: Приложение № 3 к решению Совета депутатов городского округа Сере-
§ бряные Пруды Московской области от 25 декабря 2017 г. 56/8 «О бюджете городского округа ^ Серебряные Пруды Московской области на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» 1 // Межмуниципальный вестник. 2017. 29 дек.
£ 2 См., например: Приложение № 3 к решению Совета депутатов городского округа Серпухов
от 12 декабря 2018 г. № 348/44 «О бюджете городского округа Серпухов Московской области на 2019 год и на плановый период 2020 и 2021 годов» // Серпуховские вести. 2018. 21 дек.
3 См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» / под ред. А.А. Ялбулганова. Подготовлено для справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4 См., например: п. 1.7 Положения о Контрольно-счетной палате города Кузнецка (утв. Решением Собрания представителей города Кузнецка от 24 ноября 2005 г. № 132-22/4) // Вестник
160 Собрания представителей города Кузнецка Пензенской области. 2005. 30 ноября.
(централизованной бухгалтерии) полномочия по ведению бюджетного учета и формированию бюджетной отчетности (п. 10.1 ст. 161 БК РФ). Так, например, Контрольно-счетной палатой Котовского муниципального района Волгоградской области заключено с местной администрацией данного района соглашение на бухгалтерское обслуживание, включающее, в т.ч. ведение бюджетного учета и формирование бюджетной отчетности.
Важнейшим полномочием КСО МО как получателя бюджетных средств является составление и исполнение бюджетной сметы, на основании которой осуществляется финансовое обеспечение (финансирование) его деятельности из местного бюджета. Бюджетная смета содержит статьи расходов на обеспечение деятельности КСО МО как органа местного самоуправления (казенного учреждения), которые также предусматриваются в решении о местном бюджете, как правило, отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов РФ.
Анализ решений о местных бюджетах показывает, что основные расходы КСО МО идут на выплату персоналу (оплату труда должностных лиц) и закупку товаров, работ и услуг для обеспечения муниципальных нужд (материально-техническое содержание). К иным расходам КСО МО относятся, например, расходы на уплату налогов, сборов и иных платежей. Кроме того, к расходам КСО муниципального района (городского округа) могут быть отнесены расходы на осуществление переданных полномочий КСО поселений по осуществлению внешнего муниципального финансового контроля5. Фактическим источником последнего вида расходов являются межбюджетные трансферты, передаваемые из бюджета поселения в бюджет района (округа). Однако юридически расходы КСО района (округа) осуществляются за счет средств соответствующего бюджета, но объем финансового обеспечения и соответственно бюджетной сметы данного органа увеличивается на величину расходов, необходимых для выполнения делегированных полномочий в поселениях6.
Таким образом, бюджетной правосубъектностью обладают только те КСО МО, которые наделены правами юридического лица. Они могут выступать субъектами разнообразных бюджетных правоотношений, находясь в статусах различных участников бюджетного процесса, в т.ч. в качестве главного администратора бюджетных средств и получателя бюджетных средств. При этом реализация правосубъектности КСО МО в бюджетных правоотношениях имеет свои особенности. Последние обусловлены в основном отсутствием у данного органа подведомственных органов и учреждений и выражаются в наличии у него меньшего объема бюджетных полномочий, в специфике формы закрепления его правового статуса как участника бюджетного процесса и содержании отдельных бюджетных полномочий.
5 См.: Решение Совета муниципального образования муниципального района «Троицко-Печорский» от 15 декабря 2015 г. № 05/32 «О бюджете муниципального района «Троицко-Печорский» на 2016 год и плановый период 2017 и 2018 годов». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 См.: Решение Совета депутатов Наро-Фоминского муниципального района Московской области от 10 октября 2017 г. № 11/4 «Об утверждении Положения о Контрольно-счетной палате Наро-Фоминского городского округа // Основа. 2017. 17 октября (спецвыпуск). 161
