CC BY
199
JКАЧЕСТВО И БЕЗОПАСНОСТЬ
ТЕМА НОМЕРА
Применение стандартов Codex Alimentarius
в Российской Федерации
Е. Жиряева
Северо-Западная академия государственной службы Т. Хайландт
Объединенная программа ФАО/ВОЗ по стандартам на пищевые продукты
Современный процесс глобализации характеризуется возрастанием роли международных организаций в мировых хозяйственных процессах и их все большем влиянии на экономику отдельных стран. В части производства и оборота пищевых продуктов такая роль принадлежит совместной Комиссии ФАО/ВОЗ Codex Alimentarius, выполняющей программу по стандартизации пищевых продуктов. Предстоящее вступление России в ВТО и ее состоявшееся, наконец, вступление в ФАО заставляют нас более пристально изучить перспективы сотрудничества российских ученых с международным сообществом в области стандартов для пищевой промышленности.
В работе были поставлены следующие цели:
• определить, применяются ли стандарты Codex Alimentarius в Российском законодательстве;
• определить, применяются ли стандарты Codex Alimentarius в национальных стандартах;
• провести поиск путей сотрудничества российских организаций с Комиссией Codex Alimentarius.
Объекты исследования:
• проекты технических регламентов на пищевые продукты, вынесенные на общественное обсуждение в 20052006 гг.;
• стандарты Codex Alimentarius;
• деятельность организаций - разработчиков технических регламентов и стандартов.
Главный элемент современной национальной системы технического регулирования - разделение требований к продукции на обязательные (фиксируются в технических регламентах -федеральных законах) и добровольные (устанавливаются стандартами). Нормативные документы на пищевые продукты разрабатываются в нашей стране в рамках этих направлений:
• техническое регулирование устанавливает обязательные требования к пищевой продукции, связанные с ее
безопасностью и предоставлением информации, которая не вводила бы потребителя в заблуждение;
• стандартизация, которая, среди прочего, призвана сопровождать технические регламенты.
1. ТЕХНИЧЕСКОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
1.1. Условия соблюдения Соглашений СФС и ТБТ
Правительства всех стран в первую очередь озабочены тем, чтобы пищевые продукты, ввозимые из других стран, были безопасны. Поэтому правительства стран-импортеров ввели обязательные законы и правила, направленные на устранение или минимизацию подобных угроз. Страны, участвовавшие в Уругвайском раунде многосторонних торговых переговоров, признали, что меры, которые национальные правительства принимали якобы для охраны здоровья своих потребителей, в действительности могли выступать скрытыми барьерами в торговле и носить дискриминационный характер. Поэтому в многосторонние соглашения о торговле товарами, составляющие приложение к Марракеш-скому соглашению об учреждении ВТО, были включены Соглашения об СФС и ТБТ.
Соглашение по техническим барьерам в торговле (ТБТ) позволяет членам вводить техническое регулирование с целью охраны здоровья потребителей и предотвращения действий, вводящих их в заблуждение. К объектам, охваченным Соглашением, относятся:
• маркировка пищевых продуктов;
• требования к качеству и упаковке свежих пищевых продуктов;
• единство измерений.
Соглашение по санитарным и фито-
санитарным мерам (СФС) позволяет членам водить техническое регулирование для защиты жизни человека от болезней, вызываемых пищей. К объектам регулирования, охваченным Соглашением, относятся:
• пищевые добавки, загрязняющие вещества, токсины в продуктах и напитках;
• остатки ветеринарных препаратов и пестицидов в пищевых продуктах;
• сертификация пищевой продукции;
• влияние методов переработки на безопасность пищи;
• требования к маркировке, имеющие прямое отношение к безопасности пищевой продукции.
Соглашение по СФС указывает, что страны, вводящие регулирование, должны основывать национальные требования на положениях международных стандартов Codex Alimentarius.
Codex Alimentarius имеет прямое отношение к международной торговле пищевыми продуктами. Философия Codex, сочетающая в себе гармонизацию, защиту потребителей и облегчение международной торговли, признана на глобальном уровне. Однако на практике многим странам нелегко принять стандарты Codex Alimentarius в законодательном порядке. Разные правовые рамки, административные и политические системы, влияние национальных установок и концепций суверенных прав мешают прогрессу на пути к гармонизации и сдерживают принятие стандартов. Несмотря на эти трудности, все большее количество стран приводят свои национальные стандарты на пищевые продукты (особенно положения, касающиеся безопасности) в соответствие со стандартами Codex Alimentarius. В первую очередь это касается пищевых добавок, загрязняющих примесей и остатков.
Закон о качестве и безопасности пищевых продуктов
Для того чтобы принять стандарты Codex Alimentarius, нужно, чтобы в стране был достаточно сильный закон о пищевых продуктах, а также имелась техническая и административная инфраструктура, способная реализовать этот закон и обеспечить его исполнение.
В 2000 г. в РФ был принят Федеральный закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов», а в 2002 г. - Федеральный закон «О техническом регулировании». Федеральный закон «О техническом регулировании» позволил усовершенствовать законодательство в области стандартизации, сертификации и подтверждения соответствия, санитарных и фитосанитарных мер с учетом Соглашений ВТО по ТБТ и СФС.
Однако закон «О качестве и безопасности пищевых продуктов» нуждается в пересмотре. Исследователи, критикующие данный закон, указывают, что широко используемая до сих пор практика предрыночного контроля на основе обязательных стандартов и обязательной сертификации должна применяться в будущем, только если это прямо предусмотрено законодательством. По мере того, как Россия к 2011 г. перейдет на новую систему технического регулирования в соответствии с законом «О техническом регулировании», положения Федерального закона «О качестве и безопасности пищевых продуктов» 2000 г. изживут себя [1].
Сравнивая Россию с другими странами СНГ, уместно обратиться к опыту Украины, которая находится на той же стадии присоединения в ВТО. Закон Украины «О качестве и безопасности пищевых продуктов», который в сентябре 2005 г. был принят в новой редакции, включает статью, излагающую функции национальной комиссии по Codex Alimentarius. Эти функции являются рекомендательными, координирующими, информационными, организационными. Закон устанавливает, что ветеринарная и санитарная службы государства должны принимать участие в работе национальной комиссии. Положение о национальной комиссии по Codex Alimentarius было принято Кабинетом министров Украины в 1999 г.
В законе Российской Федерации «О качестве и безопасности пищевых продуктов» нет никаких упоминаний о национальной комиссии по Codex Alimentarius, а создание самой комиссии, как и перевод стандартов Codex на русский язык, пока находятся в планах Минпромэнерго на 2006 г. [2]. Закон ссылается на конституционную норму, согласно которой, если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации в области обеспечения качества и бе-
зопасности пищевых продуктов, применяются правила международного договора.
Членство в международных организациях, региональные и двухсторонние соглашения
Комиссия Codex Alimentarius является совместным органом продовольственной и сельскохозяйственной Комиссии ООН (ФАО) и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ). Российская Федерация является членом Комиссии Codex Alimentarius. Соответственно, Россия может путем активного участия в работе Комиссии влиять на развитие международных стандартов в области продовольственного права. Российские органы государственной власти, по крайней мере в последнее время, недостаточно принимали участие в консультациях ВТО и Codex Alimentarius по вопросам продовольственного права и без каких-либо последующих политических решений [1]. Поэтому голос России в международной дискуссии по вопросам продовольственного права оставался не услышанным. Такое положение в последнее время стало меняться: с апреля 2006 г. РФ вступила в члены ФАО, а ВОЗ и ФАО начали перевод документов Codex Alimentarius на русский язык.
В рамках регионального Соглашения СНГ «О применении технических, медицинских, фармацевтических, санитарных, ветеринарных и фитосанитарных норм, правил и требований в отношении товаров, ввозимых в государства-участники Содружества Независимых Государств» страны СНГ приняли обязательство при проведении контроля в случае отсутствия национальных норм руководствоваться документами Codex Alimentarius.
В меморандуме о взаимопонимании между Россией и США относительно технической кооперации и обмена информацией по безопасности пищи, контролю качества и маркировки указывается, что страны основывают свои действия на стандартах Codex Alimentarius и взаимно способствуют участию в работе Комиссии.
Гармонизация пищевого законодательства с директивами ЕС
Рабочая группа Администрации Президента РФ совместно с Национальным институтом технического регулирования провела анализ нормативной базы на пищевые продукты с целью скоординировать блоки техни-
Саммит «Большой восьмерки», проходивший в июле 2000 г. на Окинаве, констатировал, что страны придают большую важность работе Комиссии Codex Alimentarius, а именно ее Ad Hoc межправительственной целевой группе по продуктам, полученным методом биотехнологии.
Россия - единственная страна «восьмерки», которая не участвовала в работе группы. Согласно статье 3 Устава Комиссии Codex Alimentarius, любое государство или организация - член Codex Alimentarius имеет право участвовать во встречах группы в качестве наблюдателя. Россия не была перечислена в списке участников второй сессии Ad Hoc межправительственной целевой группы по продуктам, полученным методом биотехнологии, кроме того, она не обеспечила обратную связь на первой сессии рабочей группы, которая составляла повестку дня для второй сессии
[3].
ческих регламентов для приоритетных отраслей пищевой промышленности. Анализ показал, что «если в целом, в принципе, российская система и корреспондируется по структуре с европейской и американской, то в части содержания она крайне запутана, нет ясности о том, какие документы действуют, а какие уже нет, сколько их всего с учетом того, что они издаются различными ведомствами в одних и тех же областях - никто наверняка не знает. Из-за этого российская система скорее является запутанной смесью европейской системы и правил Codex Alimentarius» [4].
В тезисах Национального института системных исследований проблем предпринимательства отмечается, что целесообразно перенять в значительной степени уже существующие и функционирующие в международном аспекте основные положения продовольственного права ЕС, в которых заложены требования ВТО и/или Codex Alimentarius. Кроме того, все законодательные проекты ЕС проходят нотификацию в ВТО [1]. Это мнение было обосновано в отчете Рабочей группы Администрации Президента РФ и НИТР.
Преимущества Codex Alimentarius:
• минимальность требований к безопасности, которую могут поддерживать даже бедные страны;
• построение по группам продуктов на основании практики и особенностей мировой торговли конкретными товарами - принцип опоры на вертикальные стандарты;
• четкое разделение требований по безопасности и качеству.
Отрицательные стороны для применения в России:
J КАЧЕСТВО И БЕЗОПАСНОСТЬ
ТЕМА НОМЕРА
• большое количество вертикальных стандартов. Использование их в качестве основы при разработке регламентов незначительно изменит ситуацию в России.
Общие(гори-зонтальные) технические регламенты Требования санитарно-эпидемиологической безопасности к пищевым продуктам, материалам и изделиям, контактирующим с пищевыми продуктами»
Специальные макроотраслевые (горизонтальные) технические регламенты 1. О требованиях к безопасности пищевых продуктов, производимых из сырья, полученного из генно-инже-нерно-модифицированных (трансгенных) растений и животных 2. О техническом регламенте на применение пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств 3. Санитарно-эпидемиологические требования безопасности производства и оборота продуктов лечебного и профилактического питания 4. Санитарно-эпидемиологические требования к производству и обороту продуктов детского питания и их пищевой ценности 5. О маркировке пищевых продуктов 6. О требованиях к безопасности процессов испытаний, производства, хранения, перевозки, реализации, применения, обезвреживания и утилизации пестицидов
Преимущества продовольственного права Евросоюза: • европейские правила хорошо проработаны, опробованы на практике и могут быть адаптированы для России без серьезных дополнительных затрат; • российская правовая система ближе к европейской, нежели к американской; • Евросоюз 20 лет назад решал ту же задачу, что и мы сейчас - стимулировать рост экономики и нововведений
Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О специальном техническом регламенте о соках и соковой продукции»
В части требований к фруктовым сокам и нектарам проект полностью гармонизирован с Единым стандартом Codex Alimentarius на фруктовые соки и нектары CODEX STAN 2472005, который является основополагающим стандартом, применяемым в международной практике законодательного регулирования производства и оборота соков, в том числе в рамках ВТО.
путем снятия неоправданных ограничений.
Отрицательные стороны для применения в России:
• Чрезвычайно громоздкая система документов разного уровня, многие из которых относятся не к сфере технического регулирования, а к сфере организации рынка [4, 5].
Вывод экспертов: за основу следует брать систему ЕС, используя при этом только ее положительные стороны.
Таким образом, условия полноправного участия РФ в международной торговле предусматривают:
• наличие сильного закона о пищевых продуктах;
• активное участие страны в работе международных организаций;
• гармонизацию технических требований с директивами ЕС, в которых уже учтены положения стандартов Codex Alimentarius.
1.2. Анализ проектов технических регламентов
Разработчиками концепции технического регулирования в пищевой отрасли выделяются следующие уровни технических регламентов [4]:
• общие (горизонтальные), например, «О биологической безопасности»;
• специальные макроотраслевые (горизонтальные), например, «О маркировке пищевых продуктов»;
• специальные отраслевые (вертикальные), например, «О требованиях к мясу и мясопродуктам, их производству и обороту».
В нашей работе исследовались проекты технических регламентов первых двух групп.
Несмотря на то, что проект технического регламента «Требования санитарно-эпидемиологической безопасности к пищевым продуктам, материалам и изделиям, контактирующим с пищевыми продуктами» был отклонен после общественных слушаний, мы воспользовались приложениями к данному проекту, которые представляют собой свод действующих в Российской Федерации санитарных правил и норм для пищевой продукции.
ФЗ «О техническом регулировании» определил, что разработчиком технического регламента может быть любое лицо. К сожалению, законодатель не сумел создать такой структуры, которая бы однозначно отсылала разработчиков к конкретным международным документам. В ФЗ «О техническом регулировании» указания на Codex
Alimentarius опущены. В подзаконных актах, в частности в «Рекомендациях по разработке технических регламентов», речь идет о «международных стандартах» без конкретизации.
Не удивительно поэтому, что важнейший компонент Уведомления о разработке проекта технического регламента, который должен содержать сведения об отличиях регламента от соответствующих требований международного стандарта, в большинстве уведомлений изложен формально: «международные стандарты отсутствуют» или «не содержит отличий». Лишь в нескольких уведомлениях упоминается Codex Alimentarius:
• кондитерская продукция: соответствует требованиям стандартов Codex с учетом национальных особенностей классификации кондитерской продукции в России;
• масложировая продукция: учтены требования стандартов Codex, за исключением классификации масложи-ровой продукции, которая в России имеет национальные особенности;
• соки: в отличие от единого стандарта Codex на фруктовые соки и нектары (2005 г.) проект технического регламента содержит дополнительные требования к сокосодержащим напиткам, морсам и овощным сокам;
• сахар: разработка проекта проведена в соответствии с требованиями Codex.
Международные стандарты могут использоваться полностью или частично в качестве основы для разработки проектов технических регламентов. Исключение составляют случаи, когда требования международных стандартов не соответствуют климатическим, географическим, техническим или технологическим особенностям Российской Федерации либо если Российская Федерация выступала против принятия международного стандарта или отдельного его положения. В технических регламентах рекомендуется использовать те части международных стандартов, которые действительно необходимы для устранения барьеров в торговле, а не весь стандарт.
Мы провели сравнение существенных положений проектов технических регламентов с нормативами Codex. Были обнаружены следующие расхождения.
Загрязнители
Результаты сравнения санитарно-эпидемиологических требований, представленных в виде приложений к
Таблица 1
Сравнение санитарных норм РФ по содержанию загрязнителей с максимальными уровнями Codex Alimentarius
Загрязнитель Сравнение норм
Кадмий Расхождений нет (CAC/GL 39 - 2001)
Свинец В законодательстве РФ разрешено относительно высокое (по сравнению с CODEX STAN 230 - 2001, Rev.1-2003) содержание свинца в овощах и картофеле, мясе, почках, молоке
Метилртуть В законодательстве РФ предельно допустимые нормы метилртути для пресноводной хищной рыбы более жесткие, чем нормы Codex (CAC/Gl 7-1991)
Мономеры винилхлорида Расхождений по содержанию в упаковочных материалах нет (CAC/GL 6-1991)
9GSr В законодательстве РФ по большинству продуктов установлен более высокий технический барьер, чем рекомендовано Codex (CAC/GL 5-1989), особенно по хлебу
137Cs В законодательстве РФ установлен чрезвычайно высокий технический барьер, особенно для фруктов, ягод и винограда (в сравнении с CAC/GL 5-1989)
проекту технического регламента «Требования санитарно-эпидемиологической безопасности к пищевым продуктам, материалам и изделиям, контактирующим с пищевыми продуктами», со стандартами Codex Alimentarius показаны в табл. 1.
Сравнительно большие дозволенные уровни содержания свинца могут снизить конкурентоспособность российской продукции - овощей, мяса и субпродуктов, молока - на международном рынке. Эти продукты, однако, не являются традиционным предметом экспорта РФ. Технический барьер для ввоза сельскохозяйственной продукции (ягод, винограда) в Россию создают высокие требования технического регламента по содержанию радионуклидов. Эти нормы, на наш взгляд, должны стать предметом обсуждения в Комиссии Codex Alimentarius, когда РФ будет шире участвовать в ее работе.
Продукты из генетически модифицированного сырья
Основная цель регулирования в РФ - оценка риска и маркировка пищевой продукции, полученной на основе генетически модифицированного сырья. Стандарт Codex GL 32-19991 в отличие от технического регламента, охватывающего эту продукцию, не требует обязательной маркировки.
Пищевые добавки
Проект Федерального закона «О техническом регламенте на применение пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных
1 Guidelines for the production, processing, labelling and marketing of organically produced foods.
средств» устанавливает требования и регулирует отношения, возникающие при применении пищевых добавок следующих типов:
• комплексных,
• ароматизаторов,
• вкусоароматических препаратов,
• вкусоароматических веществ,
• технологических вспомогательных средств.
Списки пищевых добавок в документе CAC/MISC 6-20012 и проекте технического регламента не единообразны.
Оценивая максимальные уровни применения отдельных пищевых добавок, мы провели сопоставление по взятому наугад веществу - ацетосульфаму калия (Acesulfame Potassium), выполняющему технологическую функцию подсластителя, индекс Е 950. Нормы по применению ацесульфама калия для безалкогольных напитков (нектаров) в РФ совпадают с международными нормами. Однако нет единообразия в перечне категорий пищевых продуктов, в которых такая добавка применяется.
Принципы использования пищевых добавок, изложенные в CODEX STAN 192-1995 (Rev. 6-2005)3 и проекте технического регламента, близки по смыслу, но текст Codex Alimentarius прямо не используется. Что касается маркировки, требования технического регламента основаны на общем стандарте Codex по маркировке пищевых продуктов и не связаны со стандартом CODEX STAN 192-1995 (Rev. 6-2005) на пищевые добавки. Ряд обязательных предупреждающих надписей («Потребление более 15-20 г в сутки может
2 List of Codex advisory srecifications for food additives.
3 General standart for food additives.
31 января 2006 г. в Торгово-промышленной палате РФ состоялось заседание подкомитета по техническому регулированию Комитета ТПП по предпринимательству в аграрно-промышленной сфере.
Заседание было посвящено обсуждению проекта Федерального закона «О техническом регламенте на применение пищевых добавок, ароматизаторов и технологических вспомогательных средств».
C вступительной речью выступил президент Союза Производителей Пищевых Ингредиентов А.П. Нечаев, который коротко рассказал об особенностях проекта технического регламента. После выступления А.П. Нечаева членам заседания была предоставлена возможность задать вопросы разработчикам.
Значительная часть вопросов касалась гармонизации проекта технического регламента со стандартами Codex Alimentarius и европейским законодательством, маркировки пищевых продуктов и пищевых добавок, регистрации пищевых добавок и процедур надзора (http:// www.tpprf.ru/ru/main/news/news-torg).
вызвать послабляющее действие», «Противопоказан больным фенилкето-нурией») очень специфичен, не отражает географических или технологических особенностей территории РФ и может создать технический барьер для торговли.
Продукты диетического питания
Сборник Codex содержит стандарты на диетические продукты для различных типов диет. Технический регламент «Санитарно-эпидемиологические требования безопасности производства и оборота продуктов лечебного и профилактического питания» касается двух типов продуктов: для лечебного (диетического) и профилактического питания. Мы вновь обратились к требованиям маркировки и установили, что в техническом регламенте, в сравнении со стандартом CODEX STAN 146— 19854, отсутствуют такие обычные требования, как сведения о массе нетто. С другой стороны, несомненно, неприятным известием для иностранного поставщика может оказаться необходимость получить разрешение Департамента ГСЭН на использование термина «диетический», об обязательной надписи «не является лекарством», об условиях применения (приготовления). Международный стандарт подобных требований не устанавливает.
Продолжение следует.
4 General standart for the labelling of and claims for prepackaged foods for special dietary uses.
