Применение опыта Великобритании в сфере оценки и стимулирования труда государственных служащих Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

УДК331.101

ПРИМЕНЕНИЕ ОПЫТА ВЕЛИКОБРИТАНИИ В СФЕРЕ ОЦЕНКИ И СТИМУЛИРОВАНИЯ ТРУДА ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ

Е. В. КОНОНОВ,

заместителъруководителя Межрайонной инспекции ФНС России по Московской области №17, соискатель кафедры труда и социальных отношений Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации E-mail: kononovev@mail.ru

Государственная служба играет важнейшую роль в обеспечении жизнедеятельности государства. При этом крайне важно, чтобы государственная служба функционировала эффективно, а ее служащие были мотивированы к результативной и эффективной работе. Опыт стимулирования, оценки и оплаты труда в Великобритании представляется важным с точки зрения его возможного применения в российской практике.

Ключевые слова:экономика, труд, государственная служба, оплата, стимулирование.

Осуществляемая в нашей стране реформа государственной службы имеет целью повышение ее эффективности, что должно быть результатом усовершенствования деятельности отдельных органов власти на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, совершенствования имеющихся и внедрения новых механизмов, позволяющих достичь более высокого качества и результативности государственного управления в стране.

При этом до сих пор многие проблемы государственной службы остаются нерешенными. Так, отмечаются низкая эффективность деятельности органов государственного управления, в том числе и налоговых органов, падение престижа государственной службы и авторитета гражданских служа-

щих, повсеместное распространение коррупции и других негативных явлений среди гражданских служащих. Существует также объективная необходимость сокращения разрыва в оплате труда государственных служащих и специалистов частного сектора экономики.

Поскольку в России отсутствует особый механизм оценки труда государственных служащих, по мнению автора, целесообразно изучить опыт зарубежных государств в сфере оценки и стимулирования труда как государственных служащих в целом, так и сотрудников налоговых органов в частности. Следовательно, актуальность этой проблематики определяется необходимостью совершенствования системы оценки и оплаты труда государственных служащих для повышения эффективности их работы.

Кроме того, в некоторых зарубежных странах практикуется делегирование некоторых функций по сбору и администрированию налогов на коммерческие структуры, сотрудники которых не считаются государственными служащими, и, соответственно, их опыт стимулирования и оценки труда работников может быть применим только в очень ограниченной части.

Автором было проведено сравнение систем оценки и оплаты труда государственных служа-

щих в Великобритании. Выбор для рассмотрения практики именно этой страны вызван тем, что здесь представлен широкий спектр организации систем оценки и стимулирования труда, сформированных на разных исторически сложившихся принципах деятельности государственных служащих. Поэтому, по мнению автора, анализ особенностей путей повышения эффективности государственной службы в этой стране может быть весьма полезным для осуществления реформирования государственной службы в Российской Федерации.

Оценка работы государственного служащего в Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии включает три компонента:

- детальное описание в письменном виде результатов выполнения задач, установленных в программе (плане) на год;

- оценку итогов и результатов по соответствующим должности госслужащего нормативам и стандартам;

- комментарии или сведения о каких-либо чрезвычайных внешних факторах (например, семейные обстоятельства, личные проблемы и т. п.) [3]. Система измерения и оценки результатов труда

основывается на следующих главных принципах:

- основное внимание уделяется совершенствованию достигнутых результатов труда;

- результаты труда должны быть измеримыми и очевидными;

- по возможности эффективность труда работника, использования материальных и иных средств должна быть измерима;

- оценка результатов производится по пятибалльной шкале, что наглядно иллюстрирует и определяет плохие и хорошие результаты труда;

- по крайней мере один раз в год каждый государственный служащий должен иметь возможность обсудить со своим непосредственным начальником достигнутые результаты и цели деятельности на следующий год, индивидуальные планы;

- один раз в год производится оценка способности государственных служащих к карьерному росту по четырехбалльной шкале;

- в обязательном порядке до сведения каждого служащего доводятся балл, достигнутый по шкале служебного соответствия, и результат его аттестации.

Один раз в год по утвержденной ранее программе отдел кадров отправляет анкеты всем государственным служащим, в подчинении которых имеются работники. Эта анкета включает следующие позиции:

- персональные данные работника (фамилия, имя, возраст ит. д.);

- цель, индивидуальный план и описание работы за прошлый год;

- цель и описание работы на последующий год;

- предложения по повышению квалификации работника;

- возможные намерения или предложения о служебном переводе;

- мотивированное мнение аттестуемого о подготовленном о нем руководством и отделом кадров отчете и, по его желанию, о подготовившем этот отчет лице;

- детальная оценка личностных качеств;

- оценка возможностей роста по службе;

- мотивированное мнение лица, утвердившего отчет, об аттестуемом и его работе;

- формальное подтверждение лица, осуществляющего контроль за проведением аттестации, что аттестация прошла в соответствии с установленным порядком [2].

Все государственные служащие проходят индивидуальное собеседование со своим начальником, осуществляющим подготовку отчета. Это собеседование должно произойти до того, как все заполнят аттестационную анкету.

Целями проведения такого собеседования являются:

- оценка результатов работы государственного служащего за последний год и совместный поиск возможностей их улучшения;

- определение и обсуждение необходимости повышения квалификации и рассмотрение возможного перевода по службе;

- оценка его шансов на продвижение по службе. Собеседование начинается с обсуждения работы

за прошедший год. Затем руководитель излагает по пунктам свое мнение о работе подчиненного, производится оценка его эффективности с точки зрения поставленных задач и утвержденных планов. В случае если в процессе собеседования стороны не смогли прийти к согласию, об этом сообщается утверждающему отчет лицу. Кроме того, аттестуемый сотрудник имеет право на личную беседу с утверждающим отчет лицом, и тот обязан в кратчайший срок выделить время для этого служащего. Кроме того, в его же обязанности входит раз в три года проводить со служащими рабочие совещания по указанным вопросам.

Детальное описание деятельности за прошедший год должно включать в себя:

- наименованиедолжности;

- краткое описание сферы деятельности;

- перечень основных задач, расположенных во временном порядке пли по убыванию важности;

- цели и план за прошедший год;

- количество подчиненных, за работу которых отвечал аттестуемый в отчетном году;

- количество и виды материальных и других средств, переданных в распоряжение аттестуемого в отчетном году;

- степень необходимости подготовки подчиненных в процессе работы для выполнения целей;

- срок выполнения работы аттестуемым под руководством составлявшего отчет лица (количество лет и месяцев).

По завершении обсуждения работы за прошедший год обсуждается план по работе на следующий год. Следует конкретизировать, чего должен добиться государственный служащий в рамках своей компетенции. Один из важнейших принципов гражданской службы — предоставлять возможность служащим показать все свои способности в различных сферах государственного управления и продвинуться по службе. В Соединенном Королевстве карьерный рост возможен в том случае, когда с достижением каждого нового служебного положения качественно растут трудовой опыт, знания и трудовая ответственность государственного служащего.

Как правило, оценка происходит по пятибалльной шкале:

- отлично;

- выше желаемого (стандартного) уровня;

- на желаемом (стандартном) уровне по всем параметрам;

- ниже желаемого (стандартного) уровня и нуждается в повышении эффективности работы;

- неудовлетворительно.

Стандартный (желаемый) уровень обозначается на шкале как «3». Это означает хорошую работу, соответствующую заработной плате. Оценки «1» или «2» даются в случае однозначного превышения результатов работы над ожиданиями, причем «1» — только тому работнику, кто очевидно и в полном объеме превысил ожидаемое качество (количество) работы. В случае получения работником оценки «1» появляется шанс на прибавку к жалованию, премию, продвижение по службе. Оценки «4» и «5» характеризуют работу ниже ожиданий и нормы. Неудовлетворительная оценка может привести к увольнению после соответствующего предупреждения и уведомления о неудовлетворительной оценке.

Процесс и результат аттестации затрагивают как аттестуемого, так и аттестующего. Если проводящий аттестацию руководитель ставит оценку

«неудовлетворительно», подчиненного переводят в структуру другого руководителя с сохранением по возможности той же сферы деятельности. Новый руководитель обязан каждые полгода предоставлять о нем полный отчет. Если мнения первого и второго руководителей расходятся, аттестуемый служащий считается оправданным. Это свидетельствует о недостатках в работе первого руководителя, что отдельно обсуждается уже при его аттестации.

На «4» служащий может быть оценен ограниченное количество раз. Если улучшений в работе сотрудника не наблюдается, его либо отправляют на пенсию в принудительном порядке по состоянию здоровья или же он подлежит увольнению в силу профессиональной непригодности. Если же результаты падают далее, он получает оценку «неудовлетворительно» и увольняется по причине профессиональной непригодности. До осуществления каких-либо действий, направленных на понижение или увольнение в связи с некачественной работой служащего следует предупредить об этом в письменном виде. Если после предложения о понижении или смещении его в течение года служащий продемонстрирует удовлетворительную работу, данные предложения отзываются.

В подавляющем большинстве случаев карьерный рост зависит от наличия вакансии или должности на более высокой ступени иерархии в структуре государственного органа; прохождения служащим аттестации для повышения в должности при заполнении вакансии.

На все вакансии кандидаты подбираются по конкурсу. Сначала конкурс проводится внутри государственного учреждения для работников, прошедших соответствующим образом аттестацию. В дальнейшем в случае необходимости конкурс проводится в рамках всей системы гражданской службы. Если и этот конкурс не выявляет нужного работника на данную вакансию, объявляется конкурс, в котором могут принять участие прочие кандидаты и даже находящиеся в отставке лица.

Предполагаемое продвижение по службе оценивается по четырем категориям: преимущественно пригоден; пригоден; может быть пригоден в течение последнихдвухлет; непригоден [1].

После завершения процедуры аттестации руководители учреждений должны довести до служащего критические замечания в его адрес, критерии оценки и результаты его труда. Итоги аттестации служебной деятельности, как правило, являются основанием для принятия решения о необходимости повышения квалификации, пере-

подготовке, обучении, поощрении, награждении служащих, для определения размера заработной платы, премий и надбавок к ней, продвижения по службе, оставления на прежней должности или понижения в ней, увольнения, сокращения штатов, оценки прохождения лицом испытательного срока или адаптационного периода.

До 1990-х гг. система оплаты труда гражданских служащих в Великобритании была тесно привязана к действовавшей системе классификации должностей. Для всех государственных служащих были установлены определенные унифицированные разряды. Каждому такому разряду соответствовали определенные должности гражданской службы, а также так называемая вилка оплаты труда. Разряды и соответствующие им вилки оплаты труда определялись централизованно по всей стране. Департаментам и агентствам были предоставлены лишь строго ограниченные права по установлению размеров заработной платы для отдельных должностей в пределах закрепленных для того или иного разряда вилок оплаты труда — минимальных и максимальных значений.

В 1990-хгг. система централизованно установленных унифицированных разрядов была упразднена. Все полномочия по созданию и внедрению внутренних классификаций должностей для своего штата были переданы соответствующим департаментам. Система же вознаграждения гражданских служащих, основанная на вилках оплаты труда, хотя и претерпела некоторые изменения, в целом сохранилась.

При этом важнейшей новацией в вознаграждениях государственных служащих стало делегирование департаментам и агентствам полномочий по установлению для своих служащих размеров вилок оплаты труда, т. е. минимальных и максимальных значений вознаграждения для каждой должности. В настоящее время централизованно на федеральном уровне вилки оплаты труда устанавливаются лишь для старших гражданских служащих (senior civil servants). В соответствии с кодексом управления гражданской службой вилки оплаты труда для старших гражданских служащих на 2010—2011гг. составили значения, представленные в таблице.

Одновременно департаменты были наделены правом определять должности, входящие в каждую вилку оплаты труда старших гражданских служащих. Для служащих, не относящихся к категории старших, отдельные департаменты и агентства самостоятельно определяют вилки оплаты труда по соответствующим должностям.

Вилки оплаты труда старших гражданских служащих Великобритании, ф. ст. [4]

Должность служащего Вилка оплаты труда

Минимум Максимум

Заместитель директора (SCSI) 58 200 117 800

Старший помощник советника парламента (SCS1A) 67 600 128 900

Директор, заместитель советника парламента (SCS2) 82 900 162 500

Генеральныйдиректор, советник парламента, (SCS3) 101 500 208 100

Постоянный секретарь (Perm Sec) 141 836 277 349

Таким образом, после реформы системы унифицированных разрядов особое значение в мотивации и оплате труда государственных служащих приобрели методы определения по конкретным вводимым департаментами должностям соответствующих вилок оплаты труда. Для этого в Соединенном Королевстве традиционно используется методика оценки работ и классификации должностей — так называемая методика JEGS (job evaluation and grading support). Эта методика позволяет на основе различных факторов при помощи специальных компьютерных программ оценить значимость, ценность каждой выполняемой функции. По итогам оценки по каждой функции определяется ее вес в баллах. Функции и соответствующие им должности, имеющие приблизительно одинаковые веса, попадают в определенную вилку оплаты труда. При этом внутри каждой такой вилки нет фиксированных по должностям окладов: на нормативном уровне закрепляются минимальная и максимальная оплата труда для каждого типа должностей.

Помимо этого, определяется своеобразный ориентир (reference point), составляющий, как правило, 85 % от максимальной оплаты труда, предусмотренной вилкой. Изначально считалось, что этот ориентир будет своего рода аналогом базовой ставки за исполнение определенной функции и предельным уровнем оплаты труда для большей части государственных служащих, замещающих должности одного уровня. Достижение максимальной оплаты труда по вилке, превышающей ориентир, должно быть возможным лишь для весьма ограниченного числа государственных служащих, показавших выдающиеся результаты и крайне высокую эффективность служебной деятельности. На практике служащие продолжали и продолжают считать максимум оплаты труда вполне достижимым, и получение оплаты труда выше ориентира — не редкость.

Тем не менее эта новая система оплаты труда государственных служащих призвана практичес-

ки полностью увязать размер заработной платы чиновника с оценкой эффективности его деятельности. Так, в настоящее время в Великобритании получаемое государственным служащим жалованье лишь только в некоторой степени зависит от положения служащего по классификации должностей. Воля департаментов в установлении оплаты труда ограничивается лишь пределами вилок оплаты труда, которые достаточно широки. Внутри же этих пределов процент ежегодного повышения заработной платы госслужащих определяется преимущественно на основании ежегодных оценок эффективности, не говоря уже о надбавках, премиях и бонусах.

Такая система оплаты труда государственных служащих позволяет решить некоторые существенные проблемы, которые наблюдаются в странах с карьерной системой государственной службы, как, например, во Франции. Одна из таких проблем — недостаточность способов мотивации государственных служащих к увеличению эффективности своего труда. Тем не менее и системе оплаты труда гражданских служащих Великобритании присущ ряд недостатков, в частности:

- мало мотивируется повышение эффективности труда всего коллектива, в частности, государственных органов или их отдельных подразделений;

- отсутствуют проработанные механизмы индексации оплаты труда служащих с учетом инфляции, в связи с чем нередко повышение консолидированной части заработной платы полностью съедалось инфляцией;

- отсутствует четко регламентированное время для достижения служащим уровня оплаты, соответствующего ориентиру или максимуму, что порождает неудовлетворенность государственных служащих уровнем оплаты труда;

- система требует внедрения адекватных методов оценки эффективности деятельности, без которых невозможно должное функционирование системы оплаты труда.

Эти и некоторые другие недостатки системы оплаты труда государственных служащих Великобритании приводят к тому, что многие гражданские служащие и эксперты оценивают действующую систему оплаты и ее эффективность для повышения результативности служебной деятельности гражданских служащих отрицательно.

В Соединенном Королевстве основным видом мотивирования и стимулирования государственных служащих признается материальное стимулирова-

ние. Поэтому реализация принципа взаимосвязи стимулирования и непосредственных результатов служебной деятельности предполагает в первую очередь реализацию соответствующих систем оплаты труда государственных служащих страны.

Органы, проводящие общее руководство системой оплаты труда гражданских служащих — кабинет министров и казначейство — регулярно разрабатывают и предлагают мероприятия по совершенствованию системы оплаты труда. Некоторые из них, по мнению автора, заслуживают особого рассмотрения для лучшего понимания трудностей, возникающих при создании эффективной системы стимулирования труда, и возможных путей изменений существующей системы:

Это, во-первых, внедрение премий или бонусов за эффективность коллективной работы гражданских служащих. В этом случае предполагается при сохранении общего порядка оплаты труда в соответствии с индивидуальной эффективностью ввести особое стимулирование коллективной эффективности. В настоящее время такие коллективные бонусы не очень распространены на гражданской службе, так как при осуществлении своих обязанностей служащий может входить в различные рабочие группы и отделы, многие из которых не имеют устойчивого долговременного характера. Кроме того, как среди исследователей, так и среди самих гражданских служащих есть серьезные сомнения в целесообразности внедрения такой системы. Проблема в том, что для реализации этой цели потребуется провести масштабные исследования существующей внутри департаментов структуры рабочих групп и команд, а также разработать критерии коллективной эффективности, которых на сегодняшний день нет. Эти исследования и разработки связаны со значительными расходами, которые, вполне возможно, и не окупятся за счет повышения коллективной эффективности работы государственных служащих.

Во-вторых, следует предусмотреть порядок достижения уровня оплаты, соответствующего ориентиру. Проводившиеся в последние годы в рамках отдельных департаментов исследования показали, что одним из основных поводов для неудовлетворенности государственных служащих существующей системой вознаграждений являются слишком низкие темпы роста оплаты их труда. И на самом деле, некоторым из служащих для достижения уровня оплаты, соответствующего ориентиру, т. е. предполагаемому стандартному уровню оплаты труда, требуется проработать более пятнадцати лет. Это является источником недовольства не только

самих государственных служащих, но и профсоюзов. В качестве одного из способов по устранению этого недостатка предлагалось сократить разницу между максимумом и минимумом установленной вилки.

Конечно, возможность более быстрого достижения уровня оплаты труда в соответствии с ориентиром благотворно скажется на мотивации и стимулировании гражданских служащих. Тем не менее предлагаемые меры сопряжены с некоторыми существенными трудностями. Уменьшение вилки за счет увеличения минимального размера оплаты труда приведет к резкому росту расходов на оплату труда государственных служащих. При этом сужение вилки за счет уменьшения максимального уровня оплаты труда вызовет проблемы и недовольство у гражданских служащих, чья заработная плата в настоящее время превышает ориентир или равна ему.

В-третьих, внедрение системы варьирующегося вознаграждения, основанной на разделении государственных служащих на три группы (более эффективные, эффективные, менее эффективные) с указанием процента служащих, попадающих в каждую группу. Самая часто встречающаяся процедура такого вознаграждения предполагает оценку достижения государственным служащим поставленных перед ним задач, а также наличия у него соответствующего уровня компетентности. Необходимые сведения поступают затем в коллегию уполномоченных сотрудников на уровне департамента, которая и определяет степень эффективности государственного служащего по сравнению с его коллегами, замещающими должности того же уровня. Внедрение такой системы призвано способствовать развитию духа конкуренции и соревнования среди служащих одного государственного органа и тем самым стимулировать их к повышению эффективности своей работы. Вместе с тем, как отмечают многие исследователи и эксперты, в реальности относительная оценка затрагивает лишь тех, кто находится на границах групп более эффективных и эффективных, эффективных и менее эффективные, что может привести к возникновению конфликтов.

В-четвертых, рост процента неконсолидированных платежей в системе оплаты труда гражданских

Список литературы

служащих. Это вызвано незащищенностью от инфляции консолидированной части заработной платы, т. е. должностного оклада. Отчасти эти проблемы можно решить путем увеличения доли различных надбавок, премий за эффективность и т.п., т. е. неконсолидированной части заработной платы. Тем не менее, по мнению большинства исследователей, отставание темпов роста консолидированной части заработной платы от роста инфляции в любом случае вредит имиджу гражданской службы и препятствует привлечению в государственный аппарат компетентных специалистов. Следует разработать эффективный механизм индексации консолидированной части оплаты труда государственных служащих.

Таким образом, для мотивации и стимулирования индивидуального труда государственных служащих применяется весьма широкий набор методов и инструментов: распределенное, нецентрализованное установление классификации диапазонов оплаты труда; централизованно на законодательном уровне закрепляемые гибкие тарифные системы, формирующие основную часть оплаты труда; разветвленная система статусного вознаграждения и др.

Главную проблему составляет разработка критериев оценки деятельности. Большая часть критериев характеризует в основном потенциал работника, его рабочее место (степень ответственности, квалификация, навыки, объем работы). Значительное число критериев предназначено для оценки степени выполнения функциональных обязанностей (качество выполнения работ, соответствие результатов заявленным целям, соблюдение дисциплины). При этом, по мнению автора, недостаточно разработаны показатели экономической эффективности с позиции соответствия результата затратам.

Кроме того, внедрение в жизнь любых реформ неизбежно сталкивается с тем, что у любых изменений имеются как сторонники, так и противники. Успех же реализации преобразований зависит от того, насколько четко поставлены цели и задачи государственной службы, а также от степени согласованности стимулов, направляющих работу государственных служащих всех рангов на решение поставленных задач.

1. Джордж М. Аттестация государственных служащих в Англии // Государственная служба. Карьера и профессиональный рост. Зарубежный опыт. М.: РАГС, 1996.

2. Оболонский А. В. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. № 6.

3. Публикации Всемирного банка. URT: http://www.worldbank.org.ru/rCA/Russia. nsf/b382857ebf52a476c3256cCA0062 DCC7.

4. Senior Civil Servants Pay Ranges. URr: http://www.cabinetoffice.gov.uk/content/senior-civil-servants-pay-ranges.