CC BY
171
УДК 338.24.01(1-87)
Т.Б. Иванова
ПРИМЕНЕНИЕ МОДЕЛИ БЮДЖЕТИРОВАНИЯ, ОРИЕНТИРОВАННОГО НА РЕЗУЛЬТАТ, В СТРАТЕГИЧЕСКОМ УПРАВЛЕНИИ ЭКОНОМИЧЕСКИМ РАЗВИТИЕМ ТЕРРИТОРИЙ
Рассматриваются актуальные для регионов Российской Федерации проблемы реализации реформы управления общественными финансами. Предлагается механизм объединения бюджетирования,
ориентированного на результат, с территориальным стратегическим планированием.
Бюджетирование, ориентированное на результат, стратегическое планирование, развитие территорий.
T.B. Ivanova USING THE MODEL OF THE BUDGETING ORIENTATED TO THE RESULT IN THE STRATEGIC MANAGEMENT OF THE ECONOMIC DEVELOPMENT OF THE TERRITORIES
Actual for Russia in connection with the reforming the budgeting planning directions and forms of the usage of the model of budgeting orientated to the result are regarded in the article. They are used by the foreign countries in the strategic management of the territories’ economic development.
Result-orientated budgeting, strategic planning, territory development.
Опыт российских регионов свидетельствует о том, что революционные по своим целям административная реформа и реформа системы местного самоуправления, могут не решить стоящих перед ними задач, если не осуществить модернизацию действующих в субъектах Российской Федерации (далее - субъектах Федерации), муниципальных образованиях систем стратегического управления социально-экономическим развитием территории. Ключевым звеном данного направления модернизации управления необходимо рассматривать внедрение модели бюджетирования, ориентированного на результат, в систему стратегического управления территорией.
Современная система управления общественными финансами, как в субъектах Федерации, так и в муниципальных образованиях, характеризуется противоречиями, существенно снижающими их общественно-экономическую эффективность. Так, практически невозможно изменить структуру бюджетных расходов и оптимизировать ее в соответствии со стратегическими приоритетами развития региона или муниципального образования. Мнение потребителей бюджетных услуг об их качестве не принимается в расчет и, соответственно, не находит должного отражения в региональном (муниципальном) бюджетном планировании. Отсутствует четкая система мониторинга и оценки результатов использования общественных финансов, а также оценки их социальной и экономической эффективности.
Например, в Архангельской области в 2009 г. для первой городской больницы Архангельска был приобретен прибор стоимостью почти 88 млн руб. По мнению специалистов, данный прибор можно было бы купить по гораздо более низкой цене. В то же время для медработников области были закуплены самые дешевые перчатки из недоброкачественного материала, в результате чего, как признали сами медработники, они были малопригодны для их профессиональной деятельности [1, с.1].
В Саратовской области в 2009 г. был сдан в эксплуатацию крупный рынок для реализации сельскохозяйственной продукции. По мнению экспертов, фактическая стоимость одного квадратного метра данного сооружения существенно превысила средний областной уровень затрат по аналогичным строительным объектам. На запрос депутатов областной думы о проведении оценки объема и эффективности капитальных вложений, затраченных на строительство сельскохозяйственного рынка, от правительства Саратовской области были получены ответы следующего содержания: проверка
эффективности расходования бюджетных средств в задачи комитета капитального строительства не входит (от председателя комитета капитального строительства); министерство экономического развития и торговли не обладает полномочиями по оценке эффективности расходования бюджетных ресурсов (от министра экономического развития и торговли) [2, с.9].
Приведенные примеры подтверждают, что в региональных и муниципальных администрациях до сих пор отсутствует механизм управления общественными финансами, отвечающий современным требованиям результативности и эффективности использования бюджетных ресурсов. Распорядители бюджетных ресурсов уделяют основное внимание не конечным результатам, а затратам. Их действия определяются принципом бюджетирования, ориентированным не на конечный эффект (реальные итоги использования бюджетных ресурсов), а на затраты.
Главными недостатками современной модели управления бюджетными ресурсами региона, на наш взгляд, являются следующие:
- отсутствие четких критериев оценки эффективности использования бюджетных ресурсов, определенных в соответствии со стратегическими целями и задачами развития региона;
- несовершенство (а иногда и отсутствие) нормативно-законодательного обеспечения мониторинга и оценки использования бюджетных ресурсов, выделяемых на реализацию региональных (муниципальных) целевых программ и проектов;
- отсутствие прозрачности и ответственности в деятельности министерств-распорядителей бюджетных ресурсов.
В зарубежной практике регионального и муниципального управления общественными финансами давно и успешно применяется бюджетирование, ориентированное на результат, или так называемая модель БОР. Методология модели БОР заключается в планировании использования бюджетных ресурсов в зависимости от выбранных целей и показателей их достижения, т. е. промежуточных и конечных результатов экономического и социального развития территории. В отличие от традиционной системы затратного финансирования, дающей ответ на вопрос: «Сколько средств нужно потратить?», модель БОР позволяет ответить на вопрос: «Какой общественный результат будет достигнут за счет потраченных средств?».
Для Российской Федерации актуальным является, прежде всего, опыт Великобритании, так как эта страна имеет самый высокий в мире уровень централизации государственных финансов. Более двух третей налогов, собираемых с территорий страны, аккумулируется в центре и перераспределяется между муниципалитетами путем выделения им целевых грантов, дотаций и субсидий. Это дает возможность правительству страны проводить единую политику, так как гранты и дотации выделяются из государственного бюджета лишь при условии соблюдения местными администрациями определенных требований. В частности, местные администрации при формировании
бюджета территории в обязательном порядке должны учитывать приоритеты национального развития, государственные программы (экономические, социальные, экологические и др.), реализуемые правительством страны в рамках национальной концепции долгосрочного развития [3].
Применение модели БОР в Великобритании было увязано с реформой государственного управления, начавшейся в 1988 г. и получившей название «Инициатива движения вперед». Одной из задач данной реформы было внедрение рыночной конкуренции в сферу предоставления бюджетных услуг. В этой связи был проведен анализ распределения бюджетных ресурсов между статьями расходов, их соответствия реальным общественным потребностям и др. По результатам анализа был поставлен вопрос о необходимости повышения качества услуг, оказываемых бюджетными организациями. С этой целью были разработаны индикаторы результатов, стандарты объема и качества государственных (муниципальных) услуг, с последующим их отражением в гражданских хартиях. Помимо обязательств, в хартиях были установлены штрафные санкции и компенсации клиентам при несоблюдении бюджетными организациями стандартов оказания государственных услуг.
Особо необходимо подчеркнуть, что переход на модель БОР в Великобритании был увязан с внедрением стратегического планирования в деятельность министерств правительства страны. В результате этого каждое министерство было обязано разрабатывать стратегический план своих действий в соответствующей сфере общественного развития (как минимум, на пять лет). Назначение данного документа -обозначить цели, приоритеты и целевые параметры их достижения, которыми министерства будут руководствоваться в своей работе в рамках конкретного временного периода.
На основе стратегического плана министерства разрабатывают годовые планы своей деятельности. Назначение плана работы на год - увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с текущими целями, которые должны быть достигнуты в течение конкретного финансового года. Для этого в них обязательно указывается перечень ожидаемых конечных результатов реализации запланированных на год мероприятий. Планы работы на год содержат также информацию о том, сколько бюджетных средств будет израсходовано для достижения каждой конкретной цели.
Интересен опыт Великобритании и в области увязки приоритетов развития национального, региональных и муниципальных масштабов. Верхний горизонт планирования представлен пятилетним стратегическим планом развития территории. Среднесрочный уровень представлен двухлетним планом-графиком мероприятий по реализации стратегии (обновляется и уточняется по итогам каждого финансового года) и трехлетним финансовым планом (бюджет). Целевые ориентиры плана-графика и финансового плана конкретизируют долгосрочные цели, отраженные в стратегическом плане территории. Первый финансовый год максимально детализирован. Два последующих года представлены укрупненно.
Данная система управления экономическим развитием территорий позволяет максимально задействовать потенциал модели БОР для успешной реализации стратегии развития отдельных территорий страны в рамках общенациональной политики долгосрочного и среднесрочного развития (рис. 1).
________________________________________________________
Определение ключевых факторов успеха стратегии развития
______________________________________
Цели и ресурсы стратегии развития
___________________________________________________
Разработка программы действий муниципальной власти
______________________________________________________
Система оценки и мониторинга результатов реализации программы действий
___________________ьг____________________
Распределение бюджетных средств по направлениям реализации программы
_____________________________________________
Контроль сроков и результатов использования бюджетных ресурсов
Рис. 1. Модель БОР в системе муниципального стратегического планирования
(на примере Великобритании)
Опыт Великобритании наглядно показывает, что применение модели БОР в стратегическом управлении развитием муниципалитетов позволяет решать различного рода задачи, в том числе:
• распределять бюджетные ресурсы в соответствии с национальными целями и стратегическими приоритетами (направлениями) развития муниципалитетов, т.е. в соответствии с политикой национального и муниципального развития;
• предоставлять государственные и муниципальные услуги, реально востребованные обществом (местным населением);
• обеспечивать выбор наиболее экономичного способа предоставления государственных и муниципальных услуг;
• сравнивать расходы целевых программ и выбирать наиболее экономичные из них по результатам оценки эффективности и результативности использования общественных финансовых ресурсов;
• обеспечивать общественный контроль над обоснованностью использования бюджетных ресурсов при реализации программ развития территорий и сфер национальной (муниципальной) экономики и др.
Необходимо подчеркнуть, что успешность применения модели БОР в зарубежных странах непосредственно увязывается с использованием таких инструментов стратегического управления, как мониторинг и оценка эффективности выполнения бюджетных целевых программ.
«Мониторинг и оценка используются главным образом для определения эффективности работы организации на основе итогов ее работы. Именно поэтому значимость и полезность этих двух функций для оценки эффективности работы всей госслужбы зависит напрямую от того, насколько планирование, осуществляемое самим государственным сектором, соответствует итогам стратегий и политики. Иначе говоря, эти функции приобретают значимость и становятся полезными только тогда, когда
государственные стратегии и соответствующие им программы определяются не только тем, что будет сделано (непосредственный результат), но и тем, почему это будет сделано (итоги). Причем, по системе Стратегического планирования и первое, и второе должны быть увязаны с целями и задачами программы, а также и с бюджетами» [4, с.5].
Согласно определению Всемирного банка, мониторинг - это постоянная оценка реализации проекта в соответствии с утвержденным графиком реализации и использования вложений в инфраструктуру и услуги. Мониторинг позволяет управленческому звену и заинтересованным сторонам постоянно получать информацию о ходе претворения проекта в жизнь. Международная Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) дает немного отличное определение, хотя в нем отмечаются те же основные черты мониторинга: постоянная внутренняя управленческая функция, которая призвана гарантировать достижение намеченных целей программы (ожидаемые итоги) за определенный период времени и в пределах выделенного бюджета (использованных ресурсов и непосредственных результатов деятельности).
Таким образом, мониторинг как инструмент стратегического управления развитием территорий представляет собой систематическое исследование соотношения затрат (ресурсов, человеческих, материальных, финансовых), идущих на выполнение мероприятий программы (программ), ее непосредственных результатов и итогов.
При определении оценки Всемирный банк указывает на такие главные составляющие ее функции, как: периодическая оценка значимости, эффективности работы, результативности и влияния (как запланированного, так и неожиданного) в сравнении со сформулированными задачами. Другими словами, основным объектом оценки выступают не непосредственные результаты мероприятий программы, а ее итоги (промежуточные и конечные).
Таким образом, оценка, как инструмент стратегического управления территориальным развитием, направлена на получение информации по следующим направлениям:
• итог программы (действий программы);
• влияние (польза) программы (действий программы) прямое и опосредованное на население и развитие территории в целом;
• альтернатива (оценка того, было ли возможно изыскать «лучшие», в том числе менее затратные пути к достижению желаемых результатов и итогов программы).
Интегральный критерий оценки программы «итог - влияние - альтернатива» показывает, что главной целью осуществления оценки является отнюдь не выявление соблюдений правил и процедур, как это делается при проведении аудита. В данном случае скорее рассматриваются перспективы на будущее. По сути, в процессе и результате оценки делаются систематизированные выводы, которые непосредственно связаны с повышением качества принимаемых управленческим звеном решений, относительно разработки и реализации политики и программ.
Таким образом, анализ практики применения модели БОР в зарубежных странах свидетельствует о том, что современные методы составления бюджета - необходимое, но не достаточное условие для обеспечения эффективного управления общественными финансами. Необходимо сочетание бюджетирования, ориентированного на результат, и стратегического планирования деятельности министерств правительства страны, суть которого - планирование, ориентированное на результат. Механизм объединения данных технологий управления экономическим развитием территорий обеспечивается в рамках системы стратегического управления (рис. 2).
Рис. 2. Система стратегического управления экономическим развитием территорий (опыт Канады)
Основными элементами системы стратегического управления являются: политика, стратегическое планирование, бюджетирование, ориентированное на результат, подотчетность (аудит, мониторинг и оценка). Ключевым элементом данной системы управления рассматривается стратегическое планирование. «В то время как
международный опыт нового бюджетирования эффективной деятельности показывает, чего можно достичь в ориентированной на результат подотчетности, когда системы становятся достаточно зрелыми, отправной точкой для использования этих инструментов является точка планирования, а не эффективности работы. Мониторинг эффективности работы и разработка новых механизмов подотчетности на самом деле требуют в качестве необходимой предпосылки создания хороших систем планирования, которые связывают бюджеты с политикой [5, с.56]».
Речь идет о стратегическом планировании, основное предназначение которого в системе стратегического управления рассматривается как обеспечение более высокого уровня контроля за политикой и расходованием средств на уровне портфельного министерства, а также обеспечение связи его деятельности с общими приоритетами правительства, с одной стороны, и с финансовыми ресурсами - с другой. Таким образом, стратегическое планирование дает механизм для интеграции процесса разработки политики, финансового планирования и планирования расходования средств. Тем самым оно поддерживает достижение задачи обеспечения финансовой дисциплины, прозрачности, принятия решений на основе взаимодействия и ответственности за решения по финансированию.
Для успешной реализации реформы бюджетного планирования в Российской Федерации, основу которой в настоящее время и в долгосрочной перспективе составляет переход на модель БОР, необходимо учесть зарубежный опыт внедрения данной модели управления общественными финансами. Прежде всего, это тот акцент, который правительства зарубежных стран делают на взаимоувязке политики развития, стратегического планирования, бюджетирования, ориентированного на результат, и контролирования итогов выполнения политики развития. Очевидно, что данная цепочка действий должна стать основным критерием оценки модернизации управления социальноэкономическим развитием территории.
Частными, но не менее значимыми, характеристиками новой системы управления социально-экономическим развитием территории (стратегического управления) в этой связи должны стать следующие.
1. Среднесрочный период бюджетного планирования (от 3 до 5 лет) и его стратегическая направленность: задача бюджетного планирования - установление связи между стратегическими целями и приоритетами социально-экономического развития 240
государства и приоритетами расходов бюджетных средств территорий (муниципалитетов).
2. Программно-целевой метод бюджетного планирования: исходным в бюджетном планировании является определение цели и задач по ее достижению, а также ожидаемых результатов от решения поставленных задач. Бюджетные расходы «привязываются» к показателям результатов через расчеты их результативности и эффективности.
3. Гибкость оперативного управления финансовыми средствами: возможность переброски средств между статьями и периодами расходов.
4. Сочетание внутреннего и внешнего контроля за результатами деятельности распорядителя бюджетными ресурсами.
5. Мониторинг и оценка успешности программ социально-экономического развития территории по критерию воздействия итогов ее реализации на условия жизни и благополучие местного населения.
В соответствии с предложенными изменениями действующей системы управления стратегический план социально-экономического развития региона должен состоять из двух основных блоков.
Первый блок («политика развития») - важнейшие цели и приоритеты социальноэкономического развития региона на долгосрочную перспективу (10-15 лет), а также обоснование ресурсов для их достижения.
Второй блок («планирование развития») - программа социально-экономического развития региона на среднесрочный период (3-5 лет).
Реализация подобного подхода позволит гибко формулировать экономические и социальные цели, приоритеты развития региона, основываясь на его историческом опыте и адаптации этого опыта к конкретным задачам данного и перспективного этапов планирования регионального социально-экономического развития.
Долговременные целевые программы должны занять центральное место в бюджетном процессе на уровне субъекта Федерации - от бюджетного планирования до осуществления бюджетных расходов и проведения контроля за их результативностью. Важным направлением совершенствования бюджетного процесса на основе модели БОР является структурирование финансовых источников реализации стратегического плана (бюджеты всех уровней, средства предприятий, другие источники) на основе сводного финансового плана территории. Среднесрочное бюджетное планирование позволяет увеличить сроки действия налоговых преференций инвесторам и иных форм оказываемой им поддержки. Это позволит органам управления достоверно определять долговременные финансовые ресурсы и инструменты финансовой политики субъекта Федерации, а инвесторам - иметь критерии оценки эффективности реализации их проектов в регионе.
Среднесрочное и долгосрочное бюджетное планирование дает возможность уточнить основные требования к организационному, законодательному и инфраструктурному обеспечению реализуемых целевых программ и проектов, а также уточнить возможности доступа инвесторов к финансовым ресурсам региона. Все это формирует предпосылки к тому, чтобы бюджет субъекта Федерации служил не только финансовым ресурсом и средством контроля за расходованием государственных средств, но и эффективным инструментом управления финансовыми потоками в регионе. При этом конкретные методики внедрения модели БОР в процесс бюджетного планирования в рамках стратегического управления территорией должны формироваться в зависимости от специфических условий социально-экономического развития каждого субъекта Федерации.
ЛИТЕРАТУРА
1. «Бунт» врачей // Аргументы и факты. 2009. 3-9 июня.
2. Антонову критикуют строители / Аргументы и факты. 2009. 3-9 июня.
3. Серпилин А. Опыт Великобритании в области управления и бюджетирования, ориентированного на результат / А. Серпилин // Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результаты: международный опыт и российские перспективы: сб. науч. статей. www.bdo.ru.
4. Томпсон Д.Е. Справочная информация по теме: Мониторинг и оценка программ / Д.Е. Томпсон, Т.Р. Робинсон // Семинар по проведению оценки программ. Саратов: ПАГС, 2008. С. 3-10.
5. Робинсон Р.Т. Справочная информация по теме: Элементы системы управления. Основные принципы определения стратегического курса политики, распределения бюджетных средств, управления и отчетности за результаты / Р.Т. Робинсон // Семинар по проведению оценки программ. Саратов: ПАГС, 2008. С. 52-56.
Иванова Татьяна Борисовна - Ivanova Tatiyana Borisovna -
кандидат экономических наук, Candidate of Economic Sciences,
доцент кафедры «Экономика» Associate Professor of the Department
Поволжской академии государственной of «Economics» of Volga Region Academy службы им. П. А. Столыпина, г. Саратов of Public Administration named after P.A. Stolypin
Статья поступила в редакцию 15.04.10, принята к опубликованию 23.09.10
