CC BY
964
зарубежный опыт построения системы бюджетирования, ориентированного на результат
А. С. ЧУЛКОВ, аспирант кафедры экономического анализа, статистики и финансов Е-mail: achulkov@mail.ru Кубанский государственный университет
В статье проанализированы отличительные черты построения системы бюджетирования, ориентированного на результат, иностранных государств. Исследованы англо-саксонская и континентальная модели формирования государственных и муниципальных бюджетов. Предложены возможные пути развития бюджетирования, ориентированного на результат, в Российской Федерации на основе зарубежного опыта.
Ключевые слова: муниципальные финансы, расходы, бюджет, реформа, система, бюджетирование, результат, зарубежный опыт.
Процесс реформирования бюджетной системы в Российской Федерации, продолжающийся в настоящее время, порождает интерес к методам бюджетирования, ориентированного на результат (БОР), используемым в других странах. В основе идеи о внедрении результативного бюджетирования в деятельность органов государственной власти и публичного сектора лежит рыночная теория государства. Развитие идей «рыночного» государства вылилось в целую серию практических реформ государственного аппарата в экономически развитых странах в 1980—1990-е гг. Наиболее успешно реформы прошли в государствах с англо-саксонской системой права — Великобритании, США, Канаде, Новой Зеландии и Австралии, а также в имеющих сходную правовую систему скандинавских странах — Швеции, Норвегии. Позже всех на модель бюджетного планирования, ориентированного на результат, стали переходить страны с континентальной системой права — Франция и Германия, где на федеральном уровне в основном сохранялись традиционные модели управления, инициаторами внедрения новых управленческих
технологий выступили регионы и муниципальные образования.
Процесс внедрения элементов бюджетирования по результатам наблюдается также в ряде развивающихся стран. Здесь превалируют беднейшие африканские государства, в наибольшей степени отягощенные внешними долгами. Это Ангола, Либерия, Мозамбик, Нигер, Уганда, Эфиопия, где бюджетные реформы инициируются под давлением различных международных агентств (Всемирный банк, Международный валютный фонд, Азиатский банк развития), а также стран-кредиторов [3].
Внедрение новых подходов к бюджетированию является неотъемлемым элементом реформирования системы управления общественным сектором. Оно направлено на распространение управленческих бизнес-технологий в деятельности государственного аппарата. Это направление получило всемирное название «Новое государственное управление» (New Public Management) и охватывает практически все аспекты государственного управления. Например, предполагает ответственную финансовую политику, управление и бюджетирование по результату, оптимизацию организационной структуры управления и внедрение конкурентных начал при предоставлении государственных (муниципальных) услуг, в том числе в социальной сфере [1].
Первые шаги по внедрению БОР были сделаны в США. В 1949 г. комиссией Гувера было рекомендовано применять новый подход к бюджетированию в первую очередь в военной сфере. Предложенный комиссией формат представления федерального бюджета (получивший название «performance budget») переносил акцент с затрат государственных ресурсов на исполнение государс-
твенных функций, осуществление конкретной деятельности и достижение результатов. «Performance budget» должен был отражать не столько структуру расходов в разрезе видов затрат (оплата труда, закупка товаров, аренда помещений и т. д.), сколько ожидаемый результат от осуществления программ или исполнения конкретных государственных функций. В соответствии с рекомендациями комиссии Гувера Конгресс США в 1950 г. принял закон «О бюджете и процедурах бюджетной отчетности» (Budget and Accounting Procedures Act, 1950). Новые требования к представлению проекта бюджета заключались в том, что все данные о суммах, предлагаемых к финансированию, представляемые в разрезе министерств и ведомств, по каждому министерству или ведомству следовало представлять в администрацию президента США (орган, отвечающий за подготовку проекта федерального бюджета) в разрезе программ, подпрограмм и видов деятельности. Таким образом, новая форма разработки федерального бюджета представляла собой свод поступивших от ведомств и прошедших первичный этап согласований обоснований на финансирование расходов, составленных в разрезе программ или видов деятельности. Данные о структуре расходов в разрезе видов затрат в таком бюджете также требовалось указывать. Однако эти расходы должны были присутствовать в качестве элементов программ, представляя собой не задания по финансированию, а средства достижения конечных целей [4].
Однако переход к управлению по результатам оказался достаточно поверхностным, поскольку продолжали использоваться и старые формы отчетности. Недостаточная проработанность принятого закона не позволяла правильно определять потребности в государственных средствах и рационально их распределять между программами.
На следующем этапе реформирования бюджетного процесса в 1965 г. было внедрено программное планирование и исполнение бюджета. Его главная особенность заключалась в возможности объединять несколько государственных организаций при выполнении определенной программы, нацеленной, как правило, на долгосрочную перспективу.
Министерства и ведомства должны были:
— формулировать цели своей деятельности в соответствии с приоритетами государственной политики;
— определять задачи и способы их решения;
— оценивать необходимые затраты и сравнивать их с ожидаемыми результатами для оптими-
зации распределения государственных средств, используя количественный анализ, в том числе анализ издержек и выгод.
Относительно новым витком в развитии концепции бюджетирования стало внедрение с 1977 г. планирования бюджета от нуля (zero-based budgeting). Суть его заключалась в том, что министерство или ведомство должно было представлять несколько вариантов достижения одного и того же результата, причем затраты ни по одному из них не могли быть выше текущего значения. При этом обоснование расходов на следующий год производится не на базе предыдущих расходов, а посредством доказательства их необходимости. Такой подход к бюджетированию позволял определять целесообразность реализации программ и расходования государственных средств.
Завершающим этапом развития в США концепции бюджетирования, ориентированного на результат, и закрепления ее принципов в практике государственного управления явилось принятие в 1993 г. закона «Об исполнении и результатах». Согласно этому закону федеральные агентства должны были разработать долгосрочные планы развития, ежегодно представлять Конгрессу США информацию о текущих результатах деятельности. В 1999 году была введена практика представления ежегодных докладов о целях и ожидаемых результатах реализации программ в начале бюджетного года, а о фактически достигнутых результатах — в конце года.
На уровне правительств штатов и муниципальных образований в США мониторинг результативности бюджетных расходов регулируется законодательными и нормативно-правовыми актами. При этом степень внедрения мониторинга в деятельность органов власти тех или иных штатов значительно различается. Наиболее активно мониторинг внедряется и развивается в штатах Техас, Луизиана, Миннесота, Виргиния, Мэн, где показатели мониторинга используются в процессе стратегического планирования и составления бюджета. На уровне муниципалитетов разрабатываются собственные программы внедрения мониторинга результативности бюджетных расходов [2].
Для России интересен также опыт организации бюджетирования, ориентированного на развитие, Великобритании. Это страна с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов. Более двух третей налогов, собранных с территорий, аккумулируется в центре и перераспределяется между местными органами
власти путем выделения целевых грантов, дотаций и субсидий. Это дает возможность правительству Великобритании проводить единую политику, так как гранты и дотации выделяются лишь при условии соблюдения определенных требований. В частности, при формировании бюджетов и планов развития местные органы власти в обязательном порядке учитывают национальные приоритеты, отраженные в стратегии развития Соединенного Королевства.
Реформа государственного управления в Великобритании, названная «Инициатива движения вперед» (Next Steps Initiative), началась в 1988 г. с проведения анализа эффективности управления государственными финансами и инициатив по его совершенствованию. Первоначально реформа проводилась без особого размаха, но постепенно переросла в коренную реструктуризацию государственных учреждений и местных органов власти, сопровождавшуюся внедрением рыночной конкуренции в сферу предоставления бюджетных услуг. В 1998 г. в Великобритании был проведен комплексный анализ государственных и муниципальных расходов, в ходе которого подробно изучалось распределение бюджетных ресурсов между статьями расходов. По результатам анализа были разработаны стандарты объема и качества, а также индикаторы результативности государственных (муниципальных) услуг.
Реформа предусматривает также разработку каждым министерством и муниципалитетом стратегического плана развития (как минимум, на пять лет) и плана работы на год. Стратегический план включает в себя перечень приоритетов и целевые установки, которые ориентированы на достижение определенных конечных результатов. Назначение годового плана работы состоит в том, чтобы увязать цели министерства, сформулированные в стратегическом плане, с текущими целями, которые должны быть достигнуты в течение конкретного финансового года. Цели работы на год обычно дополняются перечнем ожидаемых конечных результатов. План работы на год содержит также информацию о том, сколько средств будет израсходовано для достижения каждой конкретной цели [6].
Очень интересна действующая в Великобритании система увязки приоритетов развития на национальном, региональном и муниципальном уровнях. Верхний горизонт планирования представлен пятилетним стратегическим планом развития территории. Среднесрочный уровень представлен двухлетним планом-графиком мероп-
риятий по реализации стратегии (обновляется и уточняется по итогам каждого финансового года) и трехлетним финансовым планом (бюджет). Целевые ориентиры план-графика и финансового плана конкретизируют долгосрочные цели, отраженные в стратегическом плане. Первый финансовый год максимально детализирован. Два последующих года представлены укрупненно. Такая система позволяет в максимальной степени задействовать потенциал модели регионального и муниципального финансового управления, ориентированной на результат.
Система управления по результатам Великобритании обладает следующими характерными чертами, которые обеспечивают успешность ее реализации:
1) оценка эффективности бюджетных расходов осуществляется на основе использования 130 показателей результативности, являющихся едиными для всех муниципалитетов. Единообразие показателей позволяет сравнивать эффективность управления общественными финансами и предоставления услуг в разных муниципальных образованиях;
2) разработана система единых минимальных стандартов качества предоставления общественных услуг;
3) оценка степени эффективности деятельности органов власти по предоставлению общественных услуг осуществляется в рамках внутреннего и внешнего аудита эффективности;
4) существуют единые методики ранжирования и отчетности по результатам оценки качества предоставления услуг.
Администрация муниципального образования каждый год публикует отчет о результатах своей деятельности, в котором представляется информация о показателях результативности, оценка достижения этих показателей администрацией данного муниципалитета по сравнению с другими. В отчетах содержатся как показатели результативности, общие для всех муниципальных образований, так и показатели, разработанные администрацией конкретной территории.
Во всех советах муниципальных образований Великобритании, независимо от их размера и круга обязанностей, создаются организационные структуры, занимающиеся управлением по результатам. Функции управления по результатам возлагаются либо на отдельных сотрудников администрации, либо на специальное подразделение администрации.
В качестве примера недавнего внедрения методов бюджетирования, ориентированного на результат, можно привести опыт Канады, где реформирование бюджетной системы идет с 1995 г. Органы государственной власти обязаны обеспечивать объективную, беспристрастную оценку и анализ результатов реализации программ и степени достижения поставленных целей, выполнения задач на основе выработанных и утвержденных показателей и индикаторов социально-экономической эффективности.
Ежегодно весной министерства и ведомства Канады в обязательном порядке представляют в парламент доклад о бюджетных планах и приоритетах, содержащий описание каждой программы, ее цели, задачи, оценку ожидаемых общественно значимых результатов. К концу бюджетного года министерства готовят доклады о достигнутых результатах реализации программ. Кроме того, министр финансов представляет ежегодный доклад о результатах деятельности государственных органов в правительство, которое на его основании рассматривает результативность реализации программ и принимает решение о целесообразности дальнейшего их выполнения.
Применяемая канадским правительством система управления расходами способствует укреплению фискальной дисциплины и помогает федеральному правительству достигать целей фискальной политики. В канадском подходе к многолетнему бюджетному планированию среднесрочные цели фискальной стратегии, а также министерские лимиты по расходам на многолетний период определяет Казначейский совет. В рамках этих лимитов линейные министерства разрабатывают так называемые «многолетние бизнес-планы», охватывающие трехлетний период. Министерские бизнес-планы в канадском подходе специфицируют стратегию соответствующего министерства или ведомства, мероприятия и расходы на предстоящий период, а также содержат набор показателей, на основе которых министерство предполагает измерять результаты реализации тех или иных программ и их эффективность. В рамках ограничений, заданных Казначейским советом, министерства сами определяют свои приоритеты и распределяют ресурсы таким образом, чтобы обеспечить финансирование наиболее приоритетных программ. На основе этого осуществляется планирование, измерение результативности и составление отчетов. Ведомственные отчеты являются главным источником информации о социально-экономической эф-
фективности программ и услуг, осуществляемых и предоставляемых канадским правительством. В марте 2000 г. правительство Канады внедрило новую концепцию управления государственными расходами, описанную в документе «Результаты для канадцев: концепция управления правительства Канады». В ней отмечается, что управление государственными расходами должно быть в первую очередь ориентировано на предоставление качественных услуг и достижение непосредственных и конечных результатов. Бизнес-планы министерств включаются в состав федерального бюджетного документа [1].
Австралия демонстрирует еще один пример подхода к многолетнему бюджетному планированию. Этот подход характерен для стран Британского Содружества в том смысле, что в нем используется приростной подход к бюджетному планированию для поощрения фискальной дисциплины. При этом ответственность за разработку фискальных инициатив (предложений по расходованию средств) возлагается на линейные министерства. Однако в отличие от Великобритании и Канады, где задаются многолетние лимиты по расходам и разрабатываются многолетние планы расходов, в Австралии «предельный объем расходов» (который представляет собой обновленную версию прошлогодних оценок расходов) становится основой для разработки приростных бюджетных предложений на предстоящий год. Что касается последующих лет (после предстоящего года), то многолетние оценки расходов в Австралии отражают будущие затраты при предположении, что все заложенные в бюджет предстоящего года решения останутся неизменными. Распределение обязанностей между участниками бюджетного процесса в Австралии отличается от практики других стран. Здесь оценки расходов готовят министерство финансов, региональные департаменты и местные финансовые органы, а не отраслевые министерства, ведомства и локальные органы. И эти оценки постоянно уточняются в ходе бюджетного процесса.
Новая Зеландия уже несколько лет является первопроходцем в области бюджетных реформ, подавая пример другим странам. В течение ряда лет в Новой Зеландии с исполнением бюджетов всех уровней было не все благополучно. В 1994 г. с целью укрепления фискальной дисциплины и усиления прозрачности принимаемого бюджета в этой стране был принят закон «О фискальной ответственности». Особенность данного закона заключается в том, что он предусматривает, что-
бы центральное правительство придерживалось фискально ответственной бюджетной практики, но при этом не предполагает задания каких-либо конкретных фискальных или бюджетных целей (целевых показателей).
Еще до начала процесса формирования бюджета на следующий год правительство Новой Зеландии передает на рассмотрение парламента положение о бюджетной политике. Этот документ содержит фискальный план правительства на предстоящий год, а также задачи среднесрочной фискальной стратегии. Одновременно с официальным представлением бюджета в парламент публикуется еще один документ — положение о фискальной стратегии. В этом документе приводятся обновленные (уточненные) среднесрочные оценки доходов и расходов и объясняются причины расхождений (если таковые есть) между проектом бюджета, задачами и стратегиями, сформулированными в положении о бюджетной политике.
Основной целью пакета реформ, проводимых в Новой Зеландии, являлось внедрение в деятельность государства инструментов и стимулов, аналогичных рыночным. И на этом пути она значительно опередила другие страны. Применяемая здесь система предусматривает существование «внутренних рынков», которые функционируют на основе контрактов, формализующих отношения между «ведомственными» покупателями и поставщиками работ, продукции и услуг. В частности, практикуется заключение контрактов с государственными служащими — главами департаментов, руководителями высшего и среднего звена министерств, в которых указываются целевые показатели социальной и экономической эффективности работы возглавляемых ими подразделений и отделов, а также фиксируются требования к результатам их деятельности. Кроме того, заключаются договора, на основе которых правительство закупает услуги по согласованным ценам у министерств, а также договора, на основании которых министерства приобретают услуги у других государственных организаций. Чтобы узаконить подобные контрактные отношения, был произведен ряд структурных и функциональных преобразований:
— руководители министерств получают право самостоятельно принимать решения о приобретении услуг у других министерств и ведомств или у других (негосударственных) поставщиков;
— планируемый объем выпуска указывается заранее; выполнение условий договоров отслеживается с помощью отчетов и проверок [6].
Предпосылки внедрения и направления использования элементов бюджетирования, ориентированного на результат, в разных странах Евросоюза имеют свои отличия, в том числе и в силу своей принадлежности к континентальной правовой системе. В Австрии, например, показатели многолетнего финансового плана строятся отдельно, вне рамок процесса подготовки годового бюджета. Если в конце 1990-х гг. многолетние бюджетные оценки в этой стране строились для того, чтобы спрогнозировать, к каким последствиям могут привести текущие фискальные решения через несколько лет, то в настоящее время многолетние оценки трансформировались в стратегический финансовый план. Таким образом, австрийский подход одновременно предусматривает систему раннего обнаружения нежелательных последствий текущих фискальных решений и дает систему ориентиров для среднесрочной бюджетной стратегии государства.
Германия строит многолетний бюджет в контексте интегрированного среднесрочного финансового плана, чтобы достигались определенные стратегические цели фискальной политики. При этом в немецком подходе показатели многолетнего бюджета используются и как основа для скользящего бюджета, и как система раннего обнаружения.
Немецкий подход к многолетнему бюджетному планированию своими истоками восходит к немецкой системе «кооперативного федерализма». В конце 1960-х гг. в Германии была проведена серия конституционных и бюджетных реформ, определивших официальные принципы взаимодействия (кооперации) между федеральным правительством, субфедеральными органами власти и муниципалитетами по вопросам проведения на каждом уровне такой фискальной политики, которая соответствовала бы задачам стабилизации цен, устойчивого экономического роста, сбалансированной внешней торговли и низкой безработицы. Для решения всех этих задач принимается специальная государственная программа, в которой устанавливаются конкретные целевые ориентиры фискальной политики. Например, предельные темпы роста государственных расходов или предельно допустимый размер бюджетного дефицита. В общем контексте бюджетных реформ был также принят закон «Об обеспечении экономической стабильности и роста» (1967 г.), который обязывает федеральное правительство, регионы и местные власти разрабатывать свои бюджеты в строгом соответствии с целями национальной экономической политики. Одновременно с подготовкой годовых бюджетов
на предстоящий финансовый год все эти уровни власти должны также формировать свои финансовые планы, охватывающие три последующих года после очередного бюджетного [2].
В рамках бюджетной реформы во Франции была введена система контрактации в сфере общественных услуг, согласно которой контракты заключаются между органами государственной или муниципальной власти и производителями (поставщиками) услуг. Для этого потребовалось оценить и проанализировать стоимость услуг, предоставляемых государством, разработать показатели их качества, критерии эффективности деятельности министерств и ведомств. Срок действия данных контрактов три года. Однако предусмотрена возможность ежегодной индексации и корректировки содержащихся в них показателей с учетом внешних факторов. В 2001 г. во Франции был принят так называемый органический закон (аналог Бюджетного кодекса), который начал внедряться с 2002 г. В 2006 г. все министерства, ведомства и муниципалитеты Франции перешли на использование принципов бюджетирования, ориентированного на результат.
Подготовка к внедрению новых принципов включала уточнение функций префектур, расширение контрактной практики, передачу части функций частному сектору. Были проведены расчеты «макетного» агрегированного (глобализированного) бюджета, оценочных показателей результатов деятельности, душевых нормативов бюджетной обеспеченности.
В настоящее время во Франции действует единая система оценочных показателей деятельности префектур — INDIGO. Поскольку внедрение новых принципов управления началось совсем недавно и проводится в экспериментальном режиме, эти показатели еще не стали плановыми и обязательными. Идет накопление данных в месячном режиме, а сами показатели используются для расчета средних величин и сравнения состояния префектур. На основе этих индикаторов можно организовать формализованный диалог по управлению территориями [1].
В Норвегии в рамках реформирования бюджетной системы в 1999 г. была принята двухлетняя программа, цель которой — повышение эффективности координации деятельности органов государственной власти и оптимизация системы управления государственными расходами. Согласно принятой программе каждое из 16 министерств страны обязано представлять проекты, содержа-
щие цели, задачи, данные о требуемых ресурсах, индикаторы эффективности и оценку ожидаемых результатов выполнения программы кабинету министров, который принимает решение о возможности их реализации. Все министерства и ведомства в обязательном порядке должны каждые шесть месяцев также представлять доклады о результатах реализации программ организационному комитету Норвегии, который осуществляет координацию деятельности органов государственной власти. На основании поступающей информации формируется сводный отчет об эффективности деятельности министерств и ведомств, который затем публикуется в средствах массовой информации.
Реформа 1999 г., проходившая в Нидерландах под девизом «От политического бюджета — к ответственной социально-экономической политике», стала очередным шагом на пути реформирования управления государственными расходами. В качестве первого шага были предприняты усилия по развитию внутреннего контроля и повышению эффективности исполнения бюджета. Бюджетная реформа 1999 г. была обусловлена четырьмя основными причинами:
— отсутствием в бюджетах министерств информации, которая была бы хорошо понятна всем заинтересованным сторонам;
— нечеткостью формулировок основных вопросов государственной политики;
— отсутствием связи между целями государственной политики, объемом производимых бюджетных услуг и затратами;
— отсутствием четкой связи между бюджетными заявками и отчетами об исполнении бюджета.
Выдвинув на первое место цели социально-экономической политики, новая структура, содержание и форма представления бюджета и годовых отчетов помогли исправить эти недостатки. Модернизированный формат государственного бюджета был призван дать ответы на три вопроса: какие цели ставятся, что необходимо сделать для достижения этих целей, во что обойдется бюджету их достижение? Годовой отчет должен в свою очередь дать ответ на следующие три вопроса: удалось ли достичь поставленных целей, все ли сделано для их достижения, соответствуют ли фактические затраты ожидаемым? В рамках объявленной реформы планируется внедрение учета по начислению. Однако государственные организации, за исключением ведомств, пока не перешли на этот новый метод. Центральное правительство Нидерландов планирует его внедрение в 2010—2012 гг.
Швеция проводит большую работу по повышению качества и гибкости предоставления бюджетных услуг. В 2007 г. министерство финансов опубликовало «Белую книгу», содержавшую конкретное предложение о переходе к концепции измерения результативности. Реформы последних лет направлены на установление более четкой связи между целями, результатами и затратами; расширение представления о фактических объемах произведенных услуг и их конечном эффекте; повышение прозрачности процесса принятия решений на разных уровнях, прояснение взаимосвязи между качеством управления и его результатами; более четкое формулирование целей бюджетной политики [2].
Вряд ли международный опыт внедрения БОР сам по себе позволит сформулировать конкретные рецепты того, каким образом соответствующие методы должны внедряться в российских регионах и муниципальных образованиях. Специфика институциональных условий, социокультурной среды накладывает существенный отпечаток на особенности использования тех или иных управленческих инструментов в различных странах и ограничивает возможности плавного перенесения чужого опыта. В то же время насчитывающая несколько десятилетий мировая практика использования результативно-ориентированных механизмов управления дает возможность извлечь определенные уроки.
Прежде всего, бюджетирование по результату не способно заменить политический процесс принятия финансовых решений автоматически действующей процедурой распределения бюджетных ассигнований в соответствии с достижением показателей результативности. Решение о финансировании тех или иных расходов в конечном счете есть результат общественного выбора, а на предпочтения населения (электората) влияют многочисленные факторы, не всегда имеющие рациональный характер и поддающиеся однозначной интерпретации. Кроме того, на финансовые решения неизбежно воздействуют интересы различных элитных групп, связанных как с политическим руководством региона (муниципального образования), так и с региональной (местной) бюрократией. Поэтому внедрение новых механизмов бюджетирования не способно полностью исключить ни популистские по своему характеру расходы, не приводящие к общественно значимым результатам, ни влияние политических факторов, не связанных с результативностью деятельности, на принятие финансовых решений. Данная проблема не является чисто российской, а носит универсальный характер.
Нидерландский исследователь общественных финансов Ханс де Брюйн отмечает, что разработка системы оценки результативности должна отражать сложившийся баланс власти и предполагает «известную степень политических согласований», что еще более усложняет данную систему: «ее переполняют исключения, противоречия, разного рода компенсационные и переходные условия, отражающие существующие в организации исключения. Бюджетирование — это в первую очередь политический процесс, и даже тогда, когда меняются формальные процедуры, очень сложно изменить реальное поведение» [4].
Анализ зарубежного опыта по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат, позволяет сделать следующие выводы, которые могут оказаться ценными для России [5].
1. Программно-целевое бюджетирование — это средство повышения эффективности государственных расходов в условиях, когда все большая часть национального дохода перераспределяется государством. Международный опыт свидетельствует о том, что повысить эффективность государственных расходов за счет совершенствования одной только управленческой технологии (performance management), не затрагивая при этом бюджетный процесс, невозможно. Использование программно-целевых принципов в бюджетном процессе является отражением практики управления государственными расходами, ориентированного на результат.
2. Хотя повышение эффективности государственных расходов важно как в периоды благополучного развития экономики, так и в периоды финансовых трудностей, опыт стран, применявших программно-целевое бюджетирование (в частности, США), показывает, что решиться на использование программно-целевого бюджетирования легче в периоды финансовых трудностей и кризиса, когда размеры дефицита государственного бюджета принимают угрожающие масштабы.
3. Все основные приемы программно-целевого бюджетирования основаны на управленческих принципах бизнеса и крупных корпораций (формулировка миссии и стратегий, бюджетирование от нуля, применение метода учета по начислению, использование индикаторов социальной и экономической эффективности как аналогов результатов хозяйственной деятельности, учет рисков и др.). Однако внедрение инструментов бизнеса в деятельность государства, в том числе в бюджетный процесс, сопряжено с большими трудностями. Они связаны с тем, что масштабы деятельности госу-
дарственных и муниципальных министерств и ведомств несопоставимы с масштабами деятельности даже самых крупных фирм, с тем, что мотивация чиновников отличается от мотивации менеджеров частных компаний. Кроме того, у государственных учреждений отсутствует универсальный индикатор результатов работы, который имеется у компаний, и потому для них приходится разрабатывать различные искусственные заменители такого показателя, с необходимостью учета бюджетного цикла, с изменением законодательства и др.
4. Программно-целевое бюджетирование в той или иной мере предполагает не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюджетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование).
5. Трудности, с которыми сталкивались страны, переходящие на программно-целевое бюджетирование, часто связаны с недооценкой масштабов поставленной задачи, нехваткой специально подготовленного персонала в министерствах и ведомствах, прежде всего — в министерствах финансов (департаментах финансов муниципальных образований) и отсутствием поддерживающих информационных систем.
6. Указанные трудности могут стать серьезным препятствием на пути одновременного внедрения программно-целевого бюджетирования во всех министерствах, ведомствах и муниципалитетах одновременно, если государственный аппарат громоздок и расходные полномочия нечетко разграничены между уровнями власти (по вертикали), а бюджетный процесс плохо скоординирован (по горизонтали).
Зарубежный опыт свидетельствует о существовании двух возможных вариантов перехода к бюджетному процессу, построенному на программно-целевых принципах.
Первый вариант состоит в поэтапном внедрении элементов программно-целевых принципов в бюджетный процесс всех его участников (прежде всего министерств и ведомств).
Второй вариант предполагает выбор нескольких пилотных министерств, в которых все основные элементы программно-целевого бюджетирования внедряются одновременно. Производятся анализ полученных результатов, корректировка первоначальных планов реформ, распространение скорректированных планов на другие министерства и ведомства.
7. В тех странах, где последовательно реализуются принципы программно-целевого бюджетирования, правительство, законодатели и общественность получают эффективный инструмент распределения ресурсов по видам услуг, которые государство обязуется предоставить своим гражданам.
Неподготовленное применение новых методов в лучшем случае не приведет к заметным результатам, а в худшем — может негативно отразиться на функционировании уже существующих систем. Поэтому важно, чтобы внедрение новых методов бюджетирования осуществлялось под контролем финансового органа, который мог бы регулировать темпы и глубину этих преобразований, не подвергая риску финансовую дисциплину и стабильность государства, регионов и муниципальных образований.
Список литературы
1. Аналитический обзор международного опыта применения принципов Кодекса лучшей практики. М.: Standard & Poor's. 2006.
2. АфанасьевМ. П., КривоговИ. В. Модернизация государственных финансов. М.: Издательский дом ГУ ВШЭ. 2007.
3. Бриль Д. В. БОР: зарубежный опыт // Бюджет. 2010. № 5.
4. Брюйн Х. Управление по результатам в государственном секторе. М. : Институт комплексных стратегических исследований. 2009.
5. Лавров А. М. Среднесрочное бюджетирование, ориентированное на результат: международный опыт и российские перспективы // Финансы. 2008. № 3.
6. Elson D. What's behind the budget? London: Centre for Aid and Public Expenditure. 2007.
Л
ВНИМАНИЕ! На сайте Электронной библиотеки <^ПЬ> собран архив электронных версий журналов Издательского дома «ФИНАНСЫ и КРЕДИТ» с 2006 года и регулярно пополняется свежими номерами. Подробности на сайте библиотеки:
www.dilib.ru
