CC BY
132
Налоговые доходы
применение методики оценки сбалансированности местных бюджетов за счет налоговых доходов (на примере муниципального образования г. орла)
И. А. ДРОЖЖИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета и налогообложения
E-mail: [email protected] Орловский государственный технический университет
В основе бюджетного регулирования развития экономики любого государства должно лежать рациональное построение системы бюджетного федерализма, предусматривающей оптимальное размещение бюджетных ресурсов по уровням государственного устройства. Формирование агрегированных связей между уровнями бюджетной системы является следствием бюджетной сбалансированности, поэтому определение научно-ме-тодическихаспектов анализа выравнивания финансовых возможностей муниципальных бюджетов актуально на современном этапе развития экономики.
Ключевые слова: бюджет, налоговые доходы, сбалансированность местных бюджетов, вертикальное и горизонтальное выравнивание.
Бюджет, относясь к категории финансов и являясь центральным звеном финансовой системы, имеет свою специфику, которая позволяет выделять его в качестве самостоятельной экономической категории. В экономической и финансовой литературе бюджет чаще всего трактуется как совокупность определенных денежных отношений, связанных с распределением совокупного общественного продукта и национального дохода в целях формирования и использования общегосударственного централизованного фонда денежных средств. В то же время некоторые научные исследователи предполагают, что распределение общественного продукта осуществляется с помощью финансов, а
бюджет лишь перераспределяет уже распределенные финансами средства [6].
Мнения ученых по вопросам определения экономической сущности бюджета систематизированы и представлены в табл. 1.
Общим для всех определений экономической сущности бюджета является использование для обозначения различных понятий — «основной централизованный фонд денежных средств», «основной финансовый план государства», «совокупность денежных отношений» одного и того же термина — «бюджет».
Бюджетный кодекс РФ (далее — БК РФ) регламентирует определение бюджета как формы образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [1].
Бюджетные пропорции, как внешние, так и внутренние, являются результатом многих актов бюджетного процесса и одновременно выступают инфраструктурной системой, в которой осуществляется бюджетный процесс и в которой имеют место интенсивные потоки финансовых ресурсов.
Внутренними факторами, тормозящими развитие местных бюджетов в России, являются как сложность налоговой системы, так и отсутствие реального налогово-бюджетного федерализма. Внешнюю среду формирования финансовых основ
Таблица 1
Определение экономической сущности государственного бюджета
Автор трактовка понятия «бюджет»
В. М. Родионова Денежные отношения, возникающие у государства с юридическими и физическими лицами по поводу перераспределения национального дохода в связи с образованием и использованием бюджетного фонда, предназначенного на финансирование народного хозяйства, социально-культурных мероприятий, нужд обороны и государственного управления
М. В. Романовский, О. В. Врублевская Система императивных денежных отношений, в процессе которых образуется и используется бюджетный фонд
О. В. Соколова Совокупность бюджетных отношений по формированию и использованию бюджетного фонда страны
В. К. Сенчагов, А. И. Архипова Финансовый план страны, обеспечивающий образование, распределение и использование централизованного фонда денежных средств, как обязательного условия функционирования любого государства
Т. Ф. Юткина Счетный план государства, позволяющий контролировать процесс зачисления средств в доходы казны и процесс использования бюджетных ресурсов согласно бюджетной росписи расходов
местного самоуправления определяет дефицит местных бюджетов. Данные факторы оказывают влияние на формирование бюджетной устойчивости муниципальных образований и их способность выполнять установленные законодательством функции.
Бюджетная пропорциональность в более ограниченном понимании может трактоваться в аспекте проблемы бюджетной сбалансированности. Сбалансированность бюджетных ресурсов и обязательств имеет важное значение в долгосрочной перспективе для предотвращения возникновения неконтролируемого роста нагрузки на бюджетную систему.
Термин сбалансированности бюджетов нашел свое отражение в БК РФ как принцип бюджетной системы, который наряду с остальными характеризует сущностные основы функционирования бюджетной системы, ее органические и организационные свойства [1].
Суть принципа сбалансированности бюджетной системы согласно трактовке, изложенной в БК
РФ, заключается в равновесии объема расходных обязательств и всех доходов бюджета (налоговых и неналоговых доходов, а также поступлений из вышестоящих бюджетов). Данное определение принципа сбалансированности, по мнению автора, представляется недостаточно полным по ряду признаков:
во-первых, в БК РФ вместо принципов бюджетной системы даются принципы формирования бюджетов. Это качественно различные категории, поскольку они различаются функциональной определенностью и механизмом формирования;
во-вторых, не определен статус бюджета, т. е. не учитывается специфика горизонтальной и вертикальной бюджетной сбалансированности.
На взгляд автора, принцип сбалансированности бюджета необходимо рассматривать как с методологических, так и с научно-практических позиций. В настоящее время бюджетная сбалансированность вопреки определению БК РФ формируется не как счетная величина, а как совокупность бюджетных и налоговых потоков. В научном понимании управление бюджетной сбалансированностью и есть управление системой финансовых потоков и кругооборотов [5]. Проблема бюджетной сбалансированности решается путем вертикального и горизонтального бюджетного выравнивания.
Механизм вертикального выравнивания бюджетной системы строится на нормативно закрепленном за каждым бюджетом уровне финансировании конкретных сфер деятельности, что соответствуют разграничению полномочий между федеральным центром и регионами (территориями).
После того как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне государственной власти, следует приступать к разработке системы закрепления налогов и перераспределения доходов между различными уровнями власти [2]. Вертикальная сбалансированность бюджетов предполагает выравнивание финансовых потребностей бюджета соответствующего уровня в целях оказания населению определенного набора обязательных государственных услуг. В то же время возникает необходимость в выравнивании финансовых возможностей бюджетов соответствующих уровней власти путем их участия в распределении налогового потенциала. Процесс выравнивания финансовых возможностей бюджета муниципального образования представлен на рис. 1.
Горизонтальная несбалансированность бюджетов определяется наличием различных географических, экономических, политических и природ-
Налог на прибыль организаций —► 100% 1 1 1 1 100% Налог на прибыль организаций
по ставке, установленной НК РФ 1 1 1 1 по ставке, установленной НК РФ
ндс
> 100%
Акцизы
По нормативам БК РФ
НДПИ
НДПИ (газ горючий природный)
НДПИ в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного)
Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов
Водный налог
Единый социальный налог по ставке, установленной НК РФ
40%
100%
95%
20%
100%
100%
Налог на имущество организаций
100%
Налог на игорный бизнес
100%
Транспортный налог
100%
Федеральный бюджет
Бюджеты субъектов Федерации
70% НДФЛ
По нормативам БК РФ Акцизы
60% НДПИ
Налог на добычу общераспространенных полезных ископаемых
100%
НДПИ в виде углеводородного сырья (за исключением газа горючего природного)
5%
100% НДПИ в виде природных алмазов
Сбор за пользование объектами водных биологических ресурсов
80%
Сбор за пользование объектами животного мира
80%
90% 4— УСН
30%
ЕСХН
1 100% Государственная пошлина
л
Земельный налог —* 100% 1 1 Бюджеты органов 30% 4— НДФЛ
Налог на имущество физических лиц —► 100% —► местного самоуправления *— 90% 4— ЕНВД
60% <— ЕСХН
рис. 1. Процесс выравнивания финансовых возможностей бюджета муниципалитета
ных условий развития территорий, что проявляется как в разной потребности, так и в разной стоимости предоставляемых государственных услуг.
Процесс горизонтального бюджетного выравнивания представляет собой как выравнивание уровня потребления государственных услуг по территориям, так и выравнивание стоимости государственных услуг для каждого уровня власти.
В идеале бюджетное выравнивание путем вертикальной сбалансированности означает достижение следующего равенства:
НД = ОБ,
где НД — налоговые доходы;
ОБ — обязательства бюджета.
В реальной действительности в силу большой дифференциации потенциалов субъектов РФ и муниципалитетов в отношении большинства из них складывается следующее балансовое неравенство, выявляющее неустойчивые, а также кризисные состояния бюджетов:
НД < ОБ.
Поэтому за счет федерального бюджета компенсируется дисбаланс нижестоящих бюджетов
(горизонтальное выравнивание посредством трансфертов).
Учитывая сложившиеся варианты развития муниципальных образований, целесообразно их включение в систему участия в совместных налогах на основе дифференцированных нормативов, которые в большей степени способны выполнять свою регулирующую функцию. В основу данной дифференциации могут быть положены критерии численности населения муниципалитета либо соотношение между доходами и расходами.
При бюджетной сбалансированности важное значение играет финансовая устойчивость бюджета, под которой понимается совокупность качественных характеристик, обеспечивающих улучшение пропорций формирования доходных баз и расходных полномочий бюджетов, использования видов бюджетных доходов и распределения их между уровнями бюджетной системы [4].
Таким образом, финансовая устойчивость муниципалитета — это соблюдение равенства доходов и обязательств бюджета и их пропорциональное изменение под воздействием внешних и внутренних
Таблица 2
Методика оценки самостоятельности местного бюджета на основе системы аналитических коэффициентов
Показатель Формула расчета Обозначения
Доля регулирующих бюджетных доходов в общем уровне доходных поступлений в местный бюджет КР = Др / Д Кр - коэффициент соотношения регулирующих бюджетных доходов в общем уровне доходов бюджета; Др - регулирующие доходы бюджета; Д - общая сумма бюджетных доходов
Уровень автономии бюджетов муниципальных образований КА = Дс / Д КА - коэффициент автономии; Дс - собственные доходы бюджета
факторов в целях обеспечения социально-экономического и политического развития территории в текущей и долгосрочной перспективе.
Оценку уровня финансовой устойчивости муниципального бюджета как главного источника ресурсной базы бюджетов вышестоящих уровней можно осуществить с помощью методики, предложенной академиком Г. Б. Поляком.
Уровень устойчивости местного бюджета Г. Б. Поляк определяет как объем средств, необходимых для обеспечения бюджетных расходов. При этом, для того чтобы оценить степень укрепления самостоятельности бюджетов в целях обеспечения финансовой устойчивости территорий, в качестве
определяющего подхода была разработана методика оценки на основе системы аналитических коэффициентов: коэффициента автономии КА, а также коэффициента соотношения регулирующих бюджетных доходов Кр (табл. 2).
Уровень финансовой устойчивости муниципальных бюджетов Орловской области рассмотрим на примере бюджета г. Орла согласно данным, представленным Федеральной службой государственной статистики за период 2006—2008 гг. [7] (табл. 3).
Количественные ограничения, установленные Г. Б. Поляком для оценки состояния финансовой устойчивости территории, в разрезе расходов бюджета РМ, а также собственных бюджетных доходов Дс и регулирующих бюджетных доходов ДР представлены в табл. 4.
Исходя из данных количественных ограничений можно сделать вывод, что в 2006 г. общий объем расходов бюджета г. Орла превысил совокупный уровень бюджетных доходов на 114 808 тыс. руб. В результате возникшего дефицита бюджета города можно сделать вывод о высокой степени депрес-сивности финансового состояния муниципального бюджета. В то же время значение коэффициента бюджетной автономии в 2006 г. установилось на уровне 71 %, что говорит о наметившейся тенденции к становлению стабильного финансового состояния бюджета. В 2007 г. на фоне общего дефицита бюджета в размере 82 182 тыс. руб. произошло снижение величины бюджетной автономии на 11 %
Таблица 3
Доходы бюджета г. Орла за период 2006—2008 гг., тыс. руб.
Наименование показателя 2006 2007 2008
Доходы местного бюджета (включая безвозмездные поступления и доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности) 1 715 294 2 621 468 3 012 800
Собственные доходы (из общей величины доходов) 1 202 733 1 576 328 1 897 700
Расходы бюджета г. Орла, всего 1 830 102 2 703 650 2 985 000
Доля регулирующих бюджетных доходов в общем уровне доходных поступлений в местный бюджет ((стр. 1 — стр. 2) / стр. 1) 0,29 0,40 0,37
Уровень автономии бюджетов муниципальных образований (стр. 2 / стр. 1) 0,71 0,60 0,63
Таблица 4
Показатели финансовой устойчивости муниципального бюджета [4]
Типы устойчивости финансовых состояний муниципальных бюджетов Математическое выражение финансового состояния устойчивости местного бюджета Количественные ограничения по нормативным коэффициентам, %
Абсолютно устойчивое (стабильное) финансовое состояние Рм < Дс + Др КА = 60-70; Кр = 30-40
Устойчивое (нормальное) финансовое состояние Рм = Дс + Др КР = 40-50; Кр = 50-60
Неустойчивое (переходное) финансовое состояние Рм = Дс + Др + дополнительные финансовые ресурсы КА = 5-10; Кр = 90-95
Кризисное (депрессивное) финансовое состояние Рм > Дс + Др КА < 5; Кр > 95
%
и н е ч а н
ГО
ч а н
з о б О
ч с
а р
а
ларму р
о Фо
i 8 £ £
ап Н
ви
ов з
2 i ° i
д а а й ти
ос н
од
р ед
п сле тем пос
ой за § °
д
о г
й ы н
о ^
уй
с ы
е еру
в
о д
й хо
2 ° ов до
д та ег о
н р
дп е
рм ре Ст
х ы н н е в т с б о
й о в
о д
о г е н
едн р
ю б
ы
д
о х
о д
е ы н н е в т с б о с
о Ч:
в
о д
о
* - о
оД дД
е -
н
-в
« 00
ой б оо
д
воо
с х
i й § § 8 з
дпн ре м ен рев С т т
е ше
о н т о о с та
с
о р
е т
й о в
о д
о г е н
едн р
О ^
и л а н а
й и н
едн
л с
по ов а
до за ов хо сд ао рх
и ас
в р
оа
й
«1 £
5 §
оо
2 ^ ах
до в
д о
яд
ио
н сх
ес
II
О О
Е—(
н
е ще
а р
к о с п м е т
й о в
о д
о г е н
едн р
о н ь л
а ера
еде ф
з и
ь щь
о ; ом
и по
щя оа мв
о со п нс йа он ви о
но ду ьо
л го
а
рм
ео
де м
ее ф еу
з р
е н
я £
ол нс ос
а б на в ин а
тф
а §
на
•е ©
ю © ю
н
а
йн ои
во ф
со о п р й по мв ео тс
по сравнению с уровнем 2006 г., составив 60 %, тогда как значение коэффициента бюджетной автономии на конец 2008 г. составило 63 % при абсолютном приросте в 3 %.
Устойчивое (нормальное) финансовое состояние бюджета г. Орла в 2008 г. характеризуется стабильным ростом собственных доходов при общем профиците местного бюджета в размере 27 800 тыс. руб.
Изучив показатели, предложенные академиком Г. Б. Поляком для анализа вертикальной сбалансированности местных бюджетов, нельзя сделать однозначного вывода о сложившемся уровне финансовой устойчивости бюджета г. Орла. Это связано с тем, что значения коэффициентов не отражают в полной мере потребности в исследовании финансовой устойчивости муниципального бюджета.
Для анализа сбалансированности муниципального бюджета г. Орла автором статьи предлагается дополнительно использовать показатели, характеризующие уровень роста расходов бюджета, а также доходных источников в разрезе собственных бюджетных доходов и финансовой помощи из федерального бюджета (табл. 5).
Среднегодовые темпы роста собственных и общих доходов превышают уровень в 100 %, что говорит об их стабильном росте. Однако в целом на фоне непрерывного роста доходов происходит снижение финансовой самостоятельности местного бюджета. В 2008 г. по сравнению с 2006 г. доходы бюджета г. Орла выросли на треть, тогда как темп роста собственных бюджетных доходов составил 25,6 %. Среднегодовое соотношение темпов роста доходов и расходов за исследуемый период установилось на уровне 97,3 %, что является следствием непропорционального роста доходов и расходов бюджета.
Финансовая помощь, поступающая в местный бюджет из феде-
рального бюджета, характеризуется устойчивой тенденцией роста (значение среднегодового темпа роста уровня безвозмездных поступлений в бюджет г. Орла от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации за период с 2006 по 2008 г. составило 147,5 %), что свидетельствует о снижении степени финансовой устойчивости муниципального бюджета.
Несмотря на некоторые тенденции укрепления сбалансированности местного бюджета за период 2006—2008 гг. (а именно стабильный рост доходов бюджета как собственных, так и закрепленных по отношению к уровню расходных полномочий), в целом оценка финансовой устойчивости бюджета г. Орла является неудовлетворительной. Сохраняется тенденция роста финансовой помощи, а, следовательно, и финансовой зависимости. Поэтому стратегической целью преобразований должно стать формирование саморазвивающейся муниципальной экономической системы.
Для оценки степени вертикального дисбаланса, а также характера влияния налоговых поступлений на величину показателя вертикальной сбалансированности муниципальных образований автором предлагается определять соотношение уровня налоговых доходов местных бюджетов и их расходных полномочий.
Чем ближе данный коэффициент к единице, тем выше степень вертикальной сбалансированности, а как следствие и самообеспеченность муниципальных образований. Расчет предложенного показателя на примере бюджета г. Орла за 2006—2008 гг. приведен в табл. 6.
За исследуемый период установился средний уровень вертикальной сбалансированности бюджетной обеспеченности г. Орла, что и является аргументом для повышения величины налоговых поступлений на территории муниципалитета.
Для оценки степени несбалансированности бюджетной системы, кроме рассчитанных показателей, необходимо рассчитывать коэффициент
Таблица 6
Степень вертикального дисбаланса бюджета г. Орла за период 2006—2008 гг.
Наименование показателя 2006 2007 2008
Налоговые доходы бюджета, тыс. руб. 874 440 1 234 614 1 394 672
Расходы бюджета, тыс. руб. 1 830 102 2 703 650 2 985 000
Соотношение уровня налоговых доходов и расходных полномочий местного бюджета 0,48 0,46 0,47
вертикального дисбаланса, анализ значений которого позволяет определить долю расходов бюджета, которая финансируется за счет доходных источников, находящихся под контролем региональных и местных органов власти. Данный коэффициент рассчитывается по формуле:
Квд = 1 - Д^ где Кед — коэффициент вертикального дисбаланса;
Д — доля расходов консолидированного бюджета муниципального образования, которая финансируется за счет источников, не подконтрольных субфедеральным властям. Коэффициент вертикального дисбаланса принимает значение из интервала от 0 до 1, т. е., чем ближе значение к нулю, тем выше степень несбалансированности бюджета муниципального образования.
В зависимости от отнесения к потенциально собственным источникам конкретных групп регулирующих доходов, возможно рассчитать три варианта коэффициента вертикального дисбаланса (рис. 2).
Расчет коэффициента вертикального дисбаланса с использованием трех предложенных вариантов свидетельствует о том, что в 2008 г. по первому варианту коэффициент составил 0,29, по второму — 0,64, по третьему — 0,84.
Таким образом, при наличии только закрепленных за муниципальным бюджетом доходов может быть профинансирована лишь третья часть расходов консолидированного бюджета области. Если потенциально собственными доходами считать, помимо закрепленных источников, отчисления от регулирующих налогов (вариант 2), то профинансировано будет более 60 % расходной части бюджета муниципального образования. При получении муниципальным образованием трансферта из областного бюджета (вариант 3) уровень финансирования расходов бюджета муниципального образования превысит 80 %.
Таким образом, межбюджетные отношения в целом по Орловской области, и в частности по г. Орлу, складываются сложно и противоречиво. Несмотря на наличие необходимой законодательной базы, регламентирующей как взаимодействие субъекта с федеральным центром, так и с муниципальными образованиями, существует ряд негативных факторов, препятствующих становлению местного самоуправления и развитию территории муниципальных образований, главным из которых на сегодняшний день является хроническая дота-ционность их бюджетов. По мнению М. В. Масальской, в соответствии с принципом разграничения
Варианты расчета коэффициента вертикального дисбаланса
Вариант 1
Вариант 2
Вариант 3
Квд = 1 - (Нр + Те + Гц / Р)
Квд = 1 - (Те + Гц / Р)
Квд = 1 - (Гц / Р)
Собственные источники доходов бюджета муниципального образования
Доходы, закрепленные за бюджетами муниципальных образований
Рис. 2. Варианты расчета коэффициента вертикального дисбаланса: Нр - доля отчислений от регулирующих налогов; Тв - выравнивающий трансферт; Тц - целевые формы финансовой помощи; Р - расходы консолидированного бюджета муниципального образования
доходных полномочий, можно выделить основные критерии отнесения доходов муниципальных бюджетов к разряду собственных:
1) место формирования доходной базы - в пределах территорий;
2) зачисление доходов в соответствующий территориальный бюджет полностью или в твердо фиксируемой доле на долговременной основе;
3) возможность оказания реального влияния муниципальных органов на формирование и развитие доходной (налоговой) базы;
4) самостоятельное определение направлений расходования этих средств в соответствии с требованиями законодательства в рамках выполнения вмененных им полномочий. Однако согласно существующей бюджетной
классификации межбюджетные трансферты муниципальным образованиям Орловской области включаются в состав собственных доходов бюджетов территорий, что способствует скрытой финансовой зависимости территорий от вышестоящих бюджетов [3]. В результате сбалансированность, а как следствие и уровень финансовой устойчивости муниципальных бюджетов в настоящее время достигается не за счет собственных доходных источников (как налоговых, так и неналоговых), а посредством финансовой помощи от вышестоящих бюджетов.
В целях увеличения показателя бюджетной самостоятельности муниципалитетов бюджетное регулирование субъектов Федерации должно быть направлено на формирование различных налоговых доходов местных бюджетов. Этому должно способствовать расширение перечня федеральных и региональных налоговых платежей, долгосрочно передаваемых органам местного самоуправления. В связи с этим увеличение суммы собственных налоговых доходов местных бюджетов дает следующие преимущества при выделении денежных средств на текущие расходы, а именно позволяет муниципалитетам самостоятельно определять количественные и качественные критерии предоставляемых услуг в зависимости от потребностей населения.
Используя принцип пропорционального выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, возможно распределение нецелевой финансовой помощи (дотаций) с учетом объема всех ресурсов (налоговых и неналоговых) консолидированного бюджета субъекта, численности населения муниципалитета, уровня обеспеченности бюджетными средствами на душу населения, а также индекса бюджетных расходов и других показателей.
Из проведенных расчетов можно сделать вывод о том, что формирование и регулирование бюджетных пропорций в настоящее время не соответствуют возросшему финансовому потенциалу государства и страны в целом, противоречат динамике экономических процессов в условиях глобализации, потребностям активизации экономической роли государства.
Условиями системного подхода к механизму бюджетной сбалансированности должны быть: налоговая система, отвечающая современным реалиям; единство финансовой бюджетной и налоговой политики; единая система органов бюджетного процесса и бюджетная классификация.
В то же время на местном уровне важное значение приобретает законодательное закрепление за муниципальными бюджетами большей доли основных бюджетообразующих налогов, а также установ -
ление дополнительных нормативов отчислений от 3. ряда федеральных налогов. Поэтому в современных условиях финансового и экономического развития страны необходимо дальнейшее совершенствование бюджетных пропорций, реализуемых в бюджетной политике на долгосрочную перспективу. 4.
Список литературы 5.
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (с изм. и доп., вступившими в силу с 26.04.2007).
2. Давыдова Л. В. Межбюджетные отношения: 6. принципы функционирования и механизм формирования: монография / Л. В. Давыдова,
Л. А. Алтынникова. Орел: ОрелГТУ. 2007. 102 с. 7.
Масальская М. В. Реформирование местных налогов в условиях либерализации налоговой системы // Экономика и технология: научные труды. Вып. 21. М.: Российская экономическая академия. 2007. 168 с.
Поляк Г. Б. Бюджетная система России. М.: ЮНИТИ ДАНА. 2005. 726 с. Ржевская Т. Г. Финансовая система и пропорциональность российского бюджета (теория и практика формирования бюджетных пропорций): монография / Т. Г. Ржевская. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право. 2008. 159 с. Финансы: учеб. пособие / под ред. С. Ф. Феду-ловой. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: КНОРУС. 2005. 400 с.
URL: http://www.gks.ru/.
