CC BY
14
Баснукаев М.Ш.,
кандидат экономических наук, доцент, заведующий кафедрой «Налоги и налогообложение», Чеченский государственный университет», заслуженный деятель науки Чеченской Республики E-mail: [email protected] Баматалиев А.-В.Б., старший преподаватель кафедры «Налоги и налогообложение», Чеченский государственный университет», начальник отдела УФНС России по Чеченской Республике, заслуженный экономист Чеченской Республики, отличник ФНС России
E-mail: [email protected]
О НЕКОТОРЫХ НЕСООТВЕТСТВИЯХ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ И РАЗВИТИЯ
БЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В работе исследуются теоретические подходы взаимосвязи и взаимообусловленности налогообложения и развития бюджетных отношений. Действующая налоговая и бюджетная системы определенным образом деформированы. Существующие несоответствия предполагают необходимость совершенствования бюджетного и налогового законодательства, внесения изменений, которые бы устанавливали целесообразный порядок формирования новых мобилизационных основ развития экономики регионов, муниципалитетов. Согласование системы налогообложения и функционирующей трехуровневой бюджетной системы -важный процесс, который состоит не в простой сбалансированности бюджетных показателей, а в улучшении конечной результативности всех бюджетов.
Ключевые слова: налоги, налогообложение, бюджет, бюджетные отношения, налоговая и бюджетные системы, бюджетные показатели, экономика регионов и муниципалитетов.
Basnukayev M.Sh., Bamataliyev A.-V. B.
ABOUT SOME DISCREPANCIES OF THE TAXATION AND DEVELOPMENT
OF THE BUDGET RELATIONS
In this work theoretical approaches of interrelation and interconditionality of the taxation and development of the budget relations are researched. The operating tax and budget systems are definitely deformed. The existing discrepancies assume need of enhancement of the budget and tax legislation, modification of which would establish a reasonable order of forming new mobilization bases of development of regions' economy, municipalities. Coordination of system of the taxation and the functioning three-level budget system - important process which consists not in simple balance of the budget indicators, and in improvement of final productivity of all budgets.
Keywords: taxes, taxation, budget, budget relations, tax and budget systems, budget indicators, economy of regions and municipalities.
Реальная практика подтверждает, что устойчивость и стабильность развивающихся бюджетных отношений формируются и определяются в момент принятия бюджетов на основе норм и правил налогообложения. Как правило, на этом этапе нормы и правила налогообложения бывают известными, установленными законодательно и возникают только задачи правильности расчета налогооблагаемой базы и налоговых доходов, уточняя объем их распределения по бюджетам (федеральный, региональные и местные). Заданность налоговых доходов на момент принятия бюджетов, естественно, оценивается по налоговому потенциалу, выявленности налогооблагаемой базы и с учетом налоговых ставок.
Искусственно увеличивать в налоговом планировании объемы налоговых доходов, во-первых, недопустимо, а во-вторых, нецелесообразно, так как в таком
случае возрастает вероятность снижения показателей их собираемости. Также «есть проблематика набора, сформированности и исполнения бюджетных расходов в их единстве, но в его (единстве) рамках бюджетное планирование доходов и расходов сталкивается и с необходимостью решения задач уточнения предельных значений всех показателей налогов, их структурной дифференцированности, фискальности и стимулирующего потенциала». [1]
Экономически нецелесообразное изъятие доходов в форме налогов в бюджеты тоже должно быть исключено по причине возможного отрицательного влияния на собственно экономическое развитие. Нельзя, недопустимо этим увлекаться по соображениям «выгодности», «временной бюджетной целесообразности» и тем более «локально вынужденных» соображений. В целом проблема состоит в том, что раскрутка указанных отрицательных методов налоговых изъятий достаточно критична и может приводить к ложным бюджетным ориентирам. Бюджет, сформированный на основе таких решений, без сомнения, будет перекраиваться, в чем часто не бывает никакого смысла. Недостоверный учет налоговых возможностей неминуемо будет приводить к неограниченным бюджетным изменениям в ходе их исполнения.
Отрицательные заданности налоговых изъятий доходов в бюджеты, полагаем, нельзя путать с реальными возможностями появления в экономике дополнительных доходов, которые в рамках же установленных законодательством норм и правил могут быть источниками поступающих в бюджеты (в ходе их текущего исполнения) налоговых доходов. Это закономерно, но такое же качество имеют и целесообразные формы расходования бюджетных средств. Бюджетные расходы не ограничивают экономический рост обычно в пределах 30% (максимум 36%), а если они оказываются ниже, но удовлетворяют бюджетные потребности, тогда еще лучше. Налоговое перераспределение доходов надо соизмерять с требованиями экономического развития и бюджетного
процесса. Российская экономика (макроэкономика), так же как и экономики регионов, не может не испытывать влияния таких закономерностей.
В бюджетном регулировании, сосредотачиваясь на механизме использования трансфертов по нормативно-долевому методу, часто остаются в стороне многие вопросы основной части совершенствования бюджетных отношений федерального центра с субъектами Федерации - обоснованных экономически отчислений от регулирующих налогов. На наш взгляд, учет такой практики регулирования налоговых поступлений в бюджеты не просто необходим, но является важным. Напомним в связи с этим, что с 1990-х годов практически происходили постоянные изменения в системе налогообложения, и, в конечном итоге, они поменяли функционирующую налоговую систему. Параллельно менялись и бюджетные отношения, в том числе их межбюджетный срез. В основе таких изменений оказалась экономика, хозяйственная жизнь, но и они претерпели качественные преобразования, трансформации. Выход основных налогооблагающих экономических субъектов из государственной формы собственности (акционирование, приватизация) и их становление на основе частной собственности наложили противоречивый отпечаток не только на формировании налоговой системы, методы налогообложения, набор налогов, их ставки, но и на всю многогранную практику регулирования бюджетно-налогового процесса. В результате в большинстве регионов сформировалась категория экономических субъектов хозяйствования, которые десятилетиями убыточны и никаких налоговых платежей не могут осуществлять своевременно и полно. Произошло немало событий, которые можно охарактеризовать понятиями «крах», «банкроты», «ликвидация (исчезновение) конкурентоспособных предприятий». Налоговые возможности многих мало-мальски функционирующих предприятий крайне низки из-за потери ими горизонтальных и вертикальных связей как экономических объектов. Предприятия, находящиеся в муниципальной
собственности, а нечасто и региональной, во многом сохранены в каркасах зданий, сооружений, различных занимаемых земельных площадей, но их деятельность носит непрофильный и бесхозяйственный характер. Результат - несистемность функционирующей экономики. К этому надо добавить, что резкие ухудшения в деятельности региональных и муниципальных предприятий происходят в результате наступающих друг за другом кризисов экономики и финансов.
В связи с этим, безусловно, особое внимание требуется уделять совершенствованию бюджетного и налогового законодательства, изменениям, которые бы устанавливали целесообразный порядок формирования новых мобилизационных основ развития экономики регионов, муниципалитетов, без чего процесс формирования и изъятия доходов в бюджеты будет тормозиться и усложняться. На наш взгляд, этот процесс сейчас в значительной степени тормозится за счет чрезмерного изъятия налоговых доходов в федеральный бюджет: налога на прибыль, НДС, НДПИ, таможенных сборов, взносов во внебюджетные фонды.
В экономике тормозящие процессы поддерживаются и стимулируются ускоренным и расширенным созданием различных компаний, корпораций, холдингов, фирм с выведением на них в прямой подчиненности уже действующих юридических лиц регионов и муниципалитетов. Создаются централизованные аналоги этих структур и в образовании, медицине, культуре, спорте, а также органах государственного управления (региональные контрольные органы, МЧС и Государственная пожарная служба, даже Госрыбнадзор и Гоструднадзор стали федеральными). Такая практика к тому же сопровождается принятием тысячами таких региональных законов и муниципальных законодательных актов, которые в строгом варианте должны соответствовать федеральным, иначе срабатывают меры «санкционного характера», в том числе в форме сокращения бюджетных дотаций, уменьшения субвенций и субсидий.
Для большинства регионов крайне важным становится проблематика не только экономического роста, но и развития. Доходное состояние (финансовое сальдо) экономик регионов и их муниципалитетов - это прирост за счет их собственной, прежде всего производственно-хозяйственной деятельности. Без этого все время возникают новые проблемы налоговых платежей в бюджеты, а они ограничиваются. Даже доходы от импорта товаров, поступающие в регионы и реализующиеся на их территориях, ничего существенного им не прибавляют. Напомним в связи с этим, что согласно существующим в России правилам поступившие по импорту без каких-либо отчислений от начисленных в пользу федерального бюджета таможенных пошлин реализуются регионами и муниципалитетами, но для этого необходимо создавать покупательный спрос (рабочие места, зарплата, торговые помещения, дороги, газификацию, электрификацию и т.д.), но при этом доходы от того импорта полностью поступают в федеральный бюджет.
Действующие налоговая и бюджетная системы определенным образом деформированы: они имеют одностороннюю централизованную направленность, в какой-то степени отдельные показатели их переиначены, хотя суть и содержание их одинаковы: налог с оборота - акциз, собственные доходы - федеральные налоги (почти все), региональные налоги (три налога), местные (два) - весьма справедливо распределение (большому - большему, среднему - средне, меньшему - менее).
До 1990 года из-за отсутствия серьезных объемов экспорта и импорта почти все регионы за счет собственных доходов имели профицитные бюджеты. В последние годы из-за этого фактора таможенные сборы, т.е. доходы от внешнеэкономической деятельности, в 2011 году составили 4665 млрд рублей, 23% расходов всех бюджетов страны или 53% доходов регионов и муниципалитетов, в 2015 году, соответственно, 4910,7 млрд рублей и 24%. [2] Если бы распределение доходов от международной деятельности производилось
пропорционально расходам федеральным, региональным и муниципальным не в порядке ежегодной благосклонности, а на основе государственного закона, тогда бы дефицитность бюджетов страны была снята с повестки дня (но это как один из вариантов возможных решений).
Весьма серьезным фактором, являющимся одним из главных в проблематике дотационности региональных и местных бюджетов, является перегрузка почти всего объема расходов консолидированных бюджетов.
В стране и ее регионах при достаточно высокой степени нехватки собственных доходов у регионов и муниципалитетов складываются процессы, которые усугубляют сбалансированное решение доходных и расходных бюджетных задач. Это подтверждается анализом и оценкой динамики формирующихся доходов консолидированного бюджета РФ и консолидированных бюджетных показателей территориальных бюджетов. Во-первых, количество и результативность доходных изменений в последние годы явно складывались в пользу общероссийской консолидации. Во-вторых, консолидированность территориальных бюджетов не улучшила, а в ряде случаев (по отдельным субъектам РФ) ухудшила возможности бюджетного самообеспечения в регионах. В-третьих, региональные бюджеты увеличили величину накопленного консолидированного долга, с некоторым улучшением показателей внешнего долга. В настоящее время суммарный дефицит бюджетов регионов превышает 200 млрд рублей, и общий объем госдолга регионов составляет 2,2 трлн рублей. При этом львиная доля уходит на обслуживание дорогих кредитов. [3]
Считаем важным вывод о том, что тенденция централизации бюджетных отношений, которая сложилась начиная с 2008 года, вызывает необходимость более пристального внимания не только к системным характеристикам перераспределения бюджетных расходов (имеется в виду его целесообразность), но и к ограничительным условиям оказания из центра финансовой помощи регионам, а также чрез-
мерному акценту на оптимизации бюджетных расходов именно в регионах. Нами уже указывалось, что существуют общие цели развития бюджетных отношений в стране, и это их качество рано или поздно потребует выравнивания возникающих диспропорций в бюджетах, в том числе и чрезмерные налоговые распределения в пользу федерального бюджета. Реальная практика такова, что при уменьшающихся доходных возможностях регионов, росте их расходных полномочий и обязательств, естественно, задачи разрешаются двумя путями. С одной стороны, регионы начинают увеличивать объемы заимствований, а с другой, начинает расширяться практика целевого софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий регионов. Второй вариант для большинства регионов оказывается более предпочтительным, но при его реализации часто также возникает проблематика нехватки софинансируемых средств как у регионов, так и муниципальных образований.
Нами уже отмечалось, что абсолютному большинству регионов при накопленных значительных долгах все труднее становится заимствовать средства. Эта практика еще больше усложняется при тенденции снижающихся собственных налоговых и неналоговых доходов. Одно дело заимствовать средства в бюджеты при благоприятных условиях (рост собственных доходов, снижение долгов), когда они способствуют решению множества проблем регионов, муниципальных образований. Другое, создавать системой заимствования дополнительных средств накопленные трудности и вызывать отрицательные бюджетные последствия. Ухудшающиеся соотношения между собственными и заемными средствами трудно преодолеваются, если нет дальнейшего роста доходов и значительного сокращения текущих расходов. Отрицательным считаем тенденцию, когда регионы часто ограничиваются в своих бюджетных решениях, многие бюджетные задачи остаются из года в год, снижаются возможности маневрирования ресурсами. Напомним в этой связи еще
раз, что доходные операции, и только они, обеспечивают основу для удовлетворения потребностей в расходах и предоставления государственных кредитов за счет имеющихся ресурсов.
При снижении собственных бюджетных доходов регионов падают показатели самообеспечения, но не уменьшаются расходные обязательства, и они могут стать непреодолимыми. В этих условиях софи-нансирование становится важным элементом финансовой поддержки, но порядок его формирования может не соответствовать требованиям достигнутого уровня развития экономики региона и его бюджетной обеспеченности. Относительно благополучный регион будет выигрывать, а слабый - проигрывать. Есть также опасности «безразличного» отношения регионов к проблемам избыточных бюджетных расходов. Разделяем мнение тех экономистов, которые утверждают: «Одной из ключевых проблем российской бюджетной системы, с особенной остротой проявляющейся на уровне местного самоуправления, является отсутствие объективных критериев финансовой оценки объема бюджетных ресурсов, необходимых для обеспечения расходных обязательств органов публичной власти. В Российской Федерации выстроена достаточно эффективная система межбюджетных отношений, межбюджетные трансферты в которой распределяются по единым формализованным методикам, утвержденным в законодательном порядке. Однако данная перераспределительная система представляет собой только механизм выравнивания бюджетной обеспеченности, оставляя за скобками проблему вертикальной сбалансированности российской бюджетной системы». [4] Эти же авторы делают чрезвычайно важный акцент на том положении, что безвозмездные поступления в бюджеты регионов, так же как муниципалитетов, в форме субвенций (читай софинансирова-ние) не относятся к собственным располагаемым доходам, а отсюда в значительно большей степени возрастает роль и значение уровня фискальной их автономии. [5]
Итак, имеющиеся несоответствия в системе налогообложения и развития бюджетных отношений, во-первых, требуют к себе пристального внимания, анализа и оценки. Во-вторых, наращивание налоговых доходов актуализируется, и это является безусловным принципом исполнения расширяющихся бюджетных потребностей в общей системе бюджетных отношений. Налоговые доходы формируются в рамках определенных ограничений, базовой основой для которых, прежде всего, являются показатели экономического роста и развития. Касательно сбалансированности бюджетных доходов и расходов исключительно важным является оценка последних с позиции существенности бюджетных потребностей и обязательств. Показатели бюджетных расходов требуют оптимизационных решений, но это не следует представлять, как некое условие для предварительного уменьшения бюджетных доходов. Налоговые изъятия доходов в бюджеты должны быть целесообразными, рациональными и эффективными, что предполагает совершенствование механизма и методов налогообложения, кардинального улучшения бюджетных норм и правил. Согласование системы налогообложения и функционирующей трехуровневой бюджетной системы - важный процесс, хотя и противоречивый во многом. Глубинная цель такого согласования состоит не в простой сбалансированности бюджетных показателей, а в улучшении конечной результативности всех бюджетов.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Токаев Н.Х., Баснукаев М.Ш., Ба-маталиев А-В.Б. Налоговый опыт и его привлекательность: поиск новых подходов к решению проблем. Экономические науки. №11(132), 2015, с.105.
2. Сайт ПРОВЭД.РФ. /news/html
3. Официальный сайт Российской газеты http://www.rg.ru/
4. Григоров В.Э., Жигалов Д.В., Пер-цов JI.B. Анализ влияния реформы местного самоуправления межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований Российской Федера-
ции (Аналитический доклад). М.: www.urbaneconomics.ru. 2008 r, c.97.
5. Григоров В.Э., Жигалов Д.В., Пер-цов JI.B. Анализ влияния реформы местного самоуправления межбюджетных отношений на финансовое состояние муниципальных образований Российской Федерации (Аналитический доклад). М.: www.urbaneconomics.ru. 2008 r, c.44.
BIBLIOGRAPHIC LIST 1. Tokayev N. H., Basnukayev M. Sh., Bamataliyev A-V.B. Tax experience and its appeal: search of new approaches to the problem resolution. Economic sciences. No. 11(132), 2015, page 105.
2. Website PROVED.RF. / news/html
3. http://www.rg.ru/
4. Grigorov V.E., Zhigalov D.V., Pertsov L.V. Analysis of influence of local self-government reform of the interbudget relations on a financial condition of municipalities of the Russian Federation (Analytical report). M.: www.urbaneconomics.ru. 2008, c.97.
5. Grigorov V. E., Zhigalov D.V., Pertsov JI.B. Analysis of influence of local self-government reform of the interbudget relations on a financial condition of municipalities of the Russian Federation (Analytical report). M.: www.urbaneconomics.ru. 2008 r, c.44.
