CC BY
24DOI 10.47643/1815-1337_2022_3_26 УДК 340
ПРИМЕНЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРЕДУПРЕДИТЕЛЬНЫХ МЕР И АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В УСЛОВИЯХ РАСПРОСТРАНЕНИЯ КОРОНОВИРУСНОЙ ИНФЕКЦИИ (часть 1) APPLICATION OF ADMINISTRATIVE PREVENTIVE MEASURES AND ADMINISTRATIVE RESPONSIBILITY DURING THE SPREAD OF CORONAVIRUS INFECTION
(part 1)
ЕПИФАНОВА Елена Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент, профессор кафедры теории и истории государства и права ФГБОУ ВО «Кубанский государственный университет».
350040 Российская Федерация, Краснодарский край, г. Краснодар, ул. Бульвар платановый, 9/159. E-mail: Epifanova_Elen@mail.ru;
Epifanova Elena Vladimirovna,
Professor of the Department of Theory and History of State and Law Kuban State University, of Legal Sciences, Associate Professor.
350040 Russian Federation, Krasnodar, st. Platanovy Boulevard, house 107/9. E-mail: Epifanova_Elen@mail.ru
Краткая аннотация: В статье рассматриваются административно-предупредительные меры необходимые для предупреждения совершения административных правонарушений, иных противоправных деяний, а также для защиты жизни, здоровья в связи с чрезвыча й-ными ситуациями природного и техногенного характера.
Abstract: The article discusses administrative and preventive measures necessary to prevent the commission of administrative offenses, other illegal acts, as well as to protect life and health in connection with natural and man-made emergencies.
Ключевые слова: защита здоровья, здравоохранение, административно-предупредительные меры, административная ответственность, отраслевое законодательство.
Keywords: health protection, healthcare, administrative and preventive measures, administrative responsibility, industry legislation.
Дата направления статьи в редакцию: 15.12.2021
Дата публикации: 31.03.2022
Административно-предупредительные меры необходимы для предупреждения совершения административных правонарушений, иных противоправных деяний, а также для защиты жизни, здоровья, имущества в связи с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Они носят превентивный характер. Такие меры не имеют в качестве основания совершение административного правонарушения. Они имеют профилактический характер, предшествуя применению иных мер административного принуждения и представляют собой форму ограничений или обязывания совершения каких-либо действий (бездействий). Применение этих мер имеют целью воздействовать на сознание и поведение людей, способствует сознательному и добровольному исполнению предписаний закона. Например, карантин как предупредительная мера вводится при пересечении Государственной границы РФ, на территории РФ, субъекта РФ, в городах, сельских поселениях, в организациях, на объектах хозяйственной и иной деятельности в случае угрозы возникновения и распространения инфекционных заболеваний (эпидемий, эпизодий).
Особую группу среди административно-предупредительных мер составляют лечебно-предупредительные меры, которые направлены не только на обеспечение общественной безопасности, но и на лечение опасных для общества душевнобольных, лиц, страдающих алкоголизмом и наркоманией, больных некоторыми опасными инфекционными заболеваниями.
В науке административного права даются различные определения административно-предупредительных мер, анализируются их виды в зависимости от тех общественных отношений, на регулирование которых они направлены. Приведем некоторые из них.
Например, Овсянко Д.М. определил административно-предупредительные меры как средство предотвращения, предупреждения возможных нежелательных, вредных последствий либо правонарушений1.
Каплунов А.И. рассматривает административно-предупредительные меры направленные на предупреждение административных правонарушений как деятельность упреждающего воздействия, проводимую соответствующими должностными лицами в пределах их компетенции. Данная деятельность осуществляется с целью установления причин и условий, способствующих совершению правонарушений, выявления лиц, совершающих правонарушения, оказания на них профилактического воздействия, предотвращение (недопущение) совершения административного правонарушения и создание обстоятельств, препятствующих совершению правонарушений2.
Кобец Н. Г. отметил, что предупредить правонарушение - это значит, не допустить его возникновения3.
1 Административное право: Учебное пособие / Под ред. Проф. Г.А. Туманова - М.: Юристъ, 1997. - С. 127. Аналогичный подход сформулирован см.: Общее административное право: учебник/ под. Ред. Ю.Н. Старилова. - Воронеж: Изд-во Воронежского гос. Ун-та, 2007. - С. 476.
2 Равнюшкин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения органами внутренних дел правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений. Автореферат дис.... канд. юрид. наук:Академия управления МВД России. М., 2015 - 29 с.; Каплунов, А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ) Автореферат дис.... д-ра юрид. наук: Моск. ун-т МВД РФ - М., 2005 - 58 с.
Кобец, Н.Г. Предупреждение правонарушений в производственном коллективе: вопросы теории и практики / Кобец Н.Г. - М.: Юридическая литература, 1982. С.38.
Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве
Сущность административно-предупредительных мер, по мнению Леженина А.В, раскрывается в теории административной превенции, которая рассматривает предупредительные меры 1) как профилактику негативного социального поведения субъектов и общественно опасных последствий, осуществляемая в установленном законом порядке; 2) как форму реализации права (причём, форма исключительная, в виде применения права); 3) как определённым образом систематизированную группу мер административно-правового принуждения; 4) как метод государственного управления; 5) как совокупность определённых юридических норм (правил поведения), то есть, как субинститут (по отношению к правовому институту административного принуждения), носящий комплексный характер с преобладанием норм административно-правовых, устанавливающих определённую систему принудительных мер и условий их применения; 6) как правоотношение вертикального характера (предполагающее юридическое неравенство субъектов, - властвующего субъекта или управляющего, и подвластного физического или юридического лица, то есть, управляемого)1.
Являясь сторонником широкого многоаспектного подхода к разнообразию административно-предупредительных мер, Леженин А.В. предложил развернутое определение административно-предупредительных мер, перечислив объекты, административно-правовой защиты: это есть группа мер административно-правового принуждения, которые представлены в виде указаний, содержащихся в диспозициях административно-правовых норм, и направлены на превенцию правонарушений, предупреждение противоправных действий и их отрицательных последствий в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности, а равно на предотвращение возможности наступления обстоятельств, связанных с чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, распространением массовых инфекционных заболеваний, угрозой террористических актов и т.п., угрожающих жизни и безопасности граждан, нормальному функционированию органов публичной власти, предприятий, учреждений, иных организаций2.
Обращаясь к отношениям в области здравоохранения в условиях распространения короновирусной инфекции, следует отметить, что ныне роль административно - предупредительных мер определяется способностью их воздействовать на общественные отношения, складывающиеся в сфере здравоохранения, охраны здоровья граждан. Указанные административно-предупредительные меры регулируют также деятельность уполномоченных органов, определяют компетенцию этих органов, воздействующих на поведение лиц, которые подвергают опасности заражения себя и окружающих людей, отказываясь от прививки, соблюдению дистанции, ношения масок, перчаток, способствуют распространению инфекции. Под административным предупреждением следует понимать систему административно правовых норм и закрепленных в них процедур (действий), применяемых уполномоченными субъектами и оказывающих регулирующее воздействие на поведение граждан в сфере отношений в области здравоохранения и охраны здоровья граждан с целью его изменения, а также недопущения вредных его последствий и воплощающие в себе различные методы и способы правового регулирования3.
Особые превентивные меры в РФ в области охраны здоровья населения были приняты в связи с распространением короновирусной инфекции4. К ним следует отнести введение режима самоизоляции, масочного режима, соблюдения дистанции, запрет на проведение массовых мероприятий и т.д.
В теоретической плоскости административно - предупредительные меры исследовались в различных научных работах. Ныне ценным представляется исследование практики их применения.
Рассмотрим примеры по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19). Особую дискуссию вызвал вопрос о законности введения режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации. Правила поведения при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, или в зоне чрезвычайной ситуации были утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 2 апреля 2020 г. N 417.
Правила предусматривают, положение о том, что при введении режима повышенной готовности на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, граждане обязаны выполнять законные требования должностных лиц, осуществляющих мероприятия по предупреждению чрезвычайных ситуаций; при угрозе возникновения чрезвычайной ситуации гражданам запрещается осуществлять действия, создающие угрозу собственной безопасности, жизни и здоровью, а также осуществлять действия, создающие угрозу безопасности, жизни и здоровью, санитарно-эпидемиологическому благополучию иных лиц, находящихся на территории, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 3, подпункты "в", "г" пункта 4 Правил).
Статьей 20.6 1 КоАП РФ установлена административная ответственность за невыполнение этих правил поведения при чрезвычайной ситуации или угрозе ее возникновения или в зоне чрезвычайной ситуации, за исключением случаев, предусмотренных частью 2 статьи 6.3 КоАП РФ (подпункт "а.2" пункта "а" статьи 10 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ (в редакции от 1 апреля 2020 г.) "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера").
Конституционный суд указал, что, устанавливая административную ответственность, законодатель может по-разному, в зависимости от существа охраняемых общественных отношений, конструировать составы административных правонарушений и их отдельные элементы,
Леженин А.В. Административно-предупредительные меры правового принуждения. Автореф. дисс..канд. юр. наук. Воронеж, 2004//https://www.dissercatcom/content/admimstrativno-predupreditelnye-mery-pravovogo-prinuzhdemya
2 Там же.
3 Аналогичное определение было дано применительно к семейным отношениям в работе Равнюшкина А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения органами внутренних дел правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений. Автореферат дис.... канд. юрид. наук:Академия управления МВД России. М., 2015 - 29 с
4 Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) N 1 (утв. Президиумом Верховного Суда Рф 21.04.2020)// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_350813/ Дата обращения 15.11.2021
включая такой элемент состава административного правонарушения, как объективная сторона, в том числе использовать в указанных целях бланкетный (отсылочный) способ формулирования норм (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. N 4-П и от 16 июля 2015 г. N 22-П; определения от 21 апреля 2005 г. N 122-О, от 19 ноября 2015 г. N 2557-О и др.).
Это, в свою очередь, означает, что положения части 2 статьи 1.7 КоАП РФ должны подлежать учету при внесении изменений не только в данный кодекс и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях, но и в законы и иные нормативные правовые акты, устанавливающие правила и нормы, за нарушение которых предусмотрено наступление административной ответственности (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 8 декабря 2015 г. N 2735-О).
С учетом изложенного отмена нормативного правового акта, принятого уполномоченным государственным органом субъекта Российской Федерации и содержащего обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности, или исключение из такого акта отдельных правовых норм, закрепляющих те или иные правила поведения, являются основанием для прекращения производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном соответствующей частью статьи 20.6 1 КоАП РФ, либо отмены состоявшегося по делу об указанном правонарушении постановления о назначении административного наказания, если оно не было исполнено (пункт 5 части 1 статьи 24.5 КоАП РФ)1.
Органы государственной власти субъектов РФ принимают в соответствии с федеральными законами региональные законы и иные нормативные правовые акты в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера и обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации, а также с учетом особенностей чрезвычайной ситуации на территории субъекта Российской Федерации или угрозы ее возникновения во исполнение правил поведения, установленных в соответствии с подпунктом "а.2" пункта "а" статьи 10 названного федерального закона, могут предусматривать дополнительные обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации (подпункт "б" пункта 6 статьи 4.1, пункты "а", "у", "ф" части 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 68-ФЗ (в редакции от 1 апреля 2020 г.) "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"). Примером реализации этих положений может служить Указ Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. N 12-УМ "О введении режима повышенной готовности" (в редакции Указа Мэра Москвы от 10 апреля 2020 г. N 42-УМ), Постановление Губернатора Московской области от 12 марта 2020 г. N 108-ПГ (в редакции от 12 апреля 2020 г. N 178-ПГ) "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления и сил Московской областной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и некоторых мерах по предотвращению распространения новой коронавирусной инфекции (C0VID-2019) на территории Московской области" и др.
Hесмотря на то, что административно - предупредительные меры имеют предупредительное значение, их несоблюдение влечет применение мер административного принуждения, о чем будет речь в следующей части статьи.
Библиогра фия:
1. Административное право: Учебное пособие I Под ред. Проф. Г.А. Туманова - М.: Юристъ, 1997. - С. 127.
2. Общее административное право: учебнику под. Ред. IO.H. Старилова. - Воронеж: Изд-во Воронежского гос. Ун-та, 2007. - С. 476.
3. Равнюшкин А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения органами внутренних дел правонарушений в сфере се-мейно-бытовых отношений. Автореферат дис.... канд. юрид. наук:Академия управления МВД России. М., 2015 - 29 с.
4. Каплунов, А.И. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел (системно-правовой анализ) Автореферат дис.... д-ра юрид. наук: Моск. ун-т МВД РФ - М., 2005 - 58 с.
5. Кобец, КГ. Предупреждение правонарушений в производственном коллективе: вопросы теории и практики I Кобец КГ. - М.: Юридическая литература, 1982. С.38.
6. Леженин А.В. Административно-предупредительные меры правового принуждения. Автореф. дисс..канд. юр. наук. Воронеж, 2004//https://www.dissercat.com/content/administrativno-predupreditelnye-mery-pravovogo-prinuzhdeniya
7. Равнюшкина А. В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения органами внутренних дел правонарушений в сфере се-мейно-бытовых отношений. Автореферат дис.... канд. юрид. наук:Академия управления МВД России. М., 2015 - 29 с
8. Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) N 1 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 21.04.2020)// http:IIwww.consultant.ruIdocumentIcons_doc_LAW_350813I Дата обращения 15.11.2021
9. Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (COVID-19) N 3 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 17 февраля 2021 года) II https://demo.garant.ru/#/document/400336637 Дата обращения 15.11.2021
References (transliterated):
1. Administrativnoe pravo: Uchebnoe posobie / Pod red. Prof. G.A. Tumanova - M.: YUrist", 1997. - S. 127.
2. Obshchee administrativnoe pravo: uchebnik/ pod. Red. YU.N. Starilova. - Voronezh: Izd-vo Voronezhskogo gos. Un-ta, 2007. - S. 476.
3. Ravnyushkin A. V. Administrativno-pravovye sredstva preduprezhdeniya i presecheniya organami vnutrennih del pravonarushenij v sfere semejno-bytovyh otnoshenij. Avtoreferat dis.... kand. yurid. nauk:Akademiya upravleniya MVD Rossii. M., 2015 - 29 s.
4. Kaplunov, A.I. Administrativnoe prinuzhdenie, primenyaemoe organami vnutrennih del (sistemno-pravovoj analiz) Avtoreferat dis.... d-ra yurid. nauk: Mosk. un-t MVD RF - M., 2005 - 58 s.
5. Kobec, N.G. Preduprezhdenie pravonarushenij v proizvodstvennom kollektive: voprosy teorii i praktiki / Kobec N.G. - M.: YUridicheskaya lite-ratura, 1982. S.38.
6. Lezhenin A.V. Administrativno-predupreditel'nye mery pravovogo prinuzhdeniya. Avtoref. diss..kand. yur. nauk. Voronezh, 2004//https://www.dissercat.com/content/administrativno-predupreditelnye-mery-pravovogo-prinuzhdeniya
7. Ravnyushkina A. V. Administrativno-pravovye sredstva preduprezhdeniya i presecheniya organami vnutrennih del pravonarushenij v sfere semejno-bytovyh otnoshenij. Avtoreferat dis.... kand. yurid. nauk:Akademiya upravleniya MVD Rossii. M., 2015 - 29 s
8. Obzor po otdel'nym voprosam sudebnoj praktiki, svyazannym s primeneniem zakonodatel'stva i mer po protivodejstviyu rasprostraneniyu na territorii Ros-sijskoj Federacii novoj koronavirusnoj infekcii (COVID-19) N 1 (utv. Prezidiumom Verhovnogo Suda RF 21.04.2020)// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_350813/ Data obrashcheniya 15.11.2021
9. Obzor po otdel'nym voprosam sudebnoj praktiki, svyazannym s primeneniem zakonodatel'stva i mer po protivodejstviyu rasprostraneniyu na territorii Rossijskoj Federacii novoj koronavirusnoj infekcii (COVID-19) N 3 (utv. Prezidiumom Verhovnogo Suda RF 17 fevralya 2021 goda) // https://demo.garant.ru/#/document/400336637 Data obrashcheniya 15.11.2021
1 Обзор по отдельным вопросам судебной практики, связанным с применением законодательства и мер по противодействию распространению на территории Российской Федерации новой коронавирусной инфекции (СОУЮ-19) N 3 (утв. Президиумом Верховного Суда РФ 17 февраля 2021 года) // https://demo.garant.ru/#/document/400336637/paragraph/1/doclist/794/showentries/0/highlight/%D0%BA%D0%BE%D1%80%D0%BE%D0%BD%D0%B0%D0%B2%D0%B8%D1%8 0%D1 %83%D1 %81:5 Дата обращения 15.11.2021
