CC BY
301
Т.М. Занина, Д.А. Кручинин
кандидат юридических наук, профессор
НЕКОТОРЫЕ ОСОБЕННОСТИ ЦЕЛЕЙ И ФУНКЦИЙ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ В СОВРЕМЕННОМ ПРАВОВОМ ГОСУДАРСТВЕ
SOME FEATURES OF THE OBJECTIVES AND FUNCTIONS OF THE ADMINISTRATIVE ENFORCEMENT IN MODERN
LEGAL STATE
В статье определяются цели и функции административного принуждения в демократическом государстве. Рассматривается применение мер административного принуждения не только с целью предупреждения и пресечения административных правонарушений, но и как наказания за соответствующие правонарушения в виде карательной функции.
The article defines the purpose and functions of administrative enforcement in a democratic state. We consider the application of administrative coercive measures not only to prevent and punish administrative offenses, but also as a punishment for the corresponding offense in the form of a punitive function.
Как обоснованно отмечается в юридической литературе, в современный период развитие административного права требует коренного переосмысления многих положений, при котором на первый план должна быть выдвинута такая проблема, как механизм обеспечения прав, свобод и достоинства личности. В связи с этим реформирование административного права должно осуществляться сквозь призму конституционных положений, закрепляющих верховенство прав и свобод человека и гражданина, уважение и обеспечение достоинства личности, в целях создания условий, обеспечивающих неукоснительное соблюдение и защиту названных конституционных положений.
В предыдущие периоды развития нашего государства административное принуждение использовалось главным образом не просто как средство защиты общественного порядка, а как средство обеспечения интересов государства и государственной безопасности. В последнее время, в связи с переходом на демократический путь развития (и в связи с этим признанием прав и свобод человека и гражданина высшей ценностью), на первое место выступает именно цель обеспечения прав, свобод и достоинства личности, а одним из средств реализации этой цели служит административное принуждение, которое выступает средством охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности,
борьбы с правонарушениями в различных сферах жизнедеятельности общества, в том числе — в сфере государственного управления.
Однако установление целевого назначения административного принуждения только как обеспечения прав, свобод и достоинства личности, по нашему мнению, является в значительной мере декларативным, политико-программным заявлением. Представляется, что для практической реализации данного целеполагания необходима его более детальная «расшифровка», вычленение и обоснование составляющих его элементов. Для этого необходимо установить, что же понимается под целью того или иного правового явления и каковы его содержание и структура. Более того, без уяснения целей деятельность правоприменяющих субъектов не может быть скоординированной и результативной.
Толковый словарь русского языка определяет «цель» как предмет стремления, то, что надо, желательно осуществить [1]. И в этом смысле цель административного принуждения — обеспечение прав, свобод и достоинства личности — безусловно, является основополагающим положением.
Следует отметить, что выделяемые правоведами цели государственного принуждения также носят весьма общий характер и, по сути, сводятся к властной обеспеченности прав и свобод граждан, а также соблюдения и уважения их человеческого достоинства посредством функционирования государственного механизма. Например, А. Ф. Черданцев отмечает: «Цель принуждения — обеспечить соблюдение законов и иных решений государственной власти» [2]. По мнению А. И. Козулина, «государственное принуждение — это основанное на организованной силе, осуществляемое специальным аппаратом воздействие на поведение людей, ограничивающее их самоопределение в целях подчинения их поведения воле государства» [3].
С такими утверждениями в определенной степени можно согласиться, так как административно-правовое принуждение обусловлено объективными потребностями развития общества и «является свойством государственной власти, поскольку оно — необходимый элемент всякой социальной организации и качество всякой власти» [4]. Вместе с тем, определяя цели административного принуждения, делать упор на государственно-властную составляющую представляется не совсем верным. Как мы указывали выше, цель — это то, к чему направлено стремление. В правовом государстве стремлением должны выступать именно конституционные установления (а именно, обеспечение и соблюдение прав и свобод, уважение достоинства личности, законность и т.п.). В Конституции РФ отсутствуют положе-
ния о подчинении поведения личности воле государства, равно как и иные аналогии. Кроме того, в Конституции прямо провозглашаются обязанности государства:
- по обеспечению прав и свобод личности (ст. 2),
- по охране достоинства личности (ст. 21).
Для реализации этих обязанностей государство вправе использовать весь арсенал средств государственного воздействия — убеждение, стимулирование, ограничение и, конечно же, принуждение. Поэтому, несмотря на то, что сущность принуждения, безусловно, состоит в подчинении управляемого объекта волеизъявлениям управляющего, определять его целевое назначение в правовом государстве с данных позиций нельзя.
Таким образом, подытоживая, констатируем, что основная цель административного принуждения состоит в обеспечении прав и свобод и охране достоинства личности.
Вместе с тем, чтобы (как упоминалось выше) избежать декларативности и обеспечить практическую реализуемость данной общей цели, необходимо детально определить ее содержание и структуру.
Под содержанием понимается единство всех основных элементов целого (общей цели административного принуждения), его свойств и связей, существующее и выражаемое в форме (в форме общей цели) и неотделимое от нее [1]. Следовательно, содержанием исследуемой цели будут являться все аспекты обеспечения прав и свобод личности и охраны ее достоинства посредством реализации административного принуждения.
В частности:
- все меры административно-правового принуждения, являясь результатом реализации государственно-властных полномочий, имеют своей целью побудить лицо к исполнению юридических обязанностей и запретов. При этом объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность, а ее поведение [5]. Т.е. в данном случае мы говорим об одной из составляющих законности как общеправового принципа и принципа государственного функционирования. Принуждение лиц к исполнению возложенных на них обязательств и правоограничений обеспечивает права, свободы и достоинство как общества в целом, так и других индивидов;
- условием реализации прав, свобод и обеспечения достоинства личности являются общественный порядок и безопасность. В связи с этим охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности являются одной из приоритетных целей деятельности органов государственной власти, в частности органов исполнительной власти и уполномоченных субъектов.
Остановимся подробнее на содержании данного положения. Личная, общественная и государственная безопасность выступают важнейшими компонентами общественного правопорядка и представляют собой качественное состояние государственно-правовой жизни, обусловливаемое множеством факторов. Кроме того, состояние защищенности личности от различного рода угроз следует рассматривать как основополагающий критерий состояния правопорядка в современном российском обществе.
Согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении РФ и субъектов РФ находится защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Согласно ст. 19 ФКЗ от 19.12.1997 №2-ФКЗ «О Правительстве РФ», Правительство РФ осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка, по борьбе с преступностью и другими общественно опасными явлениями.
Под общественным порядком в целом понимают взаимоотношения людей, их поведение в социуме (обществе), их действия, поступки [6—9]. Также общественный порядок можно определить как отношения, складывающиеся в общественных местах: соблюдение гражданами общепринятых правил поведения на улицах, в парках и т. д. Общественный порядок представляет собой систему общественных отношений, урегулированных различными нормами, определяющими права и обязанности их участников.
Интересным представляется понимание общественного порядка как объекта правовой охраны, высказанное в определении Конституционного Суда РФ от 19.04.2001 №70-0 [10]. В частности, из анализа данного определения следует, что объектом правовой охраны выступает такой общественный порядок, при котором права и свободы человека и гражданина защищены от нарушения в результате противоправного поведения других лиц.
Охрана общественного порядка и общественной безопасности представляет собой проведение государством в лице соответствующих органов власти различных мер по обеспечению неприкосновенности граждан, защите их прав, свобод и законных интересов, по созданию нормальных условий для функционирования предприятий, учреждений и организаций всех форм собственности, государственных органов и органов местного самоуправления, общественных организаций.
Следует отметить, что охрана общественного порядка и общественной безопасности может осуществляться в рамках уголовно-правовой, гражданско-правовой и административно-правовой деятельности. Наибольшей компетенцией в области административно-правовой охраны общественного порядка и общественной безопасности наделены органы внутренних дел, в частности полиция.
Таким образом, можно сделать следующие выводы:
1) основная цель административного принуждения состоит в обеспечении прав и свобод и охране достоинства личности;
2) под содержанием общей цели целесообразно понимать совокупность более частных це-леполаганий, в частности:
- побуждение лиц к неукоснительному исполнению юридических обязанностей и запретов;
- обеспечение общественного порядка и безопасности.
То есть необходимо отметить, что права и свободы человека и гражданина, достоинство личности, законность, правопорядок, общественная безопасность являются отдельными, специально выделяемыми в силу своей значимости объектами правовой охраны со стороны государства посредством всей системы средств государственно-властного воздействия и в том числе посредством реализации мер административного принуждения.
Что касается структуры (внутреннего устройства [1]) общей цели административного принуждения, то считаем обоснованным и логичным определять ее посредством задач (того, что требует исполнения, разрешения [1]), т.е. более частных, пошаговых элементов достижения (практической реализации) цели.
Вопрос о задачах административного принуждения в правовой доктрине разработан крайне слабо и непоследовательно. Поэтому при исследовании данного вопроса за основу целесообразно взять положения нормативных актов, в частности КоАП РФ [11]. Статья 1.2 КоАП РФ четко закрепляет задачи законодательства об административных правонарушениях:
- защита личности,
- охрана прав и свобод человека и гражданина,
- охрана здоровья граждан,
- охрана санитарно-эпидемиологического благополучия населения,
- защита общественной нравственности,
- охрана окружающей среды,
- охрана установленного порядка осуществления государственной власти,
- охрана общественного порядка и общественной безопасности,
- охрана собственности,
- защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений,
- а также предупреждение административных правонарушений.
Как видно из перечня задач, сфера действия деликтного административного принуждения весьма объемна и, по сути, включает все основные направления жизнедеятельности. Однако перечень мер принудительно-регулирующего воздействия столь обширен, что также охватывает все названные в законе сферы жизнедеятельности. Кроме того, установленная в данной статье КоАП РФ задача «предупреждение административных правонарушений» также присуща и регулирующему административно-принудительному воздействию (например, таможенный досмотр).
Здесь же важно подчеркнуть и комплексный характер административного принуждения. Именно это свойство позволяет расширить данную задачу и сформулировать ее исходя из посылок о том, что в процессе регулирующих мер административного принуждения могут быть выявлены или пресечены и иные, кроме административных, деликты. Так, например, практика осуществления таможенного досмотра показывает, что среди выявленных в процессе досмотра правонарушений значителен процент уголовных преступлений [12].
Также следует сказать, что при реализации деликтных мер административного принуждения осуществляется задача привлечения виновных к административной ответственности и их наказания посредством применения мер административного принуждения (ответственности), закрепленных КоАП РФ.
В связи с этим обобщенный перечень задач административного принуждения может выглядеть следующим образом:
- защита и охрана личности, ее прав, свобод, достоинства,
- охрана здоровья граждан,
- охрана санитарно-эпидемиологического благополучия населения,
- защита общественной нравственности,
- охрана окружающей среды,
- охрана установленного порядка осуществления государственной власти,
- охрана общественного порядка и общественной безопасности,
- охрана собственности,
- защита законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства,
- предупреждение правонарушений;
- пресечение правонарушений;
- наказание лиц, совершивших административные правонарушения.
Важно также подчеркнуть, что теоретически разработанные цели и задачи административного принуждения, по нашему мнению, в общем должны совпадать с целями и задачами будущего законодательства об административном принуждении.
Целям административного принуждения корреспондируют его функции. Под функциями административного принуждения следует понимать основные направления его воздействия на общественные отношения. По нашему мнению, следует выделять следующие основные функции административного принуждения:
1. Регулятивная функция. Заключается в установлении запретов совершать определенные действия; установлении позитивных обязанностей; установлении составов правомерного поведения. Таким образом, в результате реализации регулятивной функции определяется поведение субъектов.
2. Охранительная функция. Проявляется в ее воздействии на субъектов общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы.
3. Предупредительная (превентивная) функция. Заключается в предотвращении совершения административных и иных правонарушений. Превентивная функция охватывает предупреждение не только рецидива административных правонарушений, но и правонарушений, представляющих большую общественную опасность — преступлений (специфика административных правонарушений состоит в том, что они находятся на грани с уголовно наказуемыми деяниями). Административно-предупредительные меры отличает ярко выраженный превентивный характер. Применение этих мер имеет самостоятельное значение, они оказывают непосредственное воздействие на возникновение или прекращение материальных правоотношений.
4. Карательная функция. Выражается в том, что на физических и юридических лиц, совершивших правонарушения, налагаются административные наказания.
5. Воспитательная функция. Наличие этой функции должно обусловливать закрепление в КоАП РФ цели воспитания граждан и исправления правонарушителей.
Общетеоретический анализ функций права осуществляется как в рамках всей государственно-правовой надстройки, так и в отношении собственно права. Например, Т. Н. Радько, исследуя регулятивную и охранительную функции права как специально юридические в другой плоскости — применительно к социально-политическим функциям, указывает на существование экономического, политического, воспитательного, идеологического воздействия [13, 14].
Таким образом, являясь разновидностью государственного принуждения, административное при-
нуждение используется главным образом как средство обеспечения и охраны прав, свобод, достоинства человека и гражданина, общественного правопорядка, обеспечения личной и общественной безопасности, борьбы с другими правонарушениями в сфере государственного управления. При этом меры административного принуждения применяются как в целях предупреждения и пресечения соответствующих правонарушений, так и, будучи наказаниями за административные правонарушения, выполняют карательные функции [15, 16].
Завершая характеристику целей и функций административного принуждения, подчеркнем, что само наименование принудительных мер данного вида свидетельствует о том, что для них характерен в основном административный, т.е. внесудебный, порядок применения. Использование этих мер отнесено в большинстве случаев к компетенции органов исполнительной власти и их должностных лиц, причем не всех без исключения, а лишь тех, которые специально наделены соответствующими полномочиями. Меры административного принуждения применяются, как правило, органами, осуществляющими правоохранительные функции, например полицией, таможенными органами, различными надзорными органами. Круг субъектов, наделенных таким правом, достаточно широк. Уполномоченные на то органы (должностные лица) реализуют средства административного принуждения в процессе своей деятельности без обращения в суд. Однако в том случае, если меры административного принуждения будут реализовываться в судебном порядке (например, меры административного наказания), цели и функции административного принуждения должны конкретизироваться в большей степени, в соответствии с их назначением — меры юридической ответственности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Ожегов С. И., Шведова Н. Ю. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений. — М., 2003. — 873 с.
2. Черданцев А. Ф. Теория государства и права : учебник для вузов. — М. : Юрайт, 1999. — С. 87—88.
3. Козулин А. И. Правовое принуждение (Правовые начала государственного принуждения в советском обществе) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Свердловск: Свердл. юрид. ин-т им. Р. А. Руденко, 1986. — С. 6.
4. Леженин А. В. Административно-предупредительные меры правового принуждения : дис. ... канд. юрид. наук. — Воронеж, 2004. — С. 278.
5. Черников В. В. Административное принуждение в механизме обеспечения сохранности со-
циалистической собственности // Правовое принуждение в борьбе с преступностью : межвуз. сб. науч. тр. — М., 1989. — С. 40.
6. Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. — М., 1963.
7. Еропкин М. И., Попов Л. Л. Административно-правовая охрана общественного порядка. - Л, 1973.
8. Готовцев А. В. Организационно-правовые вопросы взаимодействия милиции и внутренних войск в охране общественного порядка : автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. — М., 2000.
9. Звягин М. М. Административно-правовые средства охраны общественного порядка и права граждан на проведение публичных мероприятий в Российской Федерации // Современное право.
— 2007. — №10.
10. Вестник Конституционного Суда РФ. — 2001. — №4.
11. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях : федер. закон от 30.12.2001 №195-ФЗ с изм. и доп. — М., 2016.
12. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за второй квартал 2003 года // Бюллетень Верховного Суда РФ. — 2004. — №1.
13. Радько Т. П. Методологические вопросы познания функций права. — Волгоград, 1974. — С. 5—7.
14. Радько Т. П. Конституция СССР и идеологическая функция советского права // Советское государство и право. — 1978. — №6. — С. 3—10.
15. Фараонова М. В. О понятии, содержании и классификации мер административного принуждения в области обеспечения пожарной безопасности // Административное право и процесс.
— 2016. — №6. — С. 82—84.
16. Коркин А. В. Предупредительные меры административного принуждения и профилактика правонарушений в деятельности полиции // Сборник статей по материалам ежегодной всероссийской научно-практической конференции (Со-рокинские чтения) 25 марта 2016 г. — СПб. : СПбУ, 2016. — Т. III. — С. 86—91.
REFERENCES
1. Ozhegov S. I., Shvedova N. Yu. Tolkovyiy slovar russkogo yazyika: 80000 slov i frazeolog-icheskih vyirazheniy. — M., 2003. — 873 s.
2. Cherdantsev A. F. Teoriya gosudarstva i prava : uchebnik dlya vuzov. — M. : Yurayt, 1999. — S. 87—88.
3. Kozulin A. I. Pravovoe prinuzhdenie (Pravovyie nachala gosudarstvennogo prinuzhdeniya v sovetskom obschestve) : avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. — Sverdlovsk: Sverdl. yurid. in-t im. R. A. Rudenko, 1986. — S. 6.
4. Lezhenin A. V. Administrativno-predupred-itelnyie meryi pravovogo prinuzhdeniya : dis. ... kand. yurid. nauk. — Voronezh, 2004. — S. 278.
5. Chernikov V. V. Administrativnoe prinuzhdenie v mehanizme obespecheniya sohrannosti sotsialistich-eskoy sobstvennosti // Pravovoe prinuzhdenie v borbe s prestupnostyu : mezhvuz. sb. nauch. tr. — M., 1989. — S. 40.
6. Eropkin M. I. Upravlenie v oblasti ohranyi ob-schestvennogo poryadka. — M., 1963.
7. Eropkin M. I., Popov L. L. Administrativno-pravovaya ohrana obschestvennogo poryadka. - L, 1973.
8. Gotovtsev A. V. Organizatsionno-pravovyie voprosyi vzaimodeystviya militsii i vnutrennih voysk v ohrane obschestvennogo poryadka : avtoref. diss. ... kand. yurid. nauk. — M., 2000.
9. Zvyagin M. M. Administrativno-pravovyie sredstva ohranyi obschestvennogo poryadka i prava grazhdan na provedenie publichnyih meropriyatiy v Rossiyskoy Federatsii // Sovremennoe pravo. — 2007. — #10.
10. Vestnik Konstitutsionnogo Suda RF. — 2001. — #4.
11. Kodeks Rossiyskoy Federatsii ob administra-tivnyih pravonarusheniyah : feder. zakon ot 30.12.2001 #195-FZ s izm. i dop. — M., 2016.
12. Obzor zakonodatelstva i sudebnoy praktiki Verhovnogo Suda Rossiyskoy Federatsii za vtoroy kvartal 2003 goda // Byulleten Verhovnogo Suda RF. — 2004. — #1.
13. Radko T. P. Metodologicheskie voprosyi poz-naniya funktsiy prava. — Volgograd, 1974. — S. 5—7.
14. Radko T. P. Konstitutsiya SSSR i ideolog-icheskaya funktsiya sovetskogo prava // Sovetskoe gosudarstvo i pravo. — 1978. — #6. — S. 3—10.
15. Faraonova M. V. O ponyatii, soderzhanii i klassifikatsii mer administrativnogo prinuzhdeniya v oblasti obespecheniya pozharnoy bezopasnosti // Administrativnoe pravo i protsess. — 2016. — #6. — S. 82—84.
16. Korkin A.V. Predupreditelnyie meiyi administrativnogo prinuzhdeniya i proflaktika pravonarusheniy v deyatelnosti politsii // Sbornik statey po materialam ezhegodnoy vserossiyskoy nauchno-prakticheskoy konfer-entsii (Sorokinskie chteniya) 25 marta 2016 g. — SPb. : SPbU, 2016. — T. III— S. 86—91.
СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ
Занина Татьяна Митрофановна. Профессор кафедры административного права. Кандидат юридических наук, профессор.
Воронежский институт МВД России.
E-mail: valery.nabiev@gmail.com
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-52-99.
Кручинин Дмитрий Александрович. Старший инспектор отделения воспитательной работы отдела морально-психологического обеспечения. Воронежский институт МВД России.
E-mail: Ksalpir@gmail.com
Россия, 394065, Воронеж, проспект Патриотов, 53. Тел. (473) 200-50-55.
Zanina Tatiana Mitrofanovna. Professor of the chair of Administrative Law. Candidate of Law, Professor.
Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia.
Work address: Russia 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-5299.
Kruchinin Dmitry Alexandrovich. Senior inspector of department of educational work of department of moral and psychological support.
Voronezh Institute of the Ministry of the Interior of Russia.
E-mail: Ksalpir@gmail.com
Work address: Russia, 394065, Voronezh, Prospect Patriotov, 53. Tel. (473) 200-50-55.
Ключевые слова: административное принуждение; общественная безопасность; государственное принуждение; общественный порядок; права и свободы граждан; юридическая ответственность; цель; функция.
Key words: administrative enforcement; public safety; state coercion; public order; the rights and freedoms of citizens; legal liability; target; function.
УДК 342
