CC BY
27
ПРИЧИНЫ ВОЗНИКНОВЕНИЯ СОЦИАЛЬНОЙ НАПРЯЖЕННОСТИ В НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТАХ, РАСПОЛОЖЕННЫХ В ГРАНИЦАХ НАЦИОНАЛЬНЫХ ПАРКОВ, И ПРИНИМАЕМЫЕ МЕРЫ ПО ЕЕ СНИЖЕНИЮ
М.В. Басова, магистрант
Сибирский институт управления - филиал РАНХиГС (Россия, г. Новосибирск)
DOI: 10.24411/2500-1000-2020-11147
Аннотация. В настоящей статье рассмотрена актуальная проблема, связанная с нарастанием социальных конфликтов по вопросу нахождения в границах особо охраняемых природных территорий, в частности на территориях национальных парков, населенных пунктов, включенных в их состав в разные годы и десятилетия. При этом ключевая причина возникновения конфликтов кроется в положениях действующего законодательства Российской Федерации, ущемляющих права и интересы граждан, проживающих на территориях национальных парков. Следует заметить, что за последние годы неоднократно на различных площадках обсуждались инициативы, предусматривающие внесение изменений в действующее законодательство Российской Федерации, в том числе в части исключения населенных пунктов из состава национальных парков и других особо охраняемых природных территорий. Однако на момент подготовки настоящей статьи работа по совершенствованию законодательства об особо охраняемых природных территориях не завершена, в связи с чем, вышеуказанная проблема сохраняет свою актуальность.
Ключевые слова: особо охраняемые природные территории, национальный парк, федеральная собственность, земельные участки, изъятые из оборота, национальный парк «Тункинский», нарушение земельного законодательства, административная ответственность, социальная напряженность, совершенствование природоохранного законодательства.
Согласно положениям Федерального закона от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», особо охраняемыми природными территориями признаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны [ 1].
Особо охраняемые природные территории (далее - ООПТ) относятся к объектам общенационального достояния и, по данным Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, занимают порядка 13 % площади территории Российской Федерации, из которых особую категорию составляют национальные
парки (в настоящее время насчитывается не менее 50 национальных парков) [2].
К примеру, в Тункинском районе Республики Бурятия Постановлением Совета Министров РСФСР от 27.05.1991 № 282 образован национальный парк «Тункин-ский» Министерства лесного хозяйства РСФСР общей площадью 1183662 га, в том числе с включением земель государственного лесного фонда, земель государственного запаса, земель колхозов и совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, земель населенных пунктов (3628 га), земель других землепользователей без изъятия их из хозяйственной эксплуатации [3]. Согласно Постановлению Совета Министров Бурятской ССР от 31.12.1991 № 353 национальный парк «Тункинский» создан в пределах границ всего Тункинского административного района Бурятской ССР (численность населения Тункинского района Республики Бурятия составляет более 22 тысяч граждан).
Правовой особенностью функционирования национальных парков является то, что, с одной стороны, действующим законодательством допускается и предполагается нахождение в их границах населенных пунктов, на территории которых осуществляется повседневная жизнедеятельность граждан. С другой стороны, права граждан, проживающих в таких населенных пунктах, значительно ограничены.
Так, земельные участки и природные ресурсы, расположенные в границах национальных парков, находятся в федеральной собственности и, согласно статье 27 Земельного кодекса Российской Федерации, фактически изъяты из оборота [4], а следовательно, земельные участки не могут передаваться в частную собственность (не подлежат приватизации), а также быть предметом сделок, предусмотренных гражданским законодательством. Аналогичные положения содержатся в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ (далее - Федеральный закон № ЗЗ-ФЗ) и в Федеральном законе «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21.12.2001 № 178-ФЗ [5].
В соответствии с положениями Федерального закона № ЗЗ-ФЗ на территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, в том числе не допускается предоставление на территориях национальных парков земельных участков для ведения садоводства и огородничества, индивидуального гаражного и индивидуального жилищного строительства.
Как показывает практика, правовой статус земель национальных парков существенно ограничивает права граждан, проживающих в населенных пунктах, расположенных в границах национальных парков. Органы местного самоуправления лишены возможности в полной мере реа-лизовывать планы (программы) социально-экономического развития муниципальных образований, расположенных в границах указанных ООПТ, осуществлять мероприятия, направленные на создание благоприятных условий жизнедеятельности
населения, в том числе на социальную защиту (поддержку), в связи с чем установленные запреты и ограничения провоцируют социальную напряженность и протесты населения. Таким образом, в текущее время в национальных парках сложилась своего рода тупиковая ситуация: законодательством об ООПТ не ставится вопрос об освобождении территорий национальных парков от сторонних землепользователей, признается возможность нахождения и развития населенных пунктов, однако не допускается оформление в этих целях земельных отношений.
Отсутствие возможности оформления земельных отношений в национальных парках имеет ряд отрицательных последствий:
1. Правообладатели объектов недвижимости не могут исполнить требования законодательства в части обязательного оформления земельных отношений, в связи с чем в адрес таких правообладателей регулярно поступают предписания надзорных органов с требованием уплатить штрафы.
Например, в рамках проведенного государственного земельного надзора на территории Тункинского района Республики Бурятия в адрес территориального органа Росимущества, на которого возложены полномочия по осуществлению контроля за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью земельных участков, находящихся в федеральной собственности [6], ежемесячно поступают сообщения от Тункинского отдела Управления Росреестра по Республике Бурятия о нарушениях земельного законодательства, выразившихся в самовольном использовании федеральных земельных участков гражданами и юридическими лицами, без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих и правоудостоверяющих документов. Так, за период с 1 января 2017 г. по 31 мая 2019 г. в адрес территориального органа Росимущества поступило 75 сообщений Управления Росреестра по Республике Бурятия, одно обращение Прокуратуры Тун-кинского района Республики Бурятия о нарушениях земельного законодательства, выразившихся в самовольном использова-
нии федеральных земельных участков 104 гражданами (под жилыми домами) и 14 юридическими лицами, в том числе под объектами социального значения (школы, детские сады, больницы), на территории Тункинского района Республики Бурятия. По итогам проведенных проверок виновные лица привлечены к административной ответственности в соответствии со статьями 7.1, 19.5 КоАП РФ. Необходимо отметить, что санкцией части 25 статьи 19.5 КоАП РФ установлен административный штраф в размере: на граждан - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей; на должностных лиц - от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификация на срок до трех лет; на юридических лиц — от ста тысяч до двухсот тысяч рублей [7].
2. Органы местного самоуправления не имеют возможности исполнять социальные обязательства перед местным населением. Так, строительство социальных объектов, в основном за счет средств федерального бюджета, невозможно без предоставления земельных участков.
3. В отсутствие возможности законного оформления земельных отношений земельные участки занимаются и застраиваются без оформления земельных отношений. В целях устранения нарушений земельного законодательства территориальным органом Росимущества зачастую в судебном порядке предпринимаются меры по защите прав Российской Федерации, подаются исковые заявления об истребовании имущества из чужого незаконного владения и о сносе самовольных построек.
4. Отсутствие оформленных земельных отношений препятствует реализации принципа платности использования земли, что, естественно, влияет на формирование доходной части государственного бюджета.
Таким образом, существует замкнутый круг проблем, который провоцирует рост социальной напряженности, главными признаками которой является агрессия большей части населения, недовольство существующим положением дел в сфере земельных отношений, недоверие к властям.
В целях исключения правовых причин, порождающих конфликты с населением, проживающим в границах национальных парков, назрела необходимость внесения изменений в природоохранное, земельное и иное законодательство Российской Федерации
Так, учитывая необходимость социально-экономического развития населенных пунктов, расположенных в границах национальных парков, в ноябре 2019 г. прошли парламентские слушания в Совете Федерации Федерального собрания Российской Федерации на тему: «О мерах по обеспечению прав граждан, проживающих в населенных пунктах, расположенных в границах национальных парков» [8]. По итогам данного мероприятия заинтересованными федеральными органами власти в ходе ряда совещаний и рабочих встреч прорабатывался вопрос о внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон № ЗЗ-ФЗ, предусматривающих снятие ряда ограничений на оборот земельных участков в границах населенных пунктов, расположенных в национальных парках. Также рассматривалась возможность изменения границ национальных парков за счет включения в состав национального парка других земель (земель лесного фонда, водных объектов и т. д.) и исключения земельных участков, расположенных в фактических границах поселений, при условии, что данное исключение не влечет за собой угрозу для сохранения природных ландшафтов и биологического разнообразия, и при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы документов (материалов), обосновывающих такое изменение, с учетом результатов публичных слушаний. Необходимо отметить, что, по мнению Ро-симущества, в отдельных случаях корректировка внешних границ ООПТ может снять только некоторые противоречия, но не разрешит полностью сложившуюся ситуацию и сопряжена с множеством недостатков, а именно:
- многие национальные парки имеют в том числе и международное значение, в связи с чем изменение их границ требует согласования с ЮНЕСКО;
- проведение работ по изменению границ даже одного национального парка требует значительных временных и финансовых затрат;
- исключение населенных пунктов из границ национальных парков не может считаться окончательным решением проблемы: развитие населенных пунктов приведет к необходимости дальнейшей корректировки границ особо охраняемых природных территорий, потенциально -каждые несколько лет.
Росимущество полагает, что единственным системным решением проблемных вопросов, связанных с ведением хозяйственной деятельности в национальных парках, является внесение изменений в действующее законодательство, предполагающих сохранение населенных пунктов и иных территорий хозяйственного назначения в национальных парках.
В текущее время мероприятия по совершенствованию законодательства об ООПТ продолжаются, предложения проходят согласования с заинтересованными органами государственной власти.
Хотелось бы отметить, что для разрешения ситуации, сложившейся в муниципальном образовании «Тункинский район» Республики Бурятия в сфере земельных и имущественных отношений, Правительством Республики Бурятия подготовлен проект постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в Постановление Совета Министров РСФСР от 27.05.1991 №282 «О создании государственного природного национального парка «Тункинский» Министерства лесного хозяйства РСФСР в Бурятской ССР», которым предусмотрено исключение из национального парка «Тункинский» земель населенных пунктов и земель сельскохозяйственного назначения и включение иной площади из территории земель лесного фонда. Проект нормативного правового акта и обоснование предлагаемых изменений находятся на согласовании в Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации.
В целях снятия социальной напряженности Администрация муниципального
образования «Тункинский район» Республики Бурятия обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим пункта 28 Положения о национальных природных парках Российской Федерации (со дня его принятия), утвержденного Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 10 августа 1993 г. № 769, ссылаясь на то, что в соответствии с действующими нормами федерального законодательства в границах национальных парков допускается наличие земельных участков иных пользователей и собственников, что нарушает ее право на законное владение, пользование и распоряжение земельными участками, занятыми муниципальными объектами, исходя из основного принципа земельного законодательства о единстве судьбы земельных участков и находящейся на них недвижимости. Однако по результатам рассмотрения административного дела от 13.01.2020 № АКПИ19-8З7 об оспаривании нормативного правового акта Верховным Судом Российской Федерации принято решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, так как оспариваемый нормативный правовой акт признан соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу [9]. Апелляционной коллегией Верховного Суда Российской Федерации решение Верховного Суда Российской Федерации оставлено без изменения.
С учетом изложенного мы видим, что органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации плотно взаимодействуют между собой в целях выработки эффективных мер, направленных на снижение социальной напряженности среди населения, проживающего на территории национальных парков. Будем надеяться, что решение, позволяющее обеспечить права граждан и способствующее социально-
экономическому развитию поселений, расположенных в границах национальных парков, будет принято в ближайшее время.
Библиографический список
1. Об особо охраняемых природных территориях: федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ (ред. от 26 июля 2019 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 12. Ст. 1024.
2. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации: официальный сайт. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.mnr.gov.ru/activity/oopt/ (дата обращения: 08.09.2020).
3. О создании государственного природного национального парка «Тункинский» Министерства лесного хозяйства РСФСР в Бурятской ССР: постановление Совета Министров РСФСР от 27 мая 1991 г. № 282. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://tunkapark.ru/about/history (дата обращения: 08.09.2020).
4. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 1З6-ФЗ: [принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 28 сентября 2001 г.: в редакции Федерального закона от 25 октября 2001 г. № 1З6-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.
5. О приватизации государственного и муниципального имущества: Федеральный закон от 21 декабря 2001 № 178-ФЗ [ред. от 2 августа 2019 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4. Ст. 251.
6. О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом: постановление Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г. № 432 [ред. от 12 февраля 2020 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 23. Ст. 2721.
7. Кодекс Российской Федерации об административных нарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ: [принят Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 20 декабря 2001 г.: в редакции Федерального закона от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ] // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 1 (ч. 1). Ст. 1.
8. Стенограмма парламентских слушаний на тему «О мерах по обеспечению прав граждан, проживающих в населенных пунктах, расположенных в границах национальных парков» от 20.11.2019. - [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://council.gov.ru/media/files/Hi3kzTclZYAwoqe2WaufTok9rAvMao0k.pdf (дата обращения: 08.09.2020).
9. Решение Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ от 13.01.2020 № АКПИ19-837 «Об отказе в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующим пункта 28 Положения о национальных природных парках Российской Федерации, утв. Постановлением Правительства РФ от 10.08.1993 N 769». Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
CAUSES OF SOCIAL TENSION IN LOCATIONS LOCATED IN THE BORDERS OF NATIONAL PARKS AND MEASURES TAKEN TO REDUCE IT
M.V. Basova, Graduate Student
Siberian Institute of Management, Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Russia, Novosibirsk)
Abstract. The article deals with the urgent problem of the rise of social conflicts over the status of the settlements included in the territory of special protected natural areas, in particular, national parks, in different years and decades. The key reason for the emergence of conflicts lies in the provisions of the current Russian legislation, which infringe on the rights and interests of citizens living in the territories of national parks.
It should be noted that in recent years, initiatives that provide for amendments to the current legislation of the Russian Federation, including the secession of settlements from the national parks and other specially protected natural areas have been repeatedly discussed at multiple levels. However, the efforts aimed at improving the legislation on special protected natural areas has not been completed, and therefore the considered problem remains relevant today.
Keywords: special protected natural areas, national park; federal property; withdrawn from commerce; Tunkinsky national park; violation of land legislation; civil liability; social strain; improvement of environmental regulation system.
