CC BY
178
УДК 349.422.237.3
ОТДЕЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЕЩНЫХ ПРАВ НА ЗЕМЛЮ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ
© Орлов Николай Геннадьеви ч
аспирант кафедры гражданского права и процесса юридического факультета Бурятского
государственного университета
Россия, 670000, г. Улан-Удэ, ул. Смолина, 24а
E-mail: [email protected]
В статье автор рассматривает некоторые проблемы вещных прав на земельные участки особо охраняемых природных территорий, затрагивает и объясняет правовые коллизии, предлагает совершенствование законодательства в данной сфере, а также правового режима отдельных ООПТ и включение в нормативные материалы параметров и видов разрешённого использования. Особое внимание уделено Концепции развития гражданского законодательства, где отражена попытка гармонизировать различное отраслевое законодательство по данному вопросу с гражданским. Автором предлагаются изменения в гражданское и природоохранное законодательство, связанное с осуществлением вещных прав на земельные участки особо охраняемых природных территорий
Ключевые слова: особо охраняемые природные территории, национальный парк, разрешённое использование, земельный участок.
SOME PROBLEMS IN PROPRIETARY RIGHTS ON THE LAND OF SPECIALLY PROTECTED NATURAL TERRITORIES
Orlov Nikolay G.
Research Assistant, department of civil law and process, law faculty, Buryat State University 24a, Smolina, Ulan-Ude, 670000, Russia
In the article the author considers some problems related to implementation of proprietary rights on land plots of specially protected natural territories, touches and explains legal collisions and uncertainty and proposes improvement of legislation in this field, flexibility of the legal regime of SPNT and inclusion the parameters and types of permitted use in normative materials. The special attention is paid to the Conception of the development of civil legislation that tries to harmonize legislation of different branches on this issue with the civil one. The author proposes the changes in the civil and nature protection legislation concerning implementation of the proprietary rights on land plots of specially protected natural territories.
Keywords: specially protected natural areas, national park, permitted uses, land plot.
На сегодняшний день вопросы по поводу правового режима земель особо охраняемых природных территорий освещаются мало и частично, в особенности отдельные вещные права на землю данных территорий. Зачастую не принимаются во внимание проблемы установления, изменения и прекращения вещных прав на земельные участки особо охраняемых природных территорий, хотя по действующему правовому режиму некоторых ООПТ имущественные интересы многих граждан страдают. Нельзя не обратить внимания на Концепцию развития гражданского законодательства, где наблюдаются попытки гармонизировать различное отраслевое законодательство с гражданским [1].
Необходимо отметить тот факт, что при создании некоторых ООПТ, в частности государственных заповедников и национальных парков, полностью ограничиваются правомочия частных лиц, а также самого собственника земель ООПТ, т. е. государство само себя ограничивает в осуществлении правомочий собственника и от этого страдают в первую очередь граждане. Данные правовые ограничения, на наш взгляд, препятствуют гибкости правового режима некоторых ООПТ, что порождает немало проблем.
Особый гражданско-правовой режим земельных участков ООПТ определен отчасти ст. 95 ЗК РФ. Однако положения данной статьи на сегодняшний день вызывают множество вопросов. Какие ограничения присутствуют в правомочиях собственников земельных участков особо охраняемых природных территорий? Каковы пределы землепользования таких участков?
Как известно, наиболее строгий правовой режим имеют земельные участки государственных заповедников и национальных парков, поскольку они находятся в государственной собственности и регламентируются только федеральным законодательством. Кроме того, земельные участки данных ООПТ не подлежат приватизации. Согласимся с тем, что в данном случае есть оговорка, допускающая наличие в национальных парках земельных участков частных собственников. На прилегающих к территории заповедника или национального парка участках создаются охранные зоны с особым правовым режимом. Вместе с тем на территории национальных парков также создаются отдельные зоны с частичным хозяйственным использованием, чтобы окончательно не ущемлять интересы и потребности коренного населения.
В связи с этим представляется необходимым рассмотреть режим национального парка Тункин-ский Республики Бурятия. Как нам известно, Тункинский национальный парк — один из удивительнейших уголков Сибири. Располагается он в Республике Бурятия в живописном месте между двух озер (Байкал и Хубсугул) в долине реки Иркут. Тункинский национальный парк создан 27 мая 1991 г. постановлением Совета Министров РСФСР. Площадь парка составляет 1 183 662 га, из них 1 071 809 га покрыты лесом.
Площадь парка разделена на четыре участковых лесничества: Кыренское, Туранское, Зун-Муринское, Аршанское. Для выполнения стоящих перед национальным парком задач и исходя из условий создания лесничеств, на основании требований законодательства в области охраны окружающей среды, на территории парка установлен дифференцированный режим его охраны, защиты и использования. С учетом местных, природных и историко-культурных особенностей на территории парка выделено несколько функциональных зон: зона заповедного режима; зона заказного режима; зона восстановления утраченных обрядов, ритуалов, обычаев познавательного туризма и рекреации использования; зона обслуживания посетителей; лечебно-оздоровительная зона; зона хозяйственного назначения [2].
Главная цель создания и функционирования Тункинского национального парка — сохранение и развитие уникальной природной среды Тункинской долины, а основные задачи деятельности Национального парка — сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов; сохранение историко-культурных объектов; экологическое просвещение населения; создание условий для регулируемого туризма и отдыха; разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения; осуществление экологического мониторинга; восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов; создание благоприятных условий для традиционного природопользования населения Тункинской долины, традиций аборигенов Тункинской долины — бурят и казаков.
Важно отметить тот немаловажный факт, что образование на территории Республики Бурятия в 1991 г. Тункинского национального парка в границах всего административного района явилось причиной социально-экономической деградации района, значительных финансовых потерь, роста безработицы и формально исключило возможность даже для местного населения использовать природные ресурсы для удовлетворения собственных нужд, а также использовать землю в том качестве, какое у них было многие десятилетия до создания национального парка. Граждане попросту не могут ни купить, ни продать землю, использовать свои права, какие бы у них имелись, будучи не обремененными режимом Национального парка.
В связи с этим обратимся к Федеральному закону «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ (ст. 15, п. 2), согласно которому на территориях национальных парков запрещается любая деятельность, что может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и противоречит целям и задачам национального парка, в том числе:
а) разведка и разработка полезных ископаемых;
б) деятельность, нарушающая целостность почвенного слоя и геологических объектов;
в) деятельность, изменяющая гидрологию парка;
г) предоставление на территориях национальных парков дачных, сельскохозяйственных, садовых и прочих участков;
д) строительство асфальтированных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других сооружений, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, за исключением объектов, размещение которых предусмотрено пунктом 1 настоящей статьи, объектов, связанных с
функционированием национальных парков и с обеспечением функционирования расположенных в их границах населенных пунктов;
е) заготовка древесины в промышленных и коммерческих целях (за исключением заготовки гражданами древесины для собственных нужд), заготовка живицы, охота, рыболовство, заготовка пищевых лесных ресурсов (за исключением заготовки гражданами таких ресурсов для собственных нужд), деятельность, нарушающая условия произрастания растений и жизнь животных, биологическое коллекционирование, внедрение неэндемичных животных организмов;
ж) присутствие механических транспортных средств (движение, стоянка), не связанных с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и вне рек общего пользования, сплав древесины по водотокам и водоемам;
з) организация массовых спортивных мероприятий, туристических слетов и разведение костров вне специальных для этого мест;
и) вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность [3].
Однако обратим внимание на некоторые пункты данной статьи, в частности на п. «д» (строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, за исключением объектов, размещение которых предусмотрено п. 1 настоящей статьи, объектов, связанных с функционированием национальных парков и с обеспечением функционирования расположенных в их границах населенных пунктов). В п. 1 сказано, что выделяются зоны хозяйственного назначения, в границах которых допускается осуществление деятельности, направленной на обеспечение функционирования федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление национальным парком, и жизнедеятельности граждан, проживающих на территории национального парка, а также зоны традиционного экстенсивного природопользования, которые предназначены для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и в границах которых допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов не-истощительного природопользования. Однако в других подпунктах п. 2 ст. 15 ФЗ об ООПТ запрещаются виды деятельности, которые разрешены п. 1 ст. 15, несмотря на то что п. 1 является исключением. Ведь на практике коренное население данного национального парка также заготавливает древесину, организовывает массовые спортивные мероприятия, имеет садоводческие и дачные участки на территории парка и др., в общем перечислены те виды деятельности, которые указаны в п. 2 ст. 15 ФЗ. Налицо явное противоречие в законе, поскольку данные виды деятельности, изложенные в п. 2 ст. 15, также подпадают под виды деятельности п. 1 ст. 15, несмотря на то что виды деятельности п. 1 разрешены, по большому счет}'' эти же виды деятельности запрещены п. 2.
На наш взгляд, следовало бы устранить противоречие в законе путем исключения из него коллизий — в пользу придания режиму национальных парков большей гибкости землепользования. Кроме того, анализируя данный закон, мы находим не совсем ясным положение п. 2 ст. 6 ФЗ об ООПТ, норма регламентирует запрет прекращения прав на участки, которые присутствуют в государственных природных заповедниках. На первый взгляд может показаться, что имеется в виду запрет прекращения федеральной собственности, но если мы будем трактовать норму буквально (как и положено), то запрет будет налагаться также и на права частных собственников, проживающих на данной территории задолго до создания заповедника.
Давайте рассмотрим один из способов упорядочения землепользования ООПТ. Как мы знаем, в национальных парках создаются специальные зоны, в которых разрешается ограниченная хозяйственная деятельность, чтобы хоть как то сгладить осуществление прав коренным населением. Однако данное экологическое зонирование свойственно только национальным паркам, в других ООПТ такого нет. Путем зонирования территории в заповедниках и других ООПТ можно выделить такие функциональные зоны, на которых располагаются деревни, пастбища и прочие хозяйственные земли, а также закрепить права населения на эти участки.
.Анализируя юридическую литературу, можно найти схожие точки зрения. Например, О. Е. Медведева считает, что «необходимо ориентироваться на природные, естественные факторы при выделении соответствующих зон, а также утверждает, что проводить экологическое зонирование должны местные органы власти» [4].
Возникает закономерный вопрос: «Как осуществлять экологическое зонирование и по какому плану?». В данной ситуации обратимся к градостроительному зонированию, чья конструкция может служить образцом для экологического зонирования. Конечно, основная задача экологического зони-
рования — определять пределы использования земли. Аналогично градостроительному зонированию экологическое будет включать в себя экологический регламент, обязанность утверждения которого должна осуществляться уже административным аппаратом ООПТ.
Экологическое зонирование дает много преимуществ, с его помощью можно определять вид разрешенного использования. К примеру, устанавливать в заповеднике зону, где могут осуществляться туристические слеты и прочие мероприятия, т. е. отдельные части земли ООПТ будут иметь различное разрешенное использование.
Вместе с тем, как мы знаем, правовой режим земельных участков определяется не только их целевым назначением, но и, как мы уже отметили, видом разрешенного использования. .Анализируя юридическую литературу, можно обнаружить различные точки зрения ученых по поводу категории «разрешенное использование», но все они сходятся в одном: отсутствует легальное определение понятия «разрешенное использование», учитывая еще и то, что термин употребляется во многих нормативных актах [5]. Кроме того, неясны параметры и виды разрешенного использования, ведь в одних случаях землепользователь сочтет использовать землю так, а в других случаях совершенно по-иному из-за данной правовой неопределенности.
Обратимся к ст. 1 ЗК РФ. Здесь среди принципов земельного законодательства присутствует принцип целевого назначения земель, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
В данном случае мы констатируем факт пробела в законодательстве, т. к. до сих пор еще не принят нормативный акт, где были бы определены виды и параметры разрешенного использования земли [6]. На практике складывается ситуация, когда разные землепользователи трактуют разрешенное использование земли в своих интересах, т. е. используя землю так, как им угодно, из-за отсутствия регламентации параметров разрешенного использования. Данную проблему уже освещали в научных кругах [7]. В юридической литературе наиболее подходящим и корректным является определение А. П. Анисимова: «разрешенное использование земельного участка — это совокупность параметров и видов допустимого использования полезных свойств земельного участка и расположенных на нем природных ресурсов, а также объектов недвижимости в хозяйственных или потребительских целях в соответствии с регламентом либо в ином порядке, предусмотренном законодательством» [8]. Обратим внимание на то, что в судебные инстанции часто поступают исковые заявления по спорам о видах и пределах разрешенного использования земельных участков особо охраняемых территорий, поскольку неясно, как и в каких пределах использовать данный земельный участок [9].
Дабы избежать в будущем таких судебных споров, да и вообще внести правовую определенность в нормативную базу, следует законодательно закрепить параметры и виды разрешенного использования и их содержание, а также закрепить порядок использования земельных участков ООПТ с учетом их местоположения и назначения. Данный порядок может быть закреплен в правилах экологического зонирования ООПТ [10], поскольку правила экологического зонирования отражают суть данного процесса.
Кроме того, для устранения указанной неопределенности необходимо внесение изменений в ЗК РФ и ГрадК РФ, где были бы отражены определение понятия «разрешенное использование», виды и параметры «разрешенного использования» земельных участков особо охраняемых территорий, а также закреплена обязательность принятия правил экологического зонирования ООПТ.
Литература
1. Концепция развития гражданского законодательства Российской Федерации (одобрена Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства 7 октября 2009 г.) // Вестник ВАС РФ. — 2009. — №11.
2. Тункинский национальный парк. —1ШЬ: Ьйр:^ту.Аогап1та1ги/па1юпа1/рагк.рЬр?р1с1=126.
3. Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" (ст. 15, п. 2)//Консультант Плюс, 2014.
4. Медведева О. Е. Включение экологического каркаса в процесс правового и территориального зонирования земель различных категорий // Недвижимость и инвестиции. Правовое регулирование. — 2001. — №2-3(7-8).
5. Черноуцан А. Разрешенное использование по-уральски//Юрист. — 2010. —№ 48. —С. 13.
6. Крассов О. И. Комментарий к Земельному кодексу РФ. — М., 2010. — С. 138.
7. Баразгова Р. С. Целевое назначение и разрешенное использование земельных участков: содержание и соотношение понятий // Современное право. — 2009. — № 6. — С. 50-54; Гражданское право: учебник: в 4 т. — М., 2005. — Т. 2. — С. 66; Чубарое В. В. Проблемы правового регулирования недвижимости. — М., 2006. — С. 199.
8. Анисимов А. П. Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории // Гражданское право. — 2006. — № 4. — С. 32-35.
9. Определение Высшего арбитражного суда РФ от 27 августа 2008 г. № 10455/08 [Электронный ресурс] //СПС «Гарант», 2014.
10. Доржи-Горяева Э. В. Ограничение и прекращение права собственности на земельные участки особо охраняемых территорий. — URL: http://www.dissercat.com/content/ogranicheme-i-prel<Tashchenie-prava-sobstvennosti-m-zemelnye-uchastki-osobo-okhranyaemyl^
References
1. Kontseptsiya razvitiya grazhdanskogo zakonodatel'stva Rossiiskoi Federatsii (odobrena Sovetom pri Prezidente RFpo kodifikatsii i sovershenstvovaniyu grazhdanskogo zakonodatel'stva 7 oktyabrya 2009 g.) [The concept of civil legislation of the Russian Federation (approved by the Presidential Council according to Codification and Enhancement of Civil Legislation October 7, 2009)]. Vestnik VAS RF - Bulletin of the Supreme Arbitration Court of the Russian Federation. No 11.2009.
2. Tunkinskii natsional'nyipark [Tunkinsky National Park], Available at: http://www. floranimal.ru/national/park.php ?pid=126
3. Ob osobo okhranyaemykh prirodnykh territoriyakh [On Specially Protected Natural Areas], Federal Law No 33-FZ, enaced 14 March 1995. Art. 15. Part 2. Konsul'tant Plyus - Consultant Plus. Available at: http://www.consultant.ru/
4. Medvedeva О. E. Vklyuchenie ekologicheskogo karkasa v protsess pravovogo i territoriarnogo zonirovaniya ze-mel' razlichnykh kategorii [Ecological framework inclusion in the process of legal and territorial zoning of different categories of land], Nedvizhimost' i investitsii. Pravovoe regulirovanie - Real Estate and Investments. Legal regulation. 2001. No 2-3(7-8).
5. Chernoutsan A. Razreshennoe ispol'zovanie po-ural'ski [Permitted Use in the Ural], Yurist-EJ-lawyer. 2010. No 48. P. 13.
6. Krassov О. I. Kommentarii кZemel'nomu kodeksuRF [Commentary to the Russian Federation Land Code]. Moscow, 2010. P. 138.
7. Barazgova P. C. Tselevoe naznachenie i razreshennoe ispol'zovanie zemel'nykh uchastkov: soderzhanie i soot-noshenie ponyatii [Purpose and permitted use of land: content and correlation of the concepts]. Sovremennoe pravo -Modern Law. 2009. No 6. Pp. 50-54; Grazhdanskoe pravo [Civil law]: in 4 vol. Moscow, 2005. Vol. 2. P. 66; Chubaroe V. V. Problemy pravovogo regulirovaniya nedvizhimosti [Problems of real estate legal regulation]. Moscow, 2006. P. 199.
8. Anisimov A.P. Razreshennoe ispol'zovanie zemel'nykh uchastkov: voprosy teorii [Permitted use of land: Theory]. Grazhdanskoe pravo - Civil law. 2006. No 4. Pp. 32-35.
9. Opredelenie Vysshego arbitrazhnogo suda RF ot 27 avgusta 2008 g. № 10455/08 [Determination of the Russian Federation Supreme Arbitration Court No 10455/08 of August 27, 2008]. Garant. Available at: http://www.garant.ru/
10. Dorzhi-Goryaeva E. V. Ogranichenie i prekrashchenie prava sobstvennosti na zemel'nye uchastki osobo okhranyaemykh territorii [Limitation and termination of estate in land of especially protected areas]. Available at: http://wwv.dissercat.com/content/ogranicheme-i-prekrashcheme-prava-sobstvemosti-m-ze okhranyaemykh-t#ixzz3M87PBAhb
